申恒勝

一、研究現(xiàn)狀與核心問題

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消與“惠農(nóng)”政策的持續(xù)供給，以及現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)下的城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展，土地的農(nóng)業(yè)價(jià)值和非農(nóng)價(jià)值急劇提升，土地問題已經(jīng)超越此前的稅收負(fù)擔(dān)問題而成為“三農(nóng)”問題的核心和焦點(diǎn)問題。然而，各方利益主體在利益驅(qū)動(dòng)下，圍繞著土地收益的分配問題引發(fā)了錯(cuò)綜復(fù)雜的土地糾紛。各類調(diào)研資料和數(shù)據(jù)已經(jīng)為我們充分展示出土地糾紛在突發(fā)性群體事件、農(nóng)民上訪事件以及各類焦點(diǎn)性的社會(huì)問題中所占的巨大比例〔1〕，這些土地糾紛以及由此引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定因素已經(jīng)受到廣泛關(guān)注與充分認(rèn)識(shí)。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于土地糾紛問題的研究已經(jīng)有了較為豐碩的研究成果。這些成果涉及到土地糾紛的不同層面。

第一，關(guān)于土地糾紛的類型分析。按照主體差異，有學(xué)者將土地糾紛類型分為農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村集體之間、村民小組與村集體之間等方面的糾紛〔2〕;在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步將土地糾紛劃分為農(nóng)民與基層組織及干部之間、農(nóng)民與較高層級(jí)政府及相關(guān)土地主管部門之間、農(nóng)民與資本持有者之間的糾紛等不同類型〔3〕;還有學(xué)者通過對(duì)海南農(nóng)村土地糾紛的經(jīng)驗(yàn)觀察，指出了跨村委會(huì)之間、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、跨市縣之間、農(nóng)墾或非農(nóng)墾國(guó)有單位與地方之間等幾種類型的土地糾紛?！?〕按照性質(zhì)差異，有學(xué)者將土地糾紛分為土地所有權(quán)、土地收益分配、土地承包合同、土地征收、土地流轉(zhuǎn)、土地調(diào)整等方面的糾紛，并且對(duì)每一種類型又進(jìn)行了細(xì)化分析。〔5〕在這些糾紛中，最為突出和普遍的莫過于土地征收糾紛和土地收益分配糾紛，而處于不同歷史時(shí)期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)在土地糾紛的類型上也存在明顯的差異，例如在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛發(fā)生的幾率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地征用糾紛?！?〕

第二，關(guān)于土地糾紛產(chǎn)生的原因分析。已有研究提及的促使土地糾紛產(chǎn)生的因素主要包括:國(guó)家對(duì)農(nóng)政策的調(diào)整〔7〕;土地升值〔8〕;土地收益分配的嚴(yán)重失衡、鄉(xiāng)村組織違反政策和法律規(guī)定，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益〔9〕;歷史遺留以及鄉(xiāng)村習(xí)俗與正式規(guī)則之間的沖突〔10〕;農(nóng)民的相對(duì)剝奪感及其對(duì)于土地的心理認(rèn)知〔11〕等。

第三，土地糾紛的對(duì)策分析。既然產(chǎn)生土地糾紛的原因涉及到政策問題、法律問題、土地制度安排問題等因素，那么土地糾紛的解決方案歸結(jié)到改善政策、健全法治、改革現(xiàn)有土地制度安排就成為自然而然的事情。另外，構(gòu)建良好的仲裁解決機(jī)制〔12〕，結(jié)合人民法院、鄉(xiāng)村調(diào)解委員會(huì)、農(nóng)經(jīng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及信訪部門等主體對(duì)土地糾紛的解決機(jī)制與過程，建構(gòu)多元化土地糾紛解決機(jī)制〔13〕，弱化農(nóng)民對(duì)于土地的生存依賴〔14〕等，都是解決土地糾紛的具體方案。

這些從土地糾紛的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)角度進(jìn)行解析的研究，在一定程度上有助于深化我們對(duì)土地問題的認(rèn)識(shí)。然而從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，一些解決方案并未起到實(shí)質(zhì)性的作用，大量土地糾紛事件仍舊在不斷上演。由于每個(gè)研究者的研究視角不同，接觸到的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)各異，使用的解釋工具不一，加之時(shí)間和精力的限制，其結(jié)果就導(dǎo)致對(duì)土地糾紛的理解與解釋呈現(xiàn)出了類似于“盲人摸象”的碎片化狀態(tài)。因此，過于細(xì)致的類型劃分和在此基礎(chǔ)上對(duì)每種類型發(fā)生原因所做的探析，以及據(jù)此提出的化解措施并不是最為有效的解決之道。在當(dāng)前關(guān)于土地問題的研究中，要透視土地糾紛的根源及其根本性的化解之道，就必須整合這些碎片化研究的視角。為此，研究者必須跳出“就土地糾紛談土地糾紛”的怪圈，挖掘土地糾紛背后整體性的、深層次的支配邏輯。

土地糾紛的核心不是土地或糾紛本身，而是其背后的權(quán)益以及圍繞權(quán)益而展開的各種行動(dòng)。正如有學(xué)者指出的那樣，“土地承包糾紛的發(fā)生不僅是一個(gè)產(chǎn)權(quán)如何界定的問題，更是一個(gè)官民如何互動(dòng)的政治問題?！薄?5〕土地糾紛并不是在真空中產(chǎn)生的，它本身是嵌入到整個(gè)基層政治生態(tài)中的，并與以利益的權(quán)威性分配為己任的政治本身緊密關(guān)聯(lián)。因而，從整合的角度找出支配各種土地糾紛的普遍邏輯就至為重要，因?yàn)殚L(zhǎng)效、持久的糾紛化解之道，并不能僅僅通過土地糾紛的類型劃分、原因闡釋以及針對(duì)每種問題給出“解藥”這些簡(jiǎn)單的過程中自然而然地生發(fā)出來。從某種意義上說，關(guān)于土地問題的法律規(guī)定與市場(chǎng)機(jī)制在很大程度上受制于基層政治的運(yùn)作邏輯。我們發(fā)現(xiàn)，諸多圍繞土地糾紛而展開的經(jīng)濟(jì)利益的分析與探究，以及關(guān)于土地糾紛的法律文本與法律根源的研究與土地糾紛的現(xiàn)實(shí)之間存在的一些偏離甚至是背離現(xiàn)象，就是忽視從政治生態(tài)的角度進(jìn)行考察的結(jié)果。為此，我們必須通過土地糾紛去透視基層政治的運(yùn)作，并從改善基層政治生態(tài)入手去尋求化解土地糾紛的更為有效的方法。

二、土地糾紛中各行動(dòng)主體的行動(dòng)困境與策略

“現(xiàn)代法治已經(jīng)成為質(zhì)樸村民無法回避的糾紛解決渠道，但與此同時(shí)鄉(xiāng)土社會(huì)卻沒有給予法律制度充分的成長(zhǎng)空間。這種天然的不匹配使得村民在面對(duì)糾紛時(shí)必須通盤考慮司法內(nèi)外的策略行為。”〔16〕在土地糾紛中，基層政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民圍繞著土地收益的分配規(guī)則與分配方式展開了各種形式的博弈，并采取了不同的行動(dòng)策略。這在一定程度上構(gòu)成了基層政治的主要內(nèi)容，并形塑了各利益主體的存在形態(tài)。然而，在這場(chǎng)博弈中，各利益主體都難言成為“勝者”。博弈并未帶來各方的利益共贏或資源共享，而是造成了相互之間的持續(xù)性內(nèi)耗，并導(dǎo)致了基層社會(huì)嚴(yán)重的矛盾與沖突。

第一，基層政府的資源約束與壓力體制使其力促土地的商業(yè)化開發(fā)，并利用對(duì)分配規(guī)則與分配形式的掌控，實(shí)現(xiàn)收益的最大化。

基層政府在土地糾紛中有著異常復(fù)雜的身份，它通常既是土地糾紛的利益相關(guān)者，同時(shí)又承擔(dān)著化解糾紛的職責(zé)。具體來講，作為糾紛的當(dāng)事方，土地對(duì)于基層政府的重要意義在于，它可以通過土地收益的分配，爭(zhēng)取更多的顯在的經(jīng)濟(jì)利益。通常情況下，在土地收益分配中，基層政府會(huì)盡量擠壓村集體組織與農(nóng)民的分配數(shù)額，從而在土地交易中“拿大頭”。

基層政府之所以熱衷于進(jìn)行土地的開發(fā)與經(jīng)營(yíng)，是受到直接的經(jīng)濟(jì)利益與潛在的政治利益的刺激。首先，從表面上看，稅費(fèi)改革之后，基層政府的地位和角色發(fā)生了很大的變化，它從以往的收糧派款轉(zhuǎn)化為提供基本的公共服務(wù)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。但是，它所承受的壓力型體制與資源約束促使其尋求更多的資金來支撐行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)。這種生存困境是基層政府將目光轉(zhuǎn)向獲利頗豐的土地的根本動(dòng)因。為此，我們不難理解各地的基層政府為何都采取各種方式進(jìn)行近乎瘋狂的賣地行動(dòng)。有學(xué)者認(rèn)為，這種行為的深層原因還可以追溯到財(cái)政制度改革，分稅制造成的地方財(cái)政困境是促使基層政府片面追求土地出讓收入以及以土地財(cái)政帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本原因?！?7〕

其次，潛在的政治利益也是促使基層政府主動(dòng)介入土地問題的重要因素。通過招商引資進(jìn)行土地開發(fā)不僅可以直接獲利，而且也是向上級(jí)展示“政績(jī)”的最好途徑。基層政府的行為在受到各種形式的限制性約束的條件下，土地開發(fā)往往是其最好的政績(jī)答卷。然而，為此目的而對(duì)資本持有者大開方便之門，這在很大程度上無異于“引狼入室”。因?yàn)橘Y本運(yùn)作的核心目的是為了逐利，這種行為會(huì)對(duì)其他土地利益相關(guān)者——如村集體組織和農(nóng)民——的權(quán)益造成剝奪與擠壓，從而引發(fā)更多的土地糾紛。在政策約束與利益驅(qū)動(dòng)之下，基層政府不惜采取“鉆空子”或打“擦邊球”的方式，在“公共利益”的名義下將土地的收益轉(zhuǎn)化為個(gè)人私利;同時(shí)，利用國(guó)家土地政策的宏觀性與模糊性，巧借流轉(zhuǎn)之名行商業(yè)開發(fā)之實(shí)。

當(dāng)土地糾紛產(chǎn)生之后，基層政府在維穩(wěn)的政治壓力下，又不得不作為糾紛調(diào)節(jié)者被動(dòng)地參與其中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往依靠司法所、綜治辦、農(nóng)經(jīng)站、信訪辦以及其他相關(guān)部門在日常工作中對(duì)土地糾紛進(jìn)行化解。這種化解工作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為直接參與方的土地糾紛有一定的效力。但是，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為利益紛爭(zhēng)的一方，或者它難以提供一個(gè)公平的分配規(guī)則與方案時(shí)，農(nóng)民往往會(huì)繞開基層政府及其相關(guān)部門，而向其上級(jí)政府和相關(guān)部門上訪。這就無疑將基層政府直接牽扯進(jìn)來，這對(duì)于基層而言，土地糾紛在很大程度上就轉(zhuǎn)變?yōu)榫S穩(wěn)行動(dòng)。與利益驅(qū)動(dòng)下基層政府主動(dòng)介入土地問題不同，當(dāng)土地糾紛成為維穩(wěn)的主要內(nèi)容時(shí)，基層政府往往身不由己，被迫卷入到糾紛之中，甚至成為農(nóng)民上訪直接告發(fā)的對(duì)象。一旦土地糾紛被維穩(wěn)邏輯所取代，在“一票否決”的壓力之下，基層政府慣常的維穩(wěn)手段與方式就會(huì)成為支配其日常工作的主要依賴。為了達(dá)到目的，基層政府一般會(huì)采取以下幾種策略:動(dòng)用非正式權(quán)力 (如情、理)對(duì)上訪者進(jìn)行勸服，也即“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”〔18〕;適當(dāng)給予一定的利益和讓步以平息事端，也即所謂的“花錢買平安”;不惜動(dòng)員黑社會(huì)勢(shì)力壓制上訪行動(dòng)等。但是，這些權(quán)宜性策略最多只能將鬧事行為“擺平”，暫時(shí)性地化解土地糾紛，而不能從根本上解決矛盾。這些矛盾仍然會(huì)在基層社會(huì)醞釀并積累，成為基層社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因土地產(chǎn)權(quán)的不明晰與法律的模糊性，不能獨(dú)立掌握對(duì)土地的處置權(quán)力，不得不根據(jù)需要在國(guó)家的正式權(quán)力與社區(qū)的非正式權(quán)力之間進(jìn)行取舍。

從法律文本和政策規(guī)定來看，農(nóng)村集體組織被賦予了土地的所有權(quán)地位，按理村集體在土地問題中應(yīng)該有極大的發(fā)言權(quán)和主動(dòng)權(quán)。然而事實(shí)卻并非如此，這不僅由于法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體“農(nóng)民集體”缺乏具體的制度設(shè)計(jì)，存在概念化現(xiàn)象〔19〕，而且現(xiàn)實(shí)中的集體土地所有權(quán)在很大程度上也被弱化甚至取消了，村集體很難行使真正意義的占有、使用、收益和處分土地的權(quán)利〔20〕。尤其對(duì)于那些“既無集體經(jīng)濟(jì)支撐，又已喪失對(duì)集體的政治和社會(huì)控制權(quán)能”〔21〕的村級(jí)組織而言，很容易被基層政府所取代，失去代表村集體利益參與土地收益分配的決策與討價(jià)還價(jià)能力。筆者在川北農(nóng)村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少村級(jí)組織連從村民那里收“一元錢”的垃圾處理費(fèi)都難以做到，遑論在土地的開發(fā)或征用過程中整合村民意志，并代表他們與開發(fā)商進(jìn)行談判和交易了。由于土地產(chǎn)權(quán)的不明晰和土地使用權(quán)的限制，在一些地方，土地的集體所有在很大程度上異化為村干部所有，而農(nóng)民卻無法對(duì)所經(jīng)營(yíng)的土地占有完全的權(quán)利。這進(jìn)一步強(qiáng)化了村集體組織與農(nóng)民之間的隔膜。加之農(nóng)業(yè)稅時(shí)代村干部在收取錢糧及執(zhí)行計(jì)劃生育政策中給農(nóng)民留下的“惡”的刻板印象，也加深了農(nóng)民對(duì)村干部的怨恨情緒。

既然村集體組織無法獨(dú)立地掌控土地收益的分配過程，那么，為了在土地問題上獲取更多的實(shí)際利益，它往往與基層政府結(jié)盟，配合政府的工作，做農(nóng)民的思想工作并使其接受土地征用的事實(shí)以及相關(guān)的利益分配規(guī)則。同時(shí)，它還充當(dāng)信訪觀察員，嚴(yán)密監(jiān)視上訪村民的動(dòng)向，甚至在必要的時(shí)候采取措施對(duì)土地上訪者進(jìn)行“圍、追、堵、截”。為了便于基層政府對(duì)村自治組織的指導(dǎo)，基層政府也將上級(jí)政府的指標(biāo)考核制度移植到對(duì)村級(jí)組織的掌控和管理之中，這進(jìn)一步強(qiáng)化了村級(jí)組織與基層政府利益的“一致性”。尤其是在村莊行政化〔22〕的情境下，村集體組織很難獲得對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立的處置權(quán)力。

這樣，在土地糾紛中，村級(jí)組織往往被基層政府以及村莊干部自身的利益所綁架，不得不在國(guó)家的正式權(quán)力與社區(qū)的非正式權(quán)力之間進(jìn)行權(quán)衡和取舍。由于作為社區(qū)精英的村級(jí)干部本身也是農(nóng)民，所以在一定的利益權(quán)衡之下，其行動(dòng)有時(shí)會(huì)在一定程度上與其他村民的行動(dòng)目標(biāo)相契合。此時(shí)，他們不僅不會(huì)阻攔農(nóng)民上訪，甚至還會(huì)為上訪行動(dòng)出謀劃策。正因如此，基于自身利益考慮的村莊干部群體也很容易因?yàn)橥恋丶m紛而陷入分化，甚至由此引發(fā)村莊派系斗爭(zhēng)和村干部的更替。

第三，農(nóng)民對(duì)土地存在矛盾心態(tài)，但為了影響土地收益的分配結(jié)果，他們積極參與分配過程，并通過上訪等行為與基層政府、村級(jí)組織展開博弈。

農(nóng)民作為土地糾紛中重要的利益博弈方，他們對(duì)于土地的態(tài)度處于極度的矛盾狀態(tài):一方面，在“種地只能解決溫飽，而無法實(shí)現(xiàn)富裕”的事實(shí)面前，土地的農(nóng)業(yè)收入持續(xù)下滑，土地對(duì)于農(nóng)民的生活保障作用也受到了一定質(zhì)疑，因而，選擇余地漸寬的農(nóng)民已不像其“被捆綁在土地上”的祖輩父輩那樣，真正將土地當(dāng)作其最主要保障。他們竭盡所能“逃離”土地，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改變“農(nóng)業(yè)戶口”的身份限制，這在部分農(nóng)村造成了大量的土地撂荒。另一方面，他們又不肯放過任何可能從土地中獲取利益的機(jī)會(huì)，尤其是在土地征用過程中，多數(shù)農(nóng)民會(huì)非常積極地關(guān)注土地收益的分配情況，以各種形式參與分配過程，并試圖影響分配的方式與結(jié)果。當(dāng)他們認(rèn)為自身利益受到侵害時(shí)，就會(huì)采取各種措施維護(hù)自己的權(quán)益。由此，我們也不難理解在一些地區(qū)那些從未下地干活的鄉(xiāng)村“混混”為何熱衷于參與土地上訪等維權(quán)事件的原因了。

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，越來越多的商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村土地市場(chǎng)，農(nóng)民對(duì)于土地的穩(wěn)定與調(diào)整、是否同意土地開發(fā)以及土地收益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式等方面都存在巨大的分歧，這是介乎于生存理性與經(jīng)濟(jì)理性之間的農(nóng)民在總體上產(chǎn)生分化的重要表現(xiàn)。村集體組織的功能弱化以及村民的原子化狀態(tài)，都必然會(huì)大大削弱農(nóng)民在土地糾紛中的談判與博弈能力。農(nóng)民在土地收益分配中有一個(gè)基本的預(yù)期，如果政府無法滿足他們的期望，那么農(nóng)民對(duì)地方權(quán)威的認(rèn)同就會(huì)大打折扣，這也導(dǎo)致基層政府在日常工作實(shí)踐中面臨嚴(yán)重的信任危機(jī)。

從行動(dòng)策略來看，農(nóng)民往往通過上訪等方式對(duì)基層政府施加壓力，并使用其“作為武器的弱者身份”〔23〕來獲得法律之外的道義與情感支持。同時(shí)，針對(duì)基層政府采取的一些不按規(guī)則辦事的爭(zhēng)利行為，農(nóng)民也會(huì)見機(jī)行事，實(shí)施扯皮、纏訪或重訪等“不講理”的維權(quán)行動(dòng)。多次利益博弈的實(shí)踐使農(nóng)民逐漸諳熟“會(huì)哭的孩子有奶吃”的道理，并隨時(shí)觀察基層政府和村級(jí)組織的態(tài)度和動(dòng)向，往往針對(duì)他們的“軟肋”而采取維權(quán)行動(dòng)。例如，農(nóng)民往往會(huì)選擇在國(guó)家重大慶典、重要會(huì)議或其他特殊時(shí)期采取上訪行動(dòng)，以引起基層政府對(duì)其利益訴求的注意與重視。同時(shí)，基層政府的維穩(wěn)壓力及擔(dān)心發(fā)生群體性事件的心理，也無疑為農(nóng)民的非制度化的博弈行為增添了籌碼。

三、通過重構(gòu)基層政治生態(tài)解決土地糾紛

由此，基層政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民三方利益主體圍繞著土地的收益與分配而展開博弈，并在一定程度上形塑了基層政治生態(tài)。盡管各方在此過程中采取了不同的行動(dòng)策略，但都“工具性”地利用了國(guó)家的法律政策。在某種程度上講，基層政治的參與主體都希望相互之間的博弈行為符合法律政策的規(guī)范性約束，但是當(dāng)遇到利益紛爭(zhēng)時(shí)，則往往容易陷入一種“各取所需，為己所用”的混亂態(tài)勢(shì)。在土地糾紛中，當(dāng)基層政府的行為合法性受到農(nóng)民的質(zhì)疑時(shí)，他們給出的最為普遍的解釋總是，“我們是按照法律規(guī)章辦事的”。而農(nóng)民則在上訪材料中明確指出有利于保障自身權(quán)益的法律條款與政策規(guī)定，并指控相關(guān)人員的違法違規(guī)行為。雖然各方都以法律與政策作為博弈的武器與依據(jù)，但在具體實(shí)踐中，卻都是自說自話，都很難讓對(duì)方信服。由于各方往往不是針對(duì)同一個(gè)問題或具體的法律條款、政策規(guī)定而進(jìn)行詰問，因而，他們反駁對(duì)方的依據(jù)往往不會(huì)得到對(duì)方的正面回應(yīng)。這樣，博弈的結(jié)果就陷入“公說公有理，婆說婆有理”的矛盾狀態(tài)。這種邏輯往往也支配著土地之外的其他鄉(xiāng)村糾紛。

總之，在土地糾紛中，基層政府、村級(jí)組織與農(nóng)民在各自的策略選擇和互動(dòng)過程中都陷入了矛盾之中。這種矛盾主要體現(xiàn)在，他們希望或試圖在實(shí)踐中遵循和依據(jù)包括關(guān)于土地的法律法規(guī)和政策在內(nèi)的國(guó)家文本，但當(dāng)國(guó)家文本不利于甚至?xí)绊懽陨砝嬖V求的實(shí)現(xiàn)時(shí)，又會(huì)轉(zhuǎn)而依賴正規(guī)文本之外甚至不符合文本規(guī)定的行動(dòng)策略。這就使基層政治呈現(xiàn)出一種無規(guī)則、不穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)格局，使依法行政與理性維權(quán)都?jí)櫲肫缤?，整個(gè)基層政治的運(yùn)作也陷入畸形狀態(tài)。

為此，要建立土地糾紛的長(zhǎng)效解決機(jī)制，必須超越傳統(tǒng)的解決方式，重構(gòu)基層政治生態(tài)。

第一，必須打破以往碎片化與表面化的解決方式，擺脫僅僅從法律與政策文本或制度改革入手的解決辦法。當(dāng)前，基層政府在解決土地糾紛問題時(shí)無法找到有效的解決方案，往往通過各種“擺平”的方式來暫時(shí)性地將農(nóng)民的訴求壓制下去。此外，政府直接參與土地收益的分配過程，在某種程度上增加了解決問題的難度。土地糾紛的基層政治實(shí)踐已經(jīng)清楚地表明，當(dāng)任何關(guān)于土地的正式制度安排和文本規(guī)定落實(shí)到鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，都難以保持其原樣，制度安排者和文本制定者的初衷往往也難以實(shí)現(xiàn)，各種形式的變通、扭曲、偏移的發(fā)生是常態(tài)。這在一定程度上與公共政策研究者提出的政策制定和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)之間松散連接、互相分離，甚至相互對(duì)立〔24〕，法律文本或“表達(dá)”與法律實(shí)踐之間存在的巨大背離〔25〕等觀點(diǎn)相契合。既然如此，僅僅從政策規(guī)定與法律文本的角度或是僅僅從制度改革的角度入手，而不改善影響土地糾紛的政治生態(tài)與環(huán)境，將無法從根本上化解土地糾紛。對(duì)土地糾紛中的基層政治生態(tài)進(jìn)行詳細(xì)剖析與重新認(rèn)識(shí)，可以使我們超越現(xiàn)有的一些缺乏操作性和效果性的糾紛解決機(jī)制，從改善基層政治生態(tài)入手，求得土地糾紛根本的、長(zhǎng)效的解決機(jī)制。

第二，國(guó)家必須通過制度化的治理方式和必要的組織手段來確保政策執(zhí)行的效力，并克制基層政府的不當(dāng)行為。土地糾紛折射出基層政治運(yùn)作的現(xiàn)狀及鄉(xiāng)村社會(huì)的治理困境，反映了國(guó)家文本與地方規(guī)則之間的相互疏離與對(duì)抗?；鶎诱紊鷳B(tài)的惡化表明國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力弱化的趨勢(shì)仍舊十分明顯，為此，加強(qiáng)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的建設(shè)也就成為扭轉(zhuǎn)這一局勢(shì)的重要方面。但是，由于基層政府在很大程度上掌握了基層政治的話語權(quán)力，它可以將國(guó)家的政策與法律向著有利于自己的方面進(jìn)行闡釋，從而選擇性地執(zhí)行有關(guān)土地問題的法律法規(guī)。為此，要盡可能地遏制基層政府和村級(jí)組織以土地作為謀利工具的傾向，包括將法律政策細(xì)化與規(guī)范化，并強(qiáng)化法律的貫徹執(zhí)行力度，減少“鉆空子”與“打擦邊球”的機(jī)會(huì)，以確保國(guó)家治理的統(tǒng)一性與有效性。同時(shí)，要減少基層政府的情緒性與“臨時(shí)打點(diǎn)”式的行政處理方式，因?yàn)樗谝欢ǔ潭壬喜粌H不能遏制反而縱容了農(nóng)民的非法上訪行為。針對(duì)一些特殊時(shí)期如災(zāi)害危機(jī)中的政治生態(tài)構(gòu)建，國(guó)家要適時(shí)引導(dǎo)基層政府與基層干部以救災(zāi)為契機(jī)，積極主動(dòng)地進(jìn)行合法性的積累與經(jīng)營(yíng)，修復(fù)基層干部的形象，彌合其與民眾之間的裂痕。

第三，基層政府與村級(jí)組織在土地利益分配中必須讓利于民，以此改善自身形象并獲得農(nóng)民的政治認(rèn)同。在針對(duì)土地糾紛的博弈中，政府憑借其正式權(quán)力占據(jù)了極大的優(yōu)勢(shì)，但它并不一定是真正的長(zhǎng)久的“贏家”。例如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征地開發(fā)中獲益頗多，但由于過度地侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益而引起了他們的強(qiáng)烈不滿，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)基層干部的“惡”的政治認(rèn)知。這最終會(huì)損害基層政權(quán)的政治合法性，使其在日常工作的開展中時(shí)常遭遇農(nóng)民的不合作甚至抵抗。換句話說，錢、權(quán)邏輯支配下的基層政權(quán)在經(jīng)濟(jì)方面的利益獲取，往往是以不斷削弱自身的政治合法性為代價(jià)的，而村級(jí)組織及其干部在土地收益分配過程中的“墻頭草”角色，也大大影響了村民的信任與認(rèn)同。在村莊政治尤其是村莊選舉中，農(nóng)民保持低度的政治參與狀態(tài)甚至持冷漠態(tài)度，就是由于他們對(duì)村干部的不信任引起的。因此，村級(jí)組織的合法性也大大降低，村干部幾乎成為村莊社會(huì)中最不受待見的“官員”。農(nóng)民在土地糾紛中采取的實(shí)際行動(dòng)往往會(huì)影響他們?cè)谄渌袆?dòng)中的態(tài)度與行為，因而會(huì)導(dǎo)致“上訪成癮”或是“默不作聲”的極端情況。另外，農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)知及其在心理上的相對(duì)剝奪感并不能通過明確產(chǎn)權(quán)、完善法規(guī)政策等途徑獲得改善，其中的一個(gè)關(guān)鍵因素是民眾與基層政府之間關(guān)系的持續(xù)惡化?；鶎诱c村級(jí)組織只有改變與民爭(zhēng)利的行為邏輯，真正讓利于民，才有可能改善他們與農(nóng)民的關(guān)系，才能從根本上為土地糾紛的有效化解提供幫助。

第四，農(nóng)民利益訴求的表達(dá)與維權(quán)行動(dòng)必須在既有的秩序規(guī)則框架內(nèi)展開，通過深化基層民主改革，增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，使基層政府、村級(jí)組織與農(nóng)民在平等的氛圍內(nèi)進(jìn)行溝通與協(xié)商。要重構(gòu)基層政治生態(tài)，必須在鄉(xiāng)村社會(huì)中培養(yǎng)一種規(guī)則意識(shí)，讓基層政府、村級(jí)組織和農(nóng)民都能夠按照規(guī)則辦事，從而使他們的博弈行為能在一個(gè)規(guī)范有序的框架內(nèi)展開，并將問題與矛盾擺在“桌面”之上來進(jìn)行溝通、討論和協(xié)商，以消除“自說自話、自謀自利”的局面，減少投機(jī)行為與暗箱操作的機(jī)會(huì)。同時(shí)，必須對(duì)土地的所有權(quán)屬進(jìn)行重新界定，以讓農(nóng)民的權(quán)益維護(hù)有法律依據(jù)與現(xiàn)實(shí)支撐，從而增強(qiáng)農(nóng)民的有效談判能力，提高其討價(jià)還價(jià)的合法性與空間，同時(shí)引導(dǎo)并遏制其非法的利益訴求。要繼續(xù)加大基層民主制度改革的力度，使基層政府改變只“對(duì)上負(fù)責(zé)”的行政理念，讓民意表達(dá)有一個(gè)制度化的渠道，讓民主監(jiān)督真正落到實(shí)處。由于土地糾紛具有擴(kuò)散效應(yīng)，其過程和結(jié)果往往會(huì)影響基層政治其他方面的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。因此，必須把糾紛控制在一定范圍內(nèi)，同時(shí)要建立農(nóng)村糾紛機(jī)制解決的配套制度，使土地糾紛在合法與合理的范圍內(nèi)解決。

〔1〕于建嶸.土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)——關(guān)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)的一項(xiàng)專題調(diào)研〔J〕.調(diào)研世界，2005，(3).

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