曾文權(quán)

（中共泉州市委黨校，福建泉州36200）

完善黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)控機(jī)制的有效途徑

曾文權(quán)

（中共泉州市委黨校，福建泉州36200）

以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力和以道德制約權(quán)力，是權(quán)力監(jiān)控的主要形式。現(xiàn)階段黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)控不力的原因是多方面的，主要表現(xiàn)為：黨內(nèi)以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力機(jī)制不完善；黨員民主權(quán)利未得到真正保障使以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力流于形式；權(quán)力主體道德信念蛻化使以道德制約監(jiān)督權(quán)力難以發(fā)揮有效作用。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制建設(shè)，必須科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力，擴(kuò)大和保障黨內(nèi)民主，著力提高道德水平，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的強(qiáng)勢監(jiān)控。

權(quán)力監(jiān)控機(jī)制；權(quán)力制約；權(quán)利制約；道德制約；原因；途徑

公共權(quán)力來源于人民的授予和讓渡，這早已成為法治社會(huì)的公理。然而權(quán)力與腐敗又相生相伴，絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。如何加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)控，防止權(quán)力的濫用和腐敗，是現(xiàn)階段我們黨必須解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。筆者從權(quán)力監(jiān)控這一視角出發(fā)，就現(xiàn)階段黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了有效的應(yīng)對(duì)措施，旨在推動(dòng)該領(lǐng)域的研究走向深入。

一、權(quán)力監(jiān)控的三種形式

權(quán)力監(jiān)控包含權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督兩大方面，主要是指對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，使權(quán)力與權(quán)力之間形成一個(gè)相互監(jiān)督、相互制約的局面，以達(dá)到以權(quán)力來制約權(quán)力、防止權(quán)力腐敗的目的。通常來看，權(quán)力監(jiān)控包括以下三方面內(nèi)容：以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力、以道德制約監(jiān)督權(quán)力及以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力。

以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力：這一機(jī)制的作用原理在于恰當(dāng)?shù)嘏渲酶鞣N權(quán)力，使得某一種權(quán)力被濫用時(shí)便會(huì)受到來自另一種權(quán)力的抑制，側(cè)重于制約外部的行動(dòng)，表現(xiàn)為以一種剛性的力量對(duì)付另一種剛性的力量。

以道德制約監(jiān)督權(quán)力：其要義在于通過學(xué)習(xí)和教育的方法培養(yǎng)官員內(nèi)心的道德力量，增強(qiáng)他們抵御外部不良誘惑的能力，從而減少濫用權(quán)力的可能性，即通過制約靈魂而制約行動(dòng)。

以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力：這種機(jī)制是民主社會(huì)所獨(dú)有的一項(xiàng)偉大的治國戰(zhàn)略。其含義在于：在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，如選舉權(quán)、言論自由權(quán)、結(jié)社權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、檢舉權(quán)等權(quán)利，以使它能夠起到一種限制、阻遏權(quán)力之濫用的作用。這種機(jī)制不僅體現(xiàn)了與公民的民主地位相稱的監(jiān)督與制約，而且彌補(bǔ)了其他兩種機(jī)制的缺陷，是保證權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制正常運(yùn)行、避免“集體腐敗”和“官官相護(hù)”現(xiàn)象出現(xiàn)的一種有力措施。

權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力、權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力、道德制約監(jiān)督權(quán)力，這三方面的有機(jī)結(jié)合和相互作用，共同構(gòu)成了防治腐敗的權(quán)力監(jiān)控機(jī)制，可實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，有助于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

二、黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)控不力的原因分析

從我們黨目前執(zhí)政情況看，權(quán)力執(zhí)掌和運(yùn)行總體上是良好的，黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)控的三種形式的框架已經(jīng)基本搭建，然而權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象仍然存在，并對(duì)我們的執(zhí)政隊(duì)伍發(fā)生著腐蝕作用。就其原因，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）黨內(nèi)以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力機(jī)制不完善

科學(xué)配置權(quán)力，以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力，這是黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于加強(qiáng)權(quán)力制約監(jiān)督的重要思想。而以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力有三個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，二是科學(xué)的權(quán)力配置，三是嚴(yán)格的權(quán)力運(yùn)行?，F(xiàn)階段，黨內(nèi)以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力機(jī)制始終不到位、效果不佳，與這三個(gè)環(huán)節(jié)都存在問題有著直接關(guān)聯(lián)。

首先，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上設(shè)計(jì)失當(dāng)、運(yùn)行失靈。由于各級(jí)黨代會(huì)作為“最高決策機(jī)關(guān)”和“最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”在大會(huì)閉會(huì)的很長時(shí)間內(nèi)被其執(zhí)行機(jī)關(guān)——全委會(huì)以至常委會(huì)所取代，導(dǎo)致黨代會(huì)的監(jiān)控職能因其有“權(quán)”無力而無法完全履行。同時(shí)，由于紀(jì)委會(huì)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性，紀(jì)委因體制的依附性而難以發(fā)揮其有效作用，出現(xiàn)虛監(jiān)、弱監(jiān)、失監(jiān)、禁監(jiān)等現(xiàn)象。

其次，在權(quán)力配置上過于集中，制約不夠。由于黨代會(huì)的非常設(shè)、常委會(huì)的議行合一和紀(jì)委會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于黨委會(huì)，而集中起來的權(quán)力又過分集中于第一書記。

第三，在權(quán)力運(yùn)行上制度不健全，運(yùn)行不透明。監(jiān)督活動(dòng)必須有法可依，必須明確規(guī)定監(jiān)督主體和客體的權(quán)力范圍。黨內(nèi)許多監(jiān)督機(jī)構(gòu)之所以不能對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)行有效監(jiān)督，原因之一就是缺乏系統(tǒng)、具體、可操作的制度、規(guī)范和程序。另外，實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督，需要黨內(nèi)生活和黨務(wù)活動(dòng)的公開、透明，黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行不透明，黨務(wù)不公開，也是導(dǎo)致以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力不力的重要原因。

（二）黨員民主權(quán)利未得到真正保障使以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力流于形式

黨章以及有關(guān)條例賦予了黨員諸如選舉權(quán)、言論自由權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)等黨員基本權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)的黨內(nèi)生活中，黨員的這些權(quán)利并沒有得到很好的落實(shí)。當(dāng)黨員的民主權(quán)利在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行中得不到充分體現(xiàn)時(shí)，不但無法制衡權(quán)力，反而會(huì)轉(zhuǎn)化為少數(shù)人的權(quán)力，從而制約黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（三）權(quán)力主體道德信念蛻化使以道德制約監(jiān)督權(quán)力難以發(fā)揮有效作用

強(qiáng)調(diào)自我約束，把理想信念作為權(quán)力制約之本，是以毛澤東為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體加強(qiáng)權(quán)力制約監(jiān)督的重要思想，在以往的政治實(shí)踐中曾發(fā)揮過很好的作用。但為何在改革開放日益深入、市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的現(xiàn)階段，以道德制約權(quán)力的效果總是差強(qiáng)人意呢？筆者認(rèn)為，原因主要有以下幾方面：在權(quán)力主體層面，由于自利性在市場交換原則下的擴(kuò)張，導(dǎo)致權(quán)力主體道德信念的蛻化；在道德自身層面，由于道德法律化不健全和道德社會(huì)監(jiān)督不完善，導(dǎo)致道德他律的缺失；在組織環(huán)境層面，由于黨內(nèi)生活不嚴(yán)格，教育學(xué)習(xí)流于形式，民主生活會(huì)質(zhì)量不高，導(dǎo)致道德氛圍不濃厚。

三、完善黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)控機(jī)制的途徑

健全和完善黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須按照權(quán)力監(jiān)控的本質(zhì)要求，從權(quán)力監(jiān)控的三種形式入手，使三種制約機(jī)制相互配合、相互支持，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的強(qiáng)勢監(jiān)控。

（一）科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力

以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力，其實(shí)效受到權(quán)力結(jié)構(gòu)失靈、權(quán)力配置失當(dāng)、制度規(guī)范不全等諸多因素的影響。提升權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力的實(shí)效性，關(guān)鍵在于構(gòu)建合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。

1.構(gòu)建合理高效的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，建立健全黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是完善以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力的關(guān)鍵和核心。調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，要遵循三條原則：一是建立獨(dú)立的權(quán)力主體，二是設(shè)定明晰的權(quán)力邊界，三是完善工作機(jī)制。

2.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。制度法規(guī)是黨內(nèi)生活的規(guī)矩，也是黨內(nèi)監(jiān)督的依據(jù)。1992年鄧小平南方視察時(shí)曾提出兩個(gè)著名的“一百”，即“基本路線要管一百年，不動(dòng)搖”，“建黨100周年，各方面定規(guī)”。在實(shí)踐中，我們要認(rèn)真貫徹落實(shí)鄧小平的講話精神，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，切實(shí)做到用制度管權(quán)、管事、管人。

3.有效發(fā)揮紀(jì)委在黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)控中的主干作用。首先，紀(jì)委要實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，改變目前紀(jì)委向同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行紀(jì)委以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主和向同級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制。其次，紀(jì)檢工作要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，即由辦案機(jī)關(guān)向監(jiān)督機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變，由監(jiān)督一般違紀(jì)違法為主向監(jiān)督違反政治紀(jì)律為主轉(zhuǎn)變，由事后懲處向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。第三，將紀(jì)委更名為“監(jiān)察委員會(huì)”，并相應(yīng)擴(kuò)大其權(quán)限和職能，使其具有獨(dú)立辦案、獨(dú)立查處問題的權(quán)力。

（二）進(jìn)一步擴(kuò)大和切實(shí)保障黨內(nèi)民主

以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力，其實(shí)效受到權(quán)利缺失等因素的影響。提升權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力的實(shí)效性，關(guān)鍵在于進(jìn)一步擴(kuò)大和保障黨內(nèi)民主，健全切實(shí)保障黨員和各級(jí)黨組織民主權(quán)利的各項(xiàng)制度。

1.改革和完善黨內(nèi)授權(quán)機(jī)制。要逐步減少由“長官意志”主導(dǎo)的形式性選舉，使其轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞煮w現(xiàn)黨員或其代表意志的實(shí)質(zhì)性選舉。為此，一要建立健全黨員或黨員代表提名候選人制度，二要逐步擴(kuò)大直接選舉范圍，不斷完善差額選舉制度，三要建立黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的信任投票制度、質(zhì)詢制度和罷免制度。

2.切實(shí)保障黨員的民主權(quán)利。黨章賦予了黨員諸如選舉權(quán)、言論自由權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、舉報(bào)、檢舉和控告等黨員基本權(quán)利，這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要完善相關(guān)制度為其提供實(shí)質(zhì)性保障。為此，要建立健全黨內(nèi)重大決策征求意見機(jī)制，建立完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度，建立健全黨內(nèi)情況反映制度，設(shè)立黨內(nèi)論壇，同時(shí)建立侵犯黨員民主權(quán)利行為的查處制度。

3.大力推進(jìn)黨務(wù)公開制度建設(shè)。大力推進(jìn)黨務(wù)公開制度建設(shè)，必須在黨員群眾關(guān)注的問題上有所突破、有所建樹。一要建立各級(jí)黨代表及黨委會(huì)成員定期查閱各級(jí)黨委常委會(huì)議記錄的制度，二要建立黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)定期不定期地向黨內(nèi)公布黨內(nèi)案情查處進(jìn)展情況并接受黨內(nèi)質(zhì)詢的制度，三要建立黨的組織部門向黨內(nèi)公布選人用人及人事調(diào)整的考評(píng)結(jié)果制度。

（三）努力提高黨員干部的道德水平

以道德制約權(quán)力，其實(shí)效受到權(quán)力主體素質(zhì)、道德自身建設(shè)以及組織環(huán)境生態(tài)等諸多因素的影響。提升道德制約權(quán)力的實(shí)效性，關(guān)鍵在于教育引導(dǎo)與制度規(guī)范，需要?jiǎng)?chuàng)新道德教育、推進(jìn)道德立法、完善道德問責(zé)，并使之相互配合、系統(tǒng)推進(jìn)。

1.創(chuàng)新道德教育，弘揚(yáng)從政道德信念。道德與教育是密不可分的，高尚的政治道德需要通過有效的途徑進(jìn)行倡導(dǎo)和培育。創(chuàng)新道德教育，需要從內(nèi)容與形式兩個(gè)方面突破。在內(nèi)容上，道德教育不僅要注重理想信念教育，更要注重責(zé)任教育。因?yàn)樨?zé)任感是道德信念的基礎(chǔ)，責(zé)任感不僅會(huì)促使黨員干部忠于職守，也會(huì)激發(fā)黨員干部的道德反思。在形式上，道德教育不能停留在說教的層面上，更要注重實(shí)踐教育，一切道德口號(hào)、道德倡導(dǎo)只有轉(zhuǎn)化為實(shí)踐行動(dòng)才有價(jià)值，因此要組織受教育者多參加公益勞動(dòng)、文化建設(shè)、社會(huì)調(diào)查、科技服務(wù)、勤工儉學(xué)、軍政訓(xùn)練、節(jié)日活動(dòng)等各種社會(huì)實(shí)踐。

2.推進(jìn)道德立法，明確權(quán)力運(yùn)行的道德邊界。要通過道德立法，將從政道德從抽象的道德目標(biāo)、道德要求轉(zhuǎn)化為具體的、可操作的從政規(guī)范和準(zhǔn)則，從而明確權(quán)力運(yùn)行的道德邊界。權(quán)力道德立法在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已得到較好的實(shí)踐，例如日本、韓國、美國等國家都較早進(jìn)行了權(quán)力道德立法，并取得了較好的成效，其做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

3.嚴(yán)格黨內(nèi)生活，強(qiáng)化社會(huì)輿論的道德監(jiān)督。要嚴(yán)格黨內(nèi)生活，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)生活的政治性、原則性，健全黨員黨性定期分析制度，切實(shí)拿起批評(píng)與自我批評(píng)的武器，開展道德問責(zé)。只有大力弘揚(yáng)優(yōu)良的道德規(guī)范，才能建立起黨內(nèi)監(jiān)督良好的道德環(huán)境，進(jìn)而制約權(quán)力。

Effective Way to Improve the Mechanism for Supervision of the Use of Intra- Party Power

ZENG Wen-quan
（The Party School of the CPC Quanzhou City Committee，Quanzhou362000，China）

The use of power is monitored mainly through restrictions by power，by rights and by ethics. At present，the reasons for ineffective supervision are primarily manifested in the fact that the mechanism for restrictions onpower by power is imperfect，that party members’rights to democracy have not been genuinely guaranteed，whichmakes the restrictions become formalistic，and that the degeneration of ethics and faith of officials in power leads todifficulties for the restrictions to play a role. Therefore，in intensifying restrictions on and supervision of the use ofpower，it is necessary to allocate intra- Party power in a scientific way，expand and guarantee intra- Party democracy，and focus on enhancing the ethics standard of the Party officials so as to intensify monitoring of the use of power.

mechanismfor supervision of power；power restriction；rights restriction；ethics restriction；reason；way

D26

A

109-1203（2012）05-031-03

2012-07-18

曾文權(quán)（1962－），男，福建晉江人，中共泉州市委黨校副教授。

責(zé)任編輯 馮耀明