水利部財務(wù)司司長 張紅兵

水利項目具有公益性、分散性等特點，制約水利項目獲得金融支持的瓶頸問題在于絕大多數(shù)水利項目無法單獨從銀行取得信貸資金支持，從各地的實踐經(jīng)驗來看，只有在政府的支持下，成立以水利投融資公司為主要形式的政府融資平臺，以平臺為載體，從而獲得銀行信貸資金支持，才是水利獲得金融支持的基礎(chǔ)措施和根本途徑。

2012年2月29日，中國人民銀行、發(fā)展改革委、財政部、水利部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見》（銀發(fā)〔2012〕51號，以下簡稱《意見》）?！兑庖姟返陌l(fā)布，是中央各有關(guān)部門落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號）和中央水利工作會議關(guān)于“加強對水利建設(shè)的金融支持”和“廣泛吸引社會資金投資水利”要求的重要舉措，對引導(dǎo)金融資源更多投向農(nóng)田水利和水利基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟瓶頸領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，進一步改進和加強水利改革發(fā)展的金融服務(wù)提出了多項具體的政策措施和要求。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一、中央提出的金融支持水利建設(shè)的決策部署在部委政策層面得到具體細化落實

2011年中央1號文件明確提出了要加強對水利建設(shè)的金融支持要求，廣泛吸引社會資金投資水利。要將中央的這一具體要求落到實處，特別是要引導(dǎo)注重收益性和流動性的金融資源與公益性、基礎(chǔ)性的水利行業(yè)相結(jié)合，實現(xiàn)水利與金融的“完美”對接，需要中央有關(guān)部門和金融機構(gòu)認真研究，做好政策層面的頂層設(shè)計。2011年以來，中國人民銀行、發(fā)展改革委、財政部、水利部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等中央部門(以下簡稱七部委)和國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)聯(lián)合開展了多次調(diào)研。通過調(diào)研和分析，各部門認為在當前形勢下，金融支持水利的核心在于要加大金融產(chǎn)品和服務(wù)模式的創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上合理調(diào)配金融資源支持水利建設(shè)。因此，《意見》第一條明確要求金融部門要積極探索綜合運用多種政策資源的有效模式，把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的重點任務(wù)，加大金融產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新，合理調(diào)配金融資源，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，全面改進和加強水利改革發(fā)展的金融支持和服務(wù)。

二、明確可通過符合條件的地方政府融資平臺公司拓寬水利投融資渠道

七部委調(diào)研后一致認為，由于水利項目具有公益性、分散性等特點，制約水利項目獲得金融支持的瓶頸問題在于絕大多數(shù)水利項目無法單獨從銀行取得信貸資金支持，從各地的實踐經(jīng)驗來看，只有在政府的支持下，成立以水利投融資公司為主要形式的政府融資平臺，以平臺為載體，從而獲得銀行信貸資金支持，是水利獲得金融支持的基礎(chǔ)措施和根本途徑，2011年中央1號文件對此更是提出了明確要求。2010年以來，為防范地方政府融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹、運作不夠規(guī)范、償債風險日益加大等問題，銀監(jiān)會根據(jù)國發(fā) 〔2010〕19號、銀監(jiān)〔2011〕34 號以及銀監(jiān)辦發(fā)〔2011〕191 號等文件，對地方政府利用融資平臺融資行為進行規(guī)范清理，一些地方政府的水利融資平臺受到波及，部分籌資工作處于停滯狀態(tài)。為妥善解決這一矛盾，《意見》根據(jù)2011年中央1號文件，立足于水利融資必須借助地方政府融資平臺公司的基本情況，結(jié)合防范地方政府債務(wù)風險的金融監(jiān)管要求，對水利融資平臺政策進行了具體規(guī)定：一是要求各級地方政府要認真按照國務(wù)院以及有關(guān)部門關(guān)于地方融資平臺公司整改要求，積極通過注入資本、財政補助以及重組增加水電站、城市供水等部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的方式，支持有實力的水利融資平臺公司整改為一般公司類法人，對于經(jīng)整改后符合條件的水利融資平臺公司，銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)積極予以支持，地方政府在出資范圍內(nèi)承擔有限責任；同時，對于在建的國家重點水利建設(shè)項目，《意見》要求地方政府、融資平臺公司應(yīng)按照有關(guān)要求通過增加抵押擔保等風險緩釋措施，在新增抵押擔保合法合規(guī)足值的條件下，銀行業(yè)金融機構(gòu)要在依法合規(guī)的前提下采取有效措施予以支持。

《意見》的這一規(guī)定，明確了地方政府水利投融資平臺存在和獲得信貸資金的合法性和政策要求，各級水利部門和水利投融資平臺公司要認真學(xué)習(xí)和充分領(lǐng)會，以2011年中央1號文件為指導(dǎo)，結(jié)合國發(fā)〔2010〕19號有關(guān)文件，加強與地方政府、金融監(jiān)管部門和有關(guān)銀行的充分溝通，做好融資平臺公司的整改和融資工作。

除了水利投融資平臺可以作為融資主體之外，《意見》還提出要積極引入多元化投融資主體，例如積極發(fā)展BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)交）、TOT（轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)）、BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)交）等新型水利項目融資模式，通過有資質(zhì)的水利項目建設(shè)方作為貸款主體，引導(dǎo)更多信貸資源支持水利建設(shè)；組建股份制水利企業(yè)，鼓勵各類企業(yè)投資興建經(jīng)營性水利項目；加快小型農(nóng)田水利工程與城鄉(xiāng)互助型農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的結(jié)合，以農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、種植養(yǎng)殖大戶等作為小型農(nóng)田水利承貸主體，采取“合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等多種信貸模式，加大農(nóng)田水利基本建設(shè)的金融支持。

三、拓寬水利建設(shè)項目的抵（質(zhì)）押物范圍和還款來源

長期以來，水利建設(shè)主要依靠財政投入，且目前多數(shù)水利融資平臺公司還處于一個起步階段，眾多需要融資的水利項目在獲得合法合規(guī)的擔保和固定的還款來源方面存在暫時性的實際困難，融資目標短期內(nèi)難以實現(xiàn)，一些事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展的重大和緊迫性水利建設(shè)項目難以順利實施。針對這一問題，七部委調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)在水利建設(shè)項目融資實踐中，利用供水、水電等相關(guān)資產(chǎn)和收益權(quán)質(zhì)押等方式擔保向銀行融資，具有很好效果，處于銀行風險可控范圍內(nèi)。同時，從解決地方水利建設(shè)資金需求與財政投入到位存在的時點錯位問題出發(fā)，仍然需要繼續(xù)發(fā)揮公共財政支持水利建設(shè)的主渠道作用，有必要拓寬水利項目的還款來源，利用水資源費、水利建設(shè)基金以及土地收益返還水利的部分等資金作為還款來源。

因此，《意見》第十四條明確提出要進一步拓寬水利建設(shè)項目的抵（質(zhì)）押物范圍和還款來源。在擔保物范圍方面，允許以水利、水電、供排水資產(chǎn)等為合法抵押擔保物，還提出了探索以水利項目收益相關(guān)的權(quán)利作為擔保財產(chǎn)的可行性。在還款來源方面，除了允許以水利、水電、供排水資產(chǎn)以及項目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入作為還款來源之外，還提出了經(jīng)地方人民政府同意，地方水資源費、地方水利建設(shè)基金、土地出讓收益中計提的用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金也可以作為還款來源。

《意見》允許探索以水利項目收益相關(guān)的權(quán)利作為擔保財產(chǎn)，允許以地方水資源費、地方水利建設(shè)基金、土地出讓收益中計提的用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金作為還款來源，這是有關(guān)水利信貸政策的重大突破。初步統(tǒng)計，2011年共征收地方水利建設(shè)基金約290億元，隨著水利建設(shè)基金政策的進一步完善，地方水利建設(shè)基金規(guī)模將穩(wěn)定增長；2011年從土地出讓收益中計提的用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金為270億元，隨著各地對計提政策的進一步貫徹落實，從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金規(guī)模也將逐漸擴大；根據(jù)2012年 《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）明確提出，水資源費征收標準將調(diào)整，征收范圍將擴大?？梢灶A(yù)測，《意見》明確上述三項資金可以作為還款來源，將為水利融資項目帶來合法、穩(wěn)定的現(xiàn)金流。水利部門和地方水利投融資平臺公司要抓住機遇，積極發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，挖掘資產(chǎn)潛力，協(xié)調(diào)財政等有關(guān)部門，根據(jù)實際情況研究和確定融資項目的擔保和還款措施。

同時，《意見》還提出要積極探索建立風險補償專項基金，完善融資擔保風險補償機制，加大融資擔保對水利建設(shè)的支持力度。鼓勵有條件的地方政府通過資本注入、風險補償和獎勵補助等多種方式，引導(dǎo)擔保機構(gòu)通過再擔保、聯(lián)合擔保以及擔保與保險相結(jié)合等多種方式，開展水利保險，積極提供水利建設(shè)融資擔保。

對于國發(fā)〔2010〕19 號、銀監(jiān)〔2011〕34 號等文件規(guī)定的公益性資產(chǎn)不得注入平臺公司和擔保的要求，地方政府、水利部門和融資平臺公司要注意做好資產(chǎn)分類和定性工作。

四、督促和引導(dǎo)涉農(nóng)金融機構(gòu)加強和改進對水利的信貸支持和服務(wù)

多年來，水利行業(yè)和金融機構(gòu)在重大水利項目和節(jié)水灌溉等農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域有著良好的合作。新形勢下要全面貫徹落實好中央關(guān)于水利的各項決策部署，特別是在進一步加大對水利重點項目和民生項目的信貸資金支持、創(chuàng)新水利融資模式和水利發(fā)展戰(zhàn)略等方面，仍然離不開金融機構(gòu)的大力支持。2011年中央1號文件也對有關(guān)涉農(nóng)金融機構(gòu)支持水利提出了明確要求。對此，《意見》要求中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要立足自身職能定位，積極開展水利建設(shè)中長期政策性貸款業(yè)務(wù)，完善水利信貸管理制度，創(chuàng)新信貸管理模式按照水利建設(shè)項目的周期特點與風險特征合理確定水利建設(shè)貸款的利率和期限，加大對水利建設(shè)的信貸支持力度；要求國家開發(fā)銀行要加大對重大水利項目、國家水利投資重點區(qū)域及水利建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持力度；要求中國農(nóng)業(yè)銀行要加強和水利、農(nóng)業(yè)等部門的溝通，及時了解水利項目儲備和安排特點，積極參與對水利改革發(fā)展的金融支持和服務(wù)；要求中國郵政儲蓄銀行要利用貼近農(nóng)村、網(wǎng)點眾多的優(yōu)勢，積極提供對小型農(nóng)田水利工程的信貸支持。

同時，《意見》也提出要綜合運用多種貨幣政策工具，保持貨幣信貸適度增長，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對水利改革發(fā)展的金融支持力度。探索建立金融支持水利改革發(fā)展的專項信貸政策導(dǎo)向效果評估制度，發(fā)揮宏觀信貸政策導(dǎo)向作用，建立銀行業(yè)金融機構(gòu)支持水利建設(shè)的政策激勵機制。

五、積極拓展多元化投融資渠道

今后一段時間，水利建設(shè)任務(wù)依然十分繁重，單純的財政資金投入難以及時滿足龐大的水利建設(shè)需求，迫切需要進一步拓展水利投融資渠道。除了財政資金和直接的信貸資金投入以外，更重要的是要通過金融政策的引導(dǎo)，吸引更為龐大的社會資金投入水利建設(shè)，形成財政投入、金融信貸和其他社會資金共同支持水利的新局面。

《意見》提出，要支持符合條件的水利企業(yè)通過上市和發(fā)行債券進行直接融資；建立和完善中小水利企業(yè)直接債務(wù)融資擔保機制，協(xié)調(diào)落實中小水利企業(yè)進行債務(wù)融資的風險緩釋措施，積極鼓勵符合條件的中小水利企業(yè)通過區(qū)域集優(yōu)的方式發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)；鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)聯(lián)合融資租賃公司增大對水利建設(shè)的支持力度，發(fā)展大型水利基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和中小農(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)融資租賃服務(wù)；允許理財資金在依法合規(guī)的前提下投資有現(xiàn)金流、有收益的水利項目；積極穩(wěn)妥地探索水利建設(shè)貸款等涉農(nóng)貸款資產(chǎn)證券化試點；探索通過業(yè)主招標、承包租賃等方式，吸引民間資本投資水利項目；鼓勵政府部門以股權(quán)投資方式引導(dǎo)示范和帶動社會資金投資水利建設(shè)；繼續(xù)加大一事一議財政獎補力度，促進形成政府與農(nóng)民共同投入的良性機制。

六、強調(diào)要繼續(xù)發(fā)揮財政貼息資金的引導(dǎo)作用

財政貼息對于水利項目爭取銀行信貸支持能起到非常重要的杠桿作用，不僅提高了水利項目的信用等級，而且具有較強的資金帶動效應(yīng)。但是，現(xiàn)行財政貼息政策規(guī)定，可以申請中央財政貼息資金的水利項目僅僅包括水利部直屬水利樞紐工程、南水北調(diào)水利樞紐工程、西部地區(qū)重大水利樞紐工程，目前水利行業(yè)每年所獲得中央財政貼息資金規(guī)模較小，遠遠不能滿足大規(guī)模開展水利建設(shè)的需要。為充分發(fā)揮財政貼息對水利項目獲得信貸支持的導(dǎo)向作用，進一步優(yōu)化財政對水利的投入結(jié)構(gòu)，根據(jù)2011年中央1號文件，《意見》再次強調(diào)有條件的地方可根據(jù)不同水利工程的建設(shè)特點和項目性質(zhì)，確定財政貼息的規(guī)模、期限和貼息率，發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用。

七、嚴格加強水利建設(shè)信貸資金和項目的監(jiān)督管理

要加強對水利的金融支持，落實各項支持政策和措施，必須嚴格加強對水利建設(shè)信貸資金和項目的監(jiān)管。為此，《意見》專門強調(diào)要完善水利項目信貸資金監(jiān)督管理制度，強化對項目運營管理的監(jiān)督管理。對政府水利投融資企業(yè)利用借貸資金進行定性和定量的綜合績效考核評價，建立水利項目借貸資金使用績效評價制度。嚴格政府水利投融資企業(yè)的年度審計制度，加強融資后管理，加大監(jiān)督和檢查力度，杜絕違規(guī)違紀現(xiàn)象，切實防范政府債務(wù)風險。

《意見》內(nèi)容十分豐富，涉及發(fā)展改革、財政、金融、水利、證券、保險等多個行業(yè)，要求明確，政策指導(dǎo)性和可操作性強，各級水利部門和相關(guān)單位要認真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會《意見》的各項政策內(nèi)容和精神實質(zhì)，結(jié)合本地區(qū)、本單位實際情況，用好各項政策，有針對性地開展工作，充分借力金融部門和金融機構(gòu)的支持，完善水利投入穩(wěn)定增長機制，推動水利改革發(fā)展實現(xiàn)新跨越。