郝向耕，潘富國，王志剛

（中共運城市委黨校，山西運城04400）

做好山西農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策建議

郝向耕，潘富國，王志剛

（中共運城市委黨校，山西運城04400）

山西農(nóng)村老年人口占全省老年人口總數(shù)的六成以上，因此，解決好農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題至關重要。目前山西農(nóng)村養(yǎng)老面臨很多困難，需要采取有效措施積極應對：一要確保農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)步增長，打好農(nóng)村養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎；二要強化敬老意識教育和就業(yè)培訓教育，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的積極作用；三要大力推進養(yǎng)老社會化保障體系建設，最大限度發(fā)揮養(yǎng)老社會化的“安全閥”作用；四要深化戶籍制度改革，大力推進城鎮(zhèn)化。

山西；農(nóng)村養(yǎng)老；困難；措施

根據(jù)國際標準，當一國60歲及以上人口的比例超過了10%，或65歲及以上人口的比例超過了7%，就被認為是進入了老齡化社會。從200年開始，山西進入了老齡化社會。十多年來，老年人口的比重不斷上升，到2011年年底，全省60歲以上人口達441.97萬，占山西總人口比重的12.3%。其中，農(nóng)村老年人口約為280.24萬，也就是說有六成以上的老年人生活在農(nóng)村。農(nóng)村老年人的晚年生活質(zhì)量如何，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老如何保障，這些問題既關系到大多數(shù)老年人的切身利益，也是山西實現(xiàn)全面小康必須解決的一個重大課題。

一、目前山西農(nóng)村養(yǎng)老面臨的困難與挑戰(zhàn)

（一）城鎮(zhèn)化加速發(fā)展給傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式帶來很大困難

近年來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的速度不斷加快，2011年全國城鎮(zhèn)化水平已達到51%。在這個過程中，大量農(nóng)村青壯年勞動力紛紛到城市打工，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象比較嚴重。農(nóng)村老年人本來應該享受天倫之樂，但是現(xiàn)在非但生活必須自理，而且在很多家庭中照顧兒童的重任也落到了老年人的肩上?？梢灶A見的是，我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還會繼續(xù)向前推進，這個過程帶來的結果是農(nóng)村年輕人既不愿意回家種地，也沒有種地務農(nóng)的本領，這種發(fā)展趨勢勢必會對傳統(tǒng)的老年人家庭供養(yǎng)模式帶來很大困難。

（二）進入老齡化社會和計劃生育后獨生子女家庭的增多使家庭養(yǎng)老面臨巨大挑戰(zhàn)

以20世紀90年代末為分水嶺，山西農(nóng)村養(yǎng)老形態(tài)發(fā)生了較為重大的變化。在此前的農(nóng)村家庭養(yǎng)老中，基本上家庭是主力軍，每戶家庭都有幾個兄弟姐妹，對老年人的贍養(yǎng)相對來說比較周到，負擔也不重。但是，進入21世紀后，這種情況發(fā)生了很大的變化，農(nóng)村家庭人口開始減少，計劃生育政策實施的效果開始逐步顯現(xiàn)，贍養(yǎng)雙方老人的重任開始落到了獨生子女身上，年輕夫婦婚后要贍養(yǎng)四位老人，在有的農(nóng)村家庭這種情況可能更為嚴重一些，小兩口很可能還得照顧父母的父母，甚至可能需要贍養(yǎng)八位老年人。在這種情況下，農(nóng)村養(yǎng)老就面臨一個繞不開的結：一方面，作為中部地區(qū)，山西大多數(shù)農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平不高，多年來，山西農(nóng)民人均純收入水平低于全國平均水平，僅相當于全國平均水平的90%左右，經(jīng)濟收入水平不高嚴重降低了對父母贍養(yǎng)的標準；另一方面，需要贍養(yǎng)的老年人數(shù)量增加了，這就使山西很多農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨兩難困境，即必須對老人盡養(yǎng)老義務，但收入水平的低下又使其無法承擔過重的責任。所以，目前山西很多農(nóng)村家庭在養(yǎng)老方面的壓力巨大，許多農(nóng)村老人經(jīng)濟、情感等方面的需求都得不到滿足。

（三）農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平低，有待進一步提高

從209年開始，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點開始實施，標志著我國農(nóng)村養(yǎng)老保險進入了一個新的階段，區(qū)別于過去的“老農(nóng)?！?，“新農(nóng)?！辈扇€人繳費、集體補助、政府補貼三者相結合的模式。“新農(nóng)?！贝_實是惠及農(nóng)村老年人的一項好政策，但是由于這個政策執(zhí)行時間還不是很長，存在一些需要解決的具體問題：一是保障水平較低。無論是國家試點還是山西省的試點，對農(nóng)村60歲以上老人補助的標準均為每人每月55元，保障標準偏低。就養(yǎng)老金的來源而言，各地也不盡相同，有一部分地區(qū)的養(yǎng)老金補貼缺乏穩(wěn)定來源，能否長期予以補貼，應該說還帶有較多的不確定性。二是沒有實現(xiàn)全覆蓋。2011年，山西省11個地級市中，太原、晉城、陽泉、呂梁、朔州、晉中、長治等就已經(jīng)實現(xiàn)了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險全覆蓋，全省“新農(nóng)保”參保人數(shù)已達1103.57萬人，占應參保人數(shù)的89%，但是到目前為止，仍沒有實現(xiàn)全省農(nóng)村老年人養(yǎng)老保險全覆蓋。就農(nóng)村老年人享受補貼的范圍而言，截至2011年，山西共有97個新農(nóng)保試點縣，占全省115個農(nóng)業(yè)縣的84%，就全省而言，仍有相當大一部分60歲以上老年人沒有享受到有關政策的補貼和資助。三是社會養(yǎng)老體系運行機制有待完善。許多新型養(yǎng)老形式如養(yǎng)老儲蓄、商業(yè)保險等發(fā)展明顯不足，尚未形成“政府主導、部門配合、社會參與”的農(nóng)村綜合養(yǎng)老運行機制，各種養(yǎng)老力量有待進一步形成發(fā)展合力。以晉城市沁水縣端氏鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)共有26個行政村，60歲以上老人共有3200余人，而端氏中心敬老院只有80余張床位，無法滿足老年人養(yǎng)老的需求。端氏敬老院面臨的最大難題是資金緊缺，急需新的資金投入，正是由于農(nóng)村養(yǎng)老機制不完善，社會資金很難通過正常渠道進入。

二、做好山西農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策建議

（一）確保農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)步增長，打好農(nóng)村養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎

“萬丈高樓平地起”，解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，最根本的是增加農(nóng)民收入。如果沒有農(nóng)民收入的增加作保障，農(nóng)村老年人養(yǎng)老水平就難以提高，養(yǎng)老狀況也難以得到根本改善。土地是農(nóng)民收入的主要來源，也是農(nóng)村老年人養(yǎng)老的主要依托。如何發(fā)揮好土地在農(nóng)村養(yǎng)老中的主要作用是我們必須認真思考的問題。

從山西省的實際情況看，進一步加快土地制度改革，健全土地流轉制度，實施土地規(guī)?；?jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)，逐步放開糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格限制，是實現(xiàn)農(nóng)民增收的重要路徑。要通過深化改革，在增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活水平的基礎上，提高農(nóng)民參加“新農(nóng)合”的個人繳費能力。山西作為國家級綜合配套改革試驗區(qū)，一項重要任務就是提高人民的生活水平。我們要利用國家賦予的這個大平臺、大政策，結合山西農(nóng)村的具體情況，勇于創(chuàng)新、深化改革，圍繞提高農(nóng)民收入這個主題作出一篇大文章，既為中西部地區(qū)農(nóng)民收入提高先行探路、作出示范，更為山西農(nóng)村這個落后的板塊注入新的生機和活力。要以深化土地制度改革為中心，協(xié)調(diào)各種力量，發(fā)展農(nóng)村園藝業(yè)、特種養(yǎng)殖業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)，并加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與金融業(yè)的對接，盤活農(nóng)村金融資產(chǎn)。

（二）強化敬老意識教育和就業(yè)培訓教育，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的積極作用

“老吾老以及人之老”、“民知尊老、敬老，而后乃能入孝弟。民入孝弟，出尊長養(yǎng)老，而后成教。”幾千年來，尊老、敬老、養(yǎng)老、愛老的道德觀念已深入中國人的血液，成為中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)和美德，同時也是公民個人應盡的基本義務。當今社會，家庭養(yǎng)老這種方式仍然有其存在的必然性，在農(nóng)村養(yǎng)老中的地位更非同一般，是我國農(nóng)村養(yǎng)老的主力軍。所以，加強以養(yǎng)老、敬老、愛老為核心內(nèi)容的道德教育，使年輕一代在金錢與道德的碰撞中能夠堅守道德底線，知榮辱、辨善惡、切實擔負起對父母的養(yǎng)老責任至關重要。同時，相關政府部門要對進城務工農(nóng)村勞動者加強職業(yè)和技能培訓。大力實施“陽光工程”，豐富培訓內(nèi)容，提高補貼標準，并進一步完善培訓的相關機制，使陽光工程幫助進城打工者走上陽光大道。要大力實施法制宣傳教育，使農(nóng)民工在進城務工過程中不斷增強自我保護意識，勇于和善于拿起法律武器來維護自身的合法權益。要大力實施城鄉(xiāng)一體化宣傳教育，消除農(nóng)民工進城務工的身份限制，真正實現(xiàn)“同工同酬”，提高農(nóng)民工的生活質(zhì)量和社會地位。通過宣傳培訓等工作，要使農(nóng)民工提高對自己身份的認同，意識到勞動最光榮，勞動就應得到相應的報酬。只有農(nóng)民工的勞動技能逐步提高，他們的收入才會大幅增加，也才能為農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障提供較好的基礎，農(nóng)村老人的家庭養(yǎng)老才能落到實處。

（三）大力推進養(yǎng)老社會化保障體系建設，最大限度發(fā)揮養(yǎng)老社會化的“安全閥”作用

從農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展的趨勢來看，社會化養(yǎng)老是大勢所趨。資料顯示，山西農(nóng)村老年人口在21世紀前半葉將始終保持增長勢頭，2011年山西農(nóng)村老年人口數(shù)量為280.24萬，到2020年將會增長到360.6萬，到2032年將會增長到540.9萬，到2046年將會增長到61萬，而且特別值得注意的是，到那時農(nóng)村老年人口數(shù)量將是城鎮(zhèn)老年人口數(shù)量的1.5倍。很明顯，如此龐大的農(nóng)村老年人口數(shù)量，僅僅依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)不能適應形勢的發(fā)展，必須在農(nóng)村老年人口達到高峰前建立較為完善的社會養(yǎng)老體系。

第一，加大財政支持力度，切實提高農(nóng)村養(yǎng)老保險水平。新農(nóng)保實施以來，山西農(nóng)村養(yǎng)老保險雖然與過去相比發(fā)生了巨大的變化，但水平和層次還有待進一步提高。與國家財政收入每年20%以上的增長速度相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險水平繼續(xù)提升的空間還很大。由于山西是中部欠發(fā)達地區(qū)，國家在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面要相應增加財政轉移支付比例。同時，地方各級政府也應把農(nóng)村養(yǎng)老保險水平的提高作為優(yōu)先考慮的目標之一，把資金優(yōu)先安排到農(nóng)村養(yǎng)老保險方面，使農(nóng)村老年人得到更多的實惠。

第二，健全養(yǎng)老保障法律體系，使農(nóng)村養(yǎng)老保障在法治軌道上良性運作。2010年，我國出臺了《社會保險法》，這標志著我國的社會保障工作邁出了具有決定性意義的一步。國際經(jīng)驗表明，實施社會養(yǎng)老保險，立法是首要的基礎。有無完備的社會養(yǎng)老保險法律法規(guī)，是衡量一個國家社會養(yǎng)老保險制度是否成熟、是否完善的重要標志。以《社會保險法》的出臺為核心標志，我國社會養(yǎng)老保險法律體系正在不斷完善。但同時，我們也應該看到，我國農(nóng)村人口占全國人口比例的80%以上，到目前為止，尚沒有出臺一部專門的農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的法規(guī)，所以，健全農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律體系，使農(nóng)村養(yǎng)老的各項工作都在法律框架內(nèi)運行，形成以法律和制度管事管人的良好氛圍，是做好農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的重要內(nèi)容。一要盡快出臺《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，以立法的形式把農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的性質(zhì)、宗旨、目標、任務等內(nèi)容規(guī)定下來；二要繼續(xù)完善相應的法律法規(guī)與實施細則，對農(nóng)村社會養(yǎng)老的具體內(nèi)容如養(yǎng)老基金的籌集、基金的保值增值、基金的監(jiān)管、養(yǎng)老責任的劃分等作出詳細規(guī)定。

（四）深化戶籍制度改革，大力推進城鎮(zhèn)化

當前，農(nóng)村養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)和困難，在很大程度上與我國所處的社會轉型期有著直接的聯(lián)系。解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，需要開闊視野，從國家長遠發(fā)展的角度認真思考，從根本上轉變影響當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的不利因素。要深化各項改革，用發(fā)展的辦法解決前進中遇到的問題。

第一，要大力實施戶籍制度改革，加快城鄉(xiāng)一體化進程。當前，戶籍制度對農(nóng)民進城形成了巨大的障礙，成為阻礙農(nóng)民進城的“無形墻”。許多農(nóng)民人在城里，家在村里，“留守兒童”、“留守老人”成為他們心中永遠的痛。只有大力實施戶籍制度改革，使農(nóng)民在就業(yè)務工、社會福利、子女教育、同工同酬等方面享受與城市居民同等的待遇，才能真正使農(nóng)民增強對城市的認同感和親切感，使他們能夠留得下來、呆得下去、發(fā)展得更好。

第二，要大力推進城鎮(zhèn)化，將農(nóng)村富余勞動力轉移出來。城鎮(zhèn)化是山西“十二五”時期重要的發(fā)展目標，同時也是山西實現(xiàn)全面小康的必由之路?！按罂h城”戰(zhàn)略和“中心鎮(zhèn)”戰(zhàn)略是山西城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容?！笆濉蹦?，全省人口規(guī)模10萬人以上的縣城將達到20個，5萬人至10萬人的縣城將達到40個?！笆濉逼陂g，山西將給每個重點鎮(zhèn)劃撥資金200萬元，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點基礎設施建設。隨著山西城鎮(zhèn)化建設力度的不斷加大，農(nóng)村富余勞動力會在城鎮(zhèn)化過程中得到大量的發(fā)展空間和機會，農(nóng)村發(fā)展人多地少的瓶頸問題也會得到有效解決。城鎮(zhèn)化加快的過程既是農(nóng)民收入增加的過程，也是農(nóng)業(yè)效能提升的手段。

〔1〕王桐，金喜在.我國失地農(nóng)民的社會保障問題探析〔J〕.勞動保障世界，2012（4）.

〔2〕趙燕妮.政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的財政責任研究〔D〕.濟南：山東大學，2011.

〔3〕梁麗娟.山西省新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度模式選擇與可持續(xù)性研究〔D〕.太原：山西財經(jīng)大學，2010.

〔4〕王利敏.論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的完善〔J〕.金卡工程，209（11）.

F323.89

A

109-1203（2012）05-053-03

2012-08-15

山西省科技廳軟科學研究項目“山西省農(nóng)村老年人養(yǎng)老模式研究”。

郝向耕（1963-），男，山西臨猗人，中共運城市委黨校副校長，教授。 潘富國（1964-），男，山西臨猗人，中共運城市委黨校函授部主任，副教授。王志剛（1975-），男，山西長治人，中共運城市委黨?？蒲胁恐魅?，副教授。

責任編輯 梁華林