羅 尖，巫菡蕾，劉國紅

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《太湖流域管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），是我國首部流域綜合性行政法規(guī)。《條例》的出臺(tái)開創(chuàng)了流域立法的先河，標(biāo)志著我國在流域綜合管理立法方面取得了重要進(jìn)展，對(duì)于推進(jìn)流域綜合管理具有重大意義，同時(shí)也是太湖流域治水史上具有里程碑意義的一件大事。

一、流域性綜合性水問題

太湖流域面積36 895 km2，包括江蘇省的蘇州、無錫、常州和鎮(zhèn)江市的一部分，浙江省湖州、嘉興和杭州市的一部分，以及上海市（除崇明島外）。流域人口密集，財(cái)富集中。流域存在的水問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.防洪問題

近年太湖流域水雨情發(fā)生了較大變化，成災(zāi)暴雨天數(shù)縮短，現(xiàn)有防洪工程體系不足以抵御不同降雨典型特別是降雨時(shí)空分布較為集中的50年一遇洪水，一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，經(jīng)濟(jì)損失巨大。同時(shí)，隨著流域城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，不透水地面增加，徑流系數(shù)加大，匯流速度加快，加之圩區(qū)排澇動(dòng)力增強(qiáng)、地面持續(xù)沉降以及海平面不斷升高等內(nèi)外條件的變化，不僅降低了水利工程的防洪能力及河湖調(diào)蓄能力，同時(shí)也切斷了與湖蕩連通的河道，增加了流域洪水外排難度。另外流域外排通道有限，蓄泄能力不足，僅從2009年汛期看，高峰期入湖流量2 000多m3/s，出湖流量200多m3/s，造成太湖水位迅速上漲。

2.水資源問題

太湖流域多年平均年水資源量為176億m3，但近些年流域用水總量在350億m3左右，其中本地水源供水約220億m3，還有一部分直接從長江取水，不足部分靠重復(fù)利用和從長江引水。然而，在現(xiàn)狀工況下，引江及水資源調(diào)控能力不足，干旱年季節(jié)性、工程性缺水嚴(yán)重，流域遇枯水年（P=90%）和特枯水年（P=95%），缺水量達(dá)30.6億m3和42.3億m3。另一方面，流域用水還存在資源浪費(fèi)、管理粗放、用水效率低等問題，有較大的節(jié)水潛力和提升空間。

3.水污染問題

太湖流域工業(yè)化進(jìn)程快，城市化水平高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未根本轉(zhuǎn)變，造成了大量的廢污水排放，而水污染治理相對(duì)滯后，加之流域水體流速緩慢，自凈能力低，流域呈現(xiàn)水質(zhì)型缺水。流域污染總負(fù)荷約60%～70%進(jìn)入地表水體，對(duì)應(yīng)水功能區(qū)主要污染物化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）現(xiàn)狀入河量分別為84.9萬t/a和6.3萬t/a，遠(yuǎn)超過流域水功能區(qū)納污能力（54.70 萬 t/a、3.74 萬 t/a）。2007年無錫供水危機(jī)后，經(jīng)過有關(guān)各方的共同努力，太湖流域水環(huán)境綜合治理已見成效，水質(zhì)總體好轉(zhuǎn)，太湖富營養(yǎng)化趨勢(shì)得到初步遏制。但太湖流域嚴(yán)重的水污染問題還未得到根本改變，太湖總磷、總氮超標(biāo)，主要入湖河流大部分水質(zhì)較差，水環(huán)境綜合治理形勢(shì)不容樂觀，需要長期地、堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)水資源保護(hù)和水污染治理。

4.飲用水安全問題

太湖流域有很大一部分水源地原水水質(zhì)不合格，須進(jìn)行深度處理。國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的水資源綜合規(guī)劃明確要求，至2020年，流域飲用水水源地全部合格。保障飲用水安全、保證流域人民喝上放心水是保障流域供水安全的首要任務(wù)。

5.水生態(tài)問題

太湖流域因長期超采深層承壓水已形成我國南方最大的地下水水位降落漏斗群，地面沉降及其所造成的環(huán)境災(zāi)害已十分嚴(yán)重，降低了堤壩、閘站等防洪排澇工程標(biāo)準(zhǔn)，防洪能力明顯降低。長期以來的圍湖墾殖和聯(lián)圩并圩，致使湖泊等水面積減少，流域濕地退化，生物多樣性和生態(tài)穩(wěn)定性下降。

太湖流域是一個(gè)不可分割的有機(jī)整體，上述水問題不是單獨(dú)、孤立的，許多是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，這些問題相互關(guān)聯(lián)，互為因果，各種水問題之間存在著不可分割的聯(lián)系。鑒于太湖流域的水問題是流域性綜合性水問題，《太湖流域管理?xiàng)l例》的內(nèi)容涉及防洪，供水，水資源配置、保護(hù)和水污染防治等諸多方面，為綜合性行政法規(guī)，重點(diǎn)將國家水資源管理與保護(hù)、水污染防治的法律制度在太湖流域具體化，對(duì)水環(huán)境實(shí)施綜合管理與治理，實(shí)行比其他流域更加嚴(yán)格的水資源管理、保護(hù)和水污染防治制度。

二、《條例》流域性綜合性特點(diǎn)

1.《條例》流域性特點(diǎn)

2007年無錫供水危機(jī)后，國家下決心進(jìn)一步治理太湖，2008年出臺(tái)了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，以減污治污為中心，以節(jié)水調(diào)水為手段，工程措施與社會(huì)管理相結(jié)合，對(duì)太湖流域進(jìn)行綜合治理和管理。《條例》明確太湖流域管理應(yīng)當(dāng)遵循全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、保護(hù)優(yōu)先、興利除害、綜合治理、科學(xué)發(fā)展的原則，并賦予了太湖局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理職責(zé)。

一是流域管理體制與機(jī)制。水法明確對(duì)水資源實(shí)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但由于水污染防治實(shí)行地方負(fù)責(zé)體制，導(dǎo)致在流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)不足?！稐l例》明確太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，表明太湖流域涉水事務(wù)管理，包括水污染防治都要流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，同時(shí)也為下一步流域綜合管理與治理體制機(jī)制的建立與完善留下了空間。

二是流域統(tǒng)一調(diào)度?！稐l例》明確了流域水資源調(diào)度方案及引江濟(jì)太調(diào)度方案與有關(guān)年度調(diào)度計(jì)劃的法律地位，從全流域水資源配置和水環(huán)境改善以及發(fā)生供水安全事故應(yīng)急處理的總體需求出發(fā)，實(shí)施流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)和平衡省市關(guān)系，有效統(tǒng)籌流域和區(qū)域、防洪與排澇、洪水與水資源以及改善水環(huán)境等方面的關(guān)系。

三是流域取水總量控制。建立有太湖流域特色的水資源開發(fā)利用控制紅線，除了在流域和行政區(qū)域應(yīng)實(shí)行取水總量控制制度外，按照流域水資源實(shí)際，明確了太湖等流域重點(diǎn)河湖也實(shí)行取水總量控制，將河道外取水戶及水閘、泵站等河道內(nèi)取水戶納入總量控制，并實(shí)時(shí)監(jiān)控，從流域?qū)用嫫胶夂蛥f(xié)調(diào)省際用水需求。

四是流域排污總量控制?！稐l例》第一次在流域尺度納入了總量控制制度，建立水功能區(qū)限制納污紅線，根據(jù)水功能區(qū)水質(zhì)要求提出限制排污總量意見。制定區(qū)域排污總量指標(biāo)時(shí)要充分考慮限制排污總量意見，既在流域?qū)用娼y(tǒng)籌的區(qū)域限制排污總量，又使水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)要求通過限排意見反映到污染物排放總量削減和控制計(jì)劃中，并逐級(jí)落實(shí)到執(zhí)行層面。

五是水域岸線和圩區(qū)管理?！稐l例》規(guī)定制定岸線利用管理規(guī)劃，明確太湖等流域重點(diǎn)河湖岸線劃定、利用和管理等要求，整體布局流域河湖岸線利用，協(xié)調(diào)防洪安全與河湖岸線開發(fā)利用的關(guān)系，在這些重點(diǎn)河湖岸線內(nèi)興建建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合太湖流域綜合規(guī)劃和岸線利用管理規(guī)劃；《條例》規(guī)定太湖流域圩區(qū)建設(shè)、治理應(yīng)當(dāng)符合流域防洪要求，明確太湖等重點(diǎn)河湖及兩省一市行政區(qū)域邊界河道的圩區(qū)建設(shè)、治理方案在批準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)征得太湖局同意，從流域?qū)用娼y(tǒng)籌區(qū)域防洪和流域防洪的關(guān)系。

六是監(jiān)督檢查?！稐l例》明確要建立統(tǒng)一的太湖流域監(jiān)測信息共享平臺(tái)。規(guī)定兩省一市行政區(qū)域邊界水域、主要入太湖河道控制斷面、太湖流域重點(diǎn)水功能區(qū)等流域重要控制斷面由太湖局負(fù)責(zé)有關(guān)監(jiān)測，同時(shí)《條例》還規(guī)定發(fā)現(xiàn)水功能區(qū)未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求的，通報(bào)有關(guān)地方人民政府關(guān)閉其入湖口門并組織治理，主要入太湖河道控制斷面未達(dá)到階段水質(zhì)目標(biāo)的可暫停辦理有關(guān)項(xiàng)目審批審查手續(xù)，并通報(bào)有關(guān)地方人民政府采取治理措施?！稐l例》將有利于從流域?qū)用婵陀^地監(jiān)督有關(guān)地方依法開展綜合治理的成效，是開展檢查考核和評(píng)估等工作的重要基礎(chǔ)。

2.《條例》綜合性特點(diǎn)

《條例》的綜合性體現(xiàn)在對(duì)相關(guān)法律制度、管理部門、管理目標(biāo)、管理手段的綜合。

一是《條例》針對(duì)太湖流域的特點(diǎn)及新情況、新問題，綜合國家、地方涉水法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，將水資源保護(hù)規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃、水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)、納污能力、限制排污總量意見、水污染物排放總量控制等水法和水污染防治法中有關(guān)制度予以有效銜接，實(shí)現(xiàn)了法律制度的綜合與協(xié)調(diào)。

二是《條例》在防汛抗旱、飲用水安全保障、水資源調(diào)度、取水總量控制、水功能區(qū)監(jiān)督管理、水污染防治、水域岸線管理等方面進(jìn)一步強(qiáng)化了水利、環(huán)保等相關(guān)部門以及太湖局的職責(zé)，并在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、保障飲用水供水安全及應(yīng)急事故預(yù)防處置、綜合治理政策制定及資金保障、執(zhí)行防洪和水資源調(diào)度指令、開展水污染物總量控制和削減、逐級(jí)開展水資源保護(hù)和水污染防治目標(biāo)考核等方面，強(qiáng)化了地方人民政府的綜合管理職責(zé)。通過制度促進(jìn)多地區(qū)、多部門的合作、協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)跨部門跨地區(qū)的綜合管理，并對(duì)水資源保護(hù)和水污染防治工作實(shí)施綜合考核。

三是《條例》兼顧各地區(qū)、各行業(yè)發(fā)展需求，充分發(fā)揮流域水資源的綜合功能和綜合效益，通過重點(diǎn)河湖取水總量控制、流域水功能區(qū)劃、岸線利用管理規(guī)劃等制度，推進(jìn)太湖及周邊地區(qū)資源與需求、開發(fā)與保護(hù)等管理目標(biāo)之間的綜合平衡。

四是《條例》從生產(chǎn)、生活和生態(tài)3個(gè)方面作出規(guī)定，涉及建設(shè)應(yīng)急備用水源、供水設(shè)施改造、取水總量控制、清淤疏浚、地下水禁采、水污染物總量控制削減、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、禽畜養(yǎng)殖污水污物處置、農(nóng)藥化肥減施、船舶污染物收集、運(yùn)送劇毒或危險(xiǎn)化學(xué)品船舶重點(diǎn)區(qū)域禁運(yùn)、藍(lán)藻打撈、植樹造林、增殖放流等方面綜合的手段和措施。

三、加強(qiáng)協(xié)作共同做好《條例》貫徹落實(shí)

1.加強(qiáng)流域與區(qū)域協(xié)作

太湖流域管理局應(yīng)從流域綜合管理和治理的實(shí)際、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)管理，做好服務(wù)。重點(diǎn)是組織做好流域重點(diǎn)河湖取水總量控制指標(biāo)方案、水功能區(qū)劃、限制排污總量意見、岸線利用管理規(guī)劃、水資源以及洪水調(diào)度方案等的制定并組織實(shí)施，為各區(qū)域防洪安全、供水安全、生態(tài)安全提供保障；牽頭搭建流域監(jiān)測信息共享平臺(tái)，提高水管理整體決策的支持與保障能力；借助省部際聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，不斷探索建立流域區(qū)域協(xié)作新機(jī)制，對(duì)流域管理的重大事項(xiàng)實(shí)行定期和不定期信息通報(bào)和協(xié)商，促進(jìn)流域區(qū)域之間相互理解、相互支持。地方政府及其水利、環(huán)保等有關(guān)部門作為《條例》貫徹落實(shí)的重要主體，以流域整體水生態(tài)利益的維護(hù)與增進(jìn)為目標(biāo)，依法加強(qiáng)太湖的管理和保護(hù)；及時(shí)修訂與《條例》相抵觸的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，協(xié)助流域做好各項(xiàng)規(guī)劃、方案的制定工作，將水資源保護(hù)、水域岸線保護(hù)以及生活和生態(tài)用水安全等納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；在依法調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，保障飲用水供水安全及應(yīng)急事故預(yù)防處置，執(zhí)行防洪和水資源調(diào)度指令，開展水污染物總量控制和削減，拆除關(guān)閉違法設(shè)施等具體制度的執(zhí)行方面切實(shí)依法履行各項(xiàng)職責(zé)。

2.加強(qiáng)部門協(xié)作

防洪、供水、治污、養(yǎng)殖、航運(yùn)、生態(tài)等功能之間相互聯(lián)系緊密，流域內(nèi)各部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，團(tuán)結(jié)合作，共同做好《條例》的貫徹落實(shí)工作。要根據(jù)流域水功能區(qū)管理要求，充分考慮水資源承載力和限制排污總量意見，合理制定削減和控制污染物排放總量控制計(jì)劃；加強(qiáng)審批聯(lián)動(dòng)，共同研究從嚴(yán)審批的尺度，共同研究區(qū)域暫停審批的辦法，嚴(yán)格控制不符合產(chǎn)業(yè)政策和《條例》有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目審批。對(duì)在太湖從事生產(chǎn)建設(shè)和其他開發(fā)利用活動(dòng)的環(huán)評(píng)審批，應(yīng)當(dāng)就其是否符合水功能區(qū)劃征求太湖局的意見；要在突發(fā)水污染事件預(yù)防和處置工作上加強(qiáng)信息溝通，在入河排污口審查和環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批中互相通報(bào)審查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)水功能區(qū)未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求的，水利部門應(yīng)及時(shí)通報(bào)環(huán)保部門。

3.加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

按照《條例》規(guī)定，各有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)對(duì)太湖開發(fā)、利用、保護(hù)、治理的監(jiān)督檢查，依法查處違法行為，屬于其他部門管轄的應(yīng)根據(jù)《條例》第五十八條規(guī)定，通報(bào)有關(guān)部門進(jìn)行查處。同時(shí)，水利、環(huán)保等有關(guān)部門可在現(xiàn)有執(zhí)法體系的基礎(chǔ)上建立行之有效的執(zhí)法合作機(jī)制，建立多區(qū)域多部門的聯(lián)合巡查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法行為，在此基礎(chǔ)上逐步建立聯(lián)合會(huì)商和聯(lián)手行動(dòng)機(jī)制，對(duì)重大或有特殊影響的水事案件，避免區(qū)域間因執(zhí)法不一或存在執(zhí)法盲區(qū)而滋生矛盾，做到科學(xué)分工，相互支持，加強(qiáng)流域統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督，切實(shí)落實(shí)《條例》的各項(xiàng)規(guī)定，共同維護(hù)太湖的水事秩序和安全。