熊春茂，陳 敏，朱白丹

（湖北省水利廳，430071，武漢）

一、湖北開(kāi)展水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的必要性

湖北地處長(zhǎng)江中游，境內(nèi)江河縱橫，湖泊眾多，有“洪水走廊”“千湖之省”之稱，是三峽工程所在地、南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)。區(qū)位、地貌與氣侯的特殊性決定了湖北水生態(tài)問(wèn)題突出，水生態(tài)環(huán)境在全國(guó)極具代表性，并占有非常重要的地位，不僅對(duì)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著極其重要的意義，而且關(guān)系全國(guó)水生態(tài)安全和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1.特殊的省情水情決定湖北水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)任務(wù)重

一是“水多”問(wèn)題尚未能徹底解決。長(zhǎng)江、漢江防洪保護(hù)圈沒(méi)有完全形成，中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)低，湖泊堤防基礎(chǔ)差，分蓄洪區(qū)建設(shè)和山洪災(zāi)害防治滯后，水庫(kù)涵閘泵站病險(xiǎn)多，加之三峽工程蓄水運(yùn)用后，長(zhǎng)江中下游河道的水沙條件、河勢(shì)及江湖關(guān)系等發(fā)生了新的變化，給防洪保安提出了新的課題。二是 “水少”問(wèn)題日漸顯現(xiàn)。全省降水時(shí)空分布不均，各地年平均降水值800～1600mm，南北相差近3倍。全省“水多”“水少”現(xiàn)象并存，除少數(shù)地區(qū)存在資源性缺水外，主要是工程性、水質(zhì)性缺水，2010—2011年發(fā)生了秋冬春夏四季連旱。三是“水臟”問(wèn)題日益嚴(yán)峻。長(zhǎng)江、漢江沿江城市近岸污染帶越來(lái)越長(zhǎng)，漢江干流及部分支流多次發(fā)生 “水華”現(xiàn)象；全省水質(zhì)劣于Ⅲ類河長(zhǎng)占總評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的22.8%；湖泊污染較嚴(yán)重，少數(shù)水庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重,部分飲用水水源水質(zhì)達(dá)不到使用功能要求，全省水功能區(qū)現(xiàn)狀達(dá)標(biāo)率僅為52.4%。同時(shí)，河流斷流、湖泊萎縮現(xiàn)象較為嚴(yán)重。四是水管理較為粗放。全省2009年萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為196 m3，是全國(guó)平均水平106 m3的近2倍；農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)現(xiàn)狀為0.47,用水效率不高。

2.兩大工程的投入運(yùn)行給湖北省帶來(lái)新的水生態(tài)問(wèn)題

隨著三峽水利樞紐與南水北調(diào)中線工程的建成和運(yùn)行，將進(jìn)一步加劇湖北省水生態(tài)的壓力。隨著全球氣候變暖，漢江上游來(lái)水明顯偏少，影響將更加嚴(yán)重，漢江水生態(tài)環(huán)境將更加嚴(yán)峻。

3.湖泊水生態(tài)問(wèn)題較為嚴(yán)重

湖泊曾是湖北自然地理的一張靚麗名片，由于歷史上治理開(kāi)發(fā)理念的制約，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擴(kuò)張影響，以及體制不順多頭管理等原因，導(dǎo)致湖泊開(kāi)發(fā)利用過(guò)度，管理保護(hù)滯后。一是數(shù)量減少。新中國(guó)成立初期，全省面積大于0.1 km2的湖泊有1106個(gè)，現(xiàn)有大于0.1km2的湖泊僅900多個(gè)。二是面積萎縮。新中國(guó)成立初期，全省0.1 km2以上湖泊總面積7141.9 km2，現(xiàn)總面積已銳減到2438.6 km2，只有原來(lái)的34.1%。三是水質(zhì)惡化。湖泊水質(zhì)普遍下降，不少水質(zhì)惡化。洪湖、梁子湖、長(zhǎng)湖為中狀態(tài)，東湖為富營(yíng)養(yǎng)。四是功能衰減。湖泊具有重要的調(diào)蓄、供水、濕地生態(tài)、維持生物多樣性等多重功能。隨著湖泊數(shù)量、面積的不斷減少和水質(zhì)的日益惡化，湖泊功能不斷衰減，尤其是調(diào)蓄能力下降，加劇了洪澇旱災(zāi)的發(fā)生概率，帶來(lái)了生物多樣性減少等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

二、湖北水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的思路和主要措施

1.科學(xué)編制規(guī)劃，指導(dǎo)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

湖北省明確要按照“控污優(yōu)先，生態(tài)修復(fù)，水網(wǎng)連通，綜合治理，協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，以構(gòu)筑江湖相通、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、水清岸綠、生物多樣、人水和諧的河湖生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，全力推進(jìn)河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。按照上述目標(biāo)和原則，湖北啟動(dòng)了重點(diǎn)區(qū)域、重大項(xiàng)目水生態(tài)修復(fù)規(guī)劃?！逗敝攸c(diǎn)河（湖）水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃》正在編制；《湖北省水功能區(qū)劃》《湖北省水資源保護(hù)規(guī)劃》《武漢城市圈生態(tài)水系工程建設(shè)規(guī)劃》《全省城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》等編制完成；《武漢大東湖生態(tài)水網(wǎng)構(gòu)建規(guī)劃》《四湖流域綜合整治規(guī)劃》正在實(shí)施。

2.實(shí)施重點(diǎn)工程，推動(dòng)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

武漢市被水利部確定為國(guó)家首批水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)試點(diǎn)后，做大做強(qiáng)水文章，在湖泊生態(tài)水系修復(fù)過(guò)程中堅(jiān)持做到“一湖一策、一湖一景”。2011年國(guó)慶節(jié)前夕，大東湖生態(tài)水網(wǎng)構(gòu)建工程中連接?xùn)|湖、沙湖兩大水系的楚河開(kāi)通，加之與楚河配套的漢街正式營(yíng)運(yùn)，呈現(xiàn)了一幅現(xiàn)代“清明上河圖”。對(duì)江漢平原核心腹地四湖流域?qū)嵤┚C合治理，洪湖在截污治污、拆除圍網(wǎng)的基礎(chǔ)上，充分利用水利工程生態(tài)調(diào)水作用，引長(zhǎng)江水置換水體6000萬(wàn)m3，目前水質(zhì)由過(guò)去的Ⅳ類、局部劣Ⅴ類轉(zhuǎn)變?yōu)棰箢悺⒕植竣蝾?。目前，咸寧淦河、黃石磁湖、鄂州洋瀾湖、黃岡長(zhǎng)河、孝感澴東等一批重點(diǎn)項(xiàng)目正有序推進(jìn)，生態(tài)成效已經(jīng)顯現(xiàn)。與此同時(shí)，全省各地還結(jié)合水利工程建設(shè)，積極開(kāi)展水生態(tài)修復(fù)，平原地區(qū)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)展水生態(tài)修復(fù)，疏挖堰塘溝渠，采取林渠結(jié)合的方式建立水生態(tài)修復(fù)長(zhǎng)效機(jī)制，打造“水清、岸綠、河暢、景美”的田園風(fēng)光。山區(qū)結(jié)合水土保持開(kāi)展生態(tài)小流域治理，控制面源污染，修復(fù)流域生態(tài)。通過(guò)重點(diǎn)工程典型引路，全省河湖水生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目相繼啟動(dòng)，形成氣候。

3.加強(qiáng)水資源管理，促進(jìn)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

一是推進(jìn)了水資源嚴(yán)格管理。為探索用水總量控制措施，開(kāi)展了計(jì)劃用水管理，通過(guò)對(duì)全省近9000個(gè)取水單位實(shí)行計(jì)劃用水，有效對(duì)取用水總規(guī)模的80%以上實(shí)行了用水總量控制。為探索用水效率控制措施，開(kāi)展“節(jié)水型企業(yè)”“節(jié)水型灌區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，擬對(duì)節(jié)水成績(jī)突出的企業(yè)和灌區(qū)授予 “節(jié)水型企業(yè)”“節(jié)水型灌區(qū)”稱號(hào)。為探索水功能區(qū)限制納污控制措施，從2011年起，對(duì)全省各市州水功能區(qū)達(dá)標(biāo)進(jìn)行考核和評(píng)估，考核結(jié)果將作為全省各市州水利綜合評(píng)先表彰的依據(jù)之一，促進(jìn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)。

二是開(kāi)展了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。開(kāi)展節(jié)約用水，可控制用水總量，有效減少污水排放。湖北省大力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，編制了《武漢城市圈節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》《“十二五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》，省政府成立了分管副省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，省直有關(guān)部門為成員的 “節(jié)水型社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”。襄陽(yáng)、荊門、武漢、宜昌、鄂州被確定為全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)；孝昌、隨州、天門、十堰茅箭區(qū)確定為省級(jí)試點(diǎn)。

三是落實(shí)了水資源保護(hù)制度。開(kāi)展了新、改、擴(kuò)排污口的審批，一批建設(shè)項(xiàng)目排污口進(jìn)行了排污口設(shè)置論證。完成了《全省重要飲用水水源地安全保障規(guī)劃》，印發(fā)了全省重要飲用水水源地名錄，正對(duì)列入國(guó)家級(jí)名錄、省級(jí)名錄的重要飲用水水源地開(kāi)展安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”的目標(biāo)。

4.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，保障水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

一是建立保障體制。全省有武漢、荊門等 32個(gè)市、縣（市、區(qū)）成立了水務(wù)局，實(shí)行了供水、節(jié)水、排水、污水處理等涉水事務(wù)統(tǒng)一管理，建立了有利于開(kāi)展城市水生態(tài)修復(fù)的水行政管理體制。在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，省政府明確在省水利廳加掛湖泊局的牌子，“千湖之省”有了湖泊管理主體。二是明確責(zé)任主體。很多城市明確了河湖管理行政責(zé)任人，對(duì)“湖長(zhǎng)”“河長(zhǎng)”進(jìn)行立牌公示，接受群眾監(jiān)督，保證河湖不受侵害。三是創(chuàng)新投入機(jī)制。建立“政府引導(dǎo)、地方為主、社會(huì)參與”的多元化水生態(tài)修復(fù)投融資機(jī)制，加強(qiáng)投入市場(chǎng)化運(yùn)作。武漢市成立了水資源發(fā)展投資有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)大東湖生態(tài)水網(wǎng)構(gòu)建工程運(yùn)營(yíng)，在建立多元化水生態(tài)修復(fù)投融資機(jī)制方面進(jìn)行有益探索。同時(shí)，通過(guò)小型水利設(shè)施使用權(quán)改革，建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，湖北省初步建立起以政府為主導(dǎo)、農(nóng)民為主體的農(nóng)村水生態(tài)修復(fù)運(yùn)行機(jī)制。四是出臺(tái)相關(guān)法規(guī)?！逗笔『幢Ｗo(hù)條例》正在抓緊協(xié)調(diào)，《武漢市湖泊保護(hù)條例》《武漢市水資源保護(hù)條例》先后出臺(tái)。

三、存在的主要問(wèn)題

一是投入不足。“十二五”時(shí)期全省重點(diǎn)水生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)劃投資224億元。目前，國(guó)家尚未開(kāi)辟水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目專項(xiàng)資金渠道，水生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目面臨立項(xiàng)難、資金難的問(wèn)題。二是體制不順。水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)需要統(tǒng)籌考慮取水、排水、治污等涉水事務(wù)，但湖北省水務(wù)管理體制改革尚不全面、不深入，難以從體制上保障水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。三是法規(guī)不完備。湖泊保護(hù)是水生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)，目前湖北省湖泊管理法規(guī)缺位，有關(guān)部門都強(qiáng)調(diào)各自的職權(quán)，回避責(zé)任，水利部門保護(hù)湖泊面臨重重困難。四是統(tǒng)籌不夠。湖北省有的水生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目?jī)H考慮城市河湖，有的只考慮農(nóng)村局部河段，上下游、左右岸、農(nóng)村和城市統(tǒng)籌不夠，缺乏系統(tǒng)性。五是行業(yè)管理不強(qiáng)。由于水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作較新，目前缺少相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作指導(dǎo)。

四、對(duì)策措施

1.把人水和諧作為水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的指導(dǎo)思想

一個(gè)地區(qū)、一個(gè)流域客觀存在一定的水資源和水環(huán)境承載能力。合理開(kāi)發(fā)水資源，將促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，開(kāi)發(fā)不當(dāng)，就會(huì)造成生態(tài)系統(tǒng)惡化。為此，水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)既要防止水對(duì)人的傷害，又要防止人對(duì)水的傷害。一方面，要認(rèn)真修訂全省水資源綜合規(guī)劃，編制全省中長(zhǎng)期水供求規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，科學(xué)確定全省水資源和水環(huán)境承載能力；另一方面，要按“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”的原則，抓緊編制全省重點(diǎn)河（湖）水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃，以科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的順利推進(jìn)。

2.把水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)貫穿于水利建設(shè)的各個(gè)方面

水利是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)決不是僅指單一的具體工程，水利建設(shè)的各環(huán)節(jié)都應(yīng)考慮水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。一是在水利規(guī)劃上，要在保證除害興利的同時(shí)，統(tǒng)籌考慮維護(hù)江河、湖泊水庫(kù)及地下水的合理水位或水量，留足生態(tài)用水，提高水體自然凈化能力。二是在水利工程規(guī)劃上，要科學(xué)論證水利工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的正面作用和負(fù)面影響，興利避害。三是在水利工程設(shè)計(jì)上，不僅要考慮水利的興利功能，而且要在工程布局上兼顧水生態(tài)功能。四是在水利工程調(diào)度上，要變洪水調(diào)度為洪水和資源結(jié)合調(diào)度，變汛期調(diào)度為全年調(diào)度，變水量調(diào)度為水量水質(zhì)統(tǒng)一調(diào)度，充分發(fā)揮水利工程調(diào)度在水生態(tài)保護(hù)方面的作用，以動(dòng)治靜、以豐補(bǔ)枯、以清釋污，加快河網(wǎng)水體循環(huán)，改善水體水質(zhì)。五是在水利工程的建設(shè)上，要結(jié)合中小河流治理、水土保持、農(nóng)村溝渠整治、城市防洪工程建設(shè)開(kāi)展水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。

3.把水資源嚴(yán)格管理作為水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的重要手段

一是建立指標(biāo)體系。開(kāi)展全省河湖水量分配和“三條紅線”指標(biāo)體系研究，建立省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域用水總量、用水效率、水功能區(qū)納污控制指標(biāo)體系。二是建立監(jiān)控評(píng)價(jià)體系。抓緊建設(shè)水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理信息系統(tǒng)，對(duì)“三條紅線”指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，為實(shí)施責(zé)任考核提供依據(jù)。三是建立責(zé)任考核體系。將“三條紅線”約束性指標(biāo)納入市州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)考核，促進(jìn)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的落實(shí)。四是建立服務(wù)體系。推進(jìn)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，服務(wù)民生。開(kāi)展河（湖）水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，服務(wù)生態(tài)文明。強(qiáng)化水資源應(yīng)急管理建設(shè)，服務(wù)社會(huì)穩(wěn)定。五是建立保障體系。積極探索水資源管理體制改革，建立水資源節(jié)約、管理、保護(hù)的投入機(jī)制，提高管理能力和服務(wù)水平。

4.把水資源統(tǒng)一管理作為水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的體制保障

生態(tài)系統(tǒng)中生物與生物、生物與環(huán)境資源間是一個(gè)相互依存、相互制約的有機(jī)整體，不能人為切割。水資源系統(tǒng)同樣是一個(gè)整體，這就決定了水資源管理體制要考慮水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)各種相互依存的關(guān)系。要進(jìn)一步推進(jìn)涉水事務(wù)統(tǒng)一管理，切實(shí)做好城市水務(wù)工作，鞏固全省水務(wù)改革成果，為水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)提供堅(jiān)實(shí)的體制保障。

5.建立市場(chǎng)化取向的水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)運(yùn)作機(jī)制

水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)高、功能多、投資大，不能完全由政府包辦，必須根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，創(chuàng)新湖北水利投融資體制。首先要根據(jù)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目的不同功能確定不同的投資渠道，對(duì)純公益性的防洪、水環(huán)境保護(hù)工程，以政府出資為主；對(duì)經(jīng)營(yíng)性的水上娛樂(lè)、景觀項(xiàng)目，要鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)和管理，探索生態(tài)水利融資的新路子。其次要按水權(quán)水市場(chǎng)理論，著力推進(jìn)水價(jià)改革，使水價(jià)真正成為水市場(chǎng)信號(hào)和水資源配置的重要手段。要認(rèn)真落實(shí)《湖北省水利工程水價(jià)管理暫行辦法》，確保水費(fèi)計(jì)收到位。水價(jià)要包括資源水價(jià)和環(huán)境水價(jià)，不斷提高完善湖北省水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)人們自覺(jué)調(diào)整用水，形成水資源保護(hù)與管理的良性運(yùn)行機(jī)制。