■ 成都軍區(qū)國動委綜合辦公室 胡田疆 楊 靜

國防動員與應(yīng)急管理，是目前我國并存運(yùn)行的兩大危機(jī)管理機(jī)制，前者基于應(yīng)對戰(zhàn)爭及軍事危機(jī)，后者基于應(yīng)對公共突發(fā)事件及自然災(zāi)害。積極推進(jìn)兩大機(jī)制有效銜接，對于貫徹落實(shí)黨中央軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略思想、充分發(fā)揮政府在國防動員活動中的主體作用、加快動員能力生成模式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)國家危機(jī)管理體系應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化建設(shè)，具有十分重要的意義。

一、建立權(quán)威高效、軍地銜接的指揮體系

近年來遂行多樣化軍事任務(wù)實(shí)踐證明，軍地合成、集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的軍地聯(lián)合指揮已經(jīng)成為應(yīng)對多種安全威脅的關(guān)鍵。為此，應(yīng)把建立高效快捷順暢的應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急聯(lián)合指揮體系，作為兩個(gè)機(jī)制銜接的重點(diǎn)狠抓落實(shí)。

一要構(gòu)設(shè)軍地聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)。保持現(xiàn)行應(yīng)急管理和國防動員分設(shè)體制，本著執(zhí)行應(yīng)急任務(wù)以政府為主、執(zhí)行軍事任務(wù)以國防動員系統(tǒng)為主的原則，以政府應(yīng)急辦與國動委綜合辦為銜接紐帶，吸收相關(guān)單位參加，構(gòu)設(shè)軍地銜接指揮機(jī)構(gòu)?；驹O(shè)想：指揮機(jī)構(gòu)設(shè)指揮長1名（由同級政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任），副指揮長2名（軍隊(duì)主管國防動員領(lǐng)導(dǎo)1名、地方主管應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)1名），委員4～5名（國防動員與應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人），主要負(fù)責(zé)國防動員與應(yīng)急管理的組織計(jì)劃、協(xié)調(diào)監(jiān)督、應(yīng)急指揮等工作。將國動委綜合辦編制由軍隊(duì)劃歸地方政府，實(shí)行軍地合署辦公（軍區(qū)一級國動委作為國家國動委的直屬機(jī)構(gòu)，其職能任務(wù)不變；軍區(qū)國動委綜合辦作為軍區(qū)國動委的秘書機(jī)構(gòu)，其編制和職能任務(wù)也不變，不劃歸地方政府）；國動委綜合辦和政府應(yīng)急辦主任由同級政府一名副秘書長擔(dān)任,同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)辦公室的工作，辦公室設(shè)副主任兩名（現(xiàn)役軍人1名），分管國防動員和應(yīng)急管理工作。依據(jù)應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急任務(wù)，適時(shí)調(diào)整下設(shè)機(jī)構(gòu)：應(yīng)戰(zhàn)時(shí)，在國動委框架內(nèi)，吸納地方應(yīng)急管理、公安、消防、氣象、環(huán)境、新聞等部門負(fù)責(zé)人參加；應(yīng)急時(shí)，在政府應(yīng)急管理框架內(nèi)，吸納國動委相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加，完善聯(lián)合研判、聯(lián)合決策、聯(lián)合行動機(jī)制，確保協(xié)調(diào)一致地實(shí)施應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急行動。

二要搭建軍地銜接指揮平臺。按照“平戰(zhàn)結(jié)合、軍民兼容、資源整合、縱橫貫通”的原則，整合軍地指揮網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)軍地一體指揮。依托軍隊(duì)指揮網(wǎng)、地方政府網(wǎng)和國防動員信息網(wǎng)，將軍隊(duì)指揮系統(tǒng)、國防動員指揮系統(tǒng)和地方公安、人防、交戰(zhàn)、地震、防疫、林業(yè)、水利、地質(zhì)等應(yīng)急指揮系統(tǒng)進(jìn)行有效鏈接，科學(xué)搭建縱貫國家、省、市、縣（區(qū)），橫貫各級指揮要素的軍警民一體的應(yīng)急指揮平臺。應(yīng)急管理和國防動員各機(jī)構(gòu)之間可利用軍地信息化建設(shè)成果，建立網(wǎng)絡(luò)專線，研發(fā)集指揮控制、信息處理、數(shù)據(jù)查詢等功能于一體的指揮管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)指揮、控制、情報(bào)、信息同步傳遞。

三要強(qiáng)化軍地職能任務(wù)。各級國動委綜合辦保持現(xiàn)有編制不變，可增加少量地方人員，負(fù)責(zé)國防動員總體預(yù)案和計(jì)劃的制訂，協(xié)調(diào)抓好動員需求和潛力調(diào)查落實(shí)；政府應(yīng)急辦在原編制的基礎(chǔ)上，可適當(dāng)增加編制數(shù)，在履行好本級職責(zé)的同時(shí)，拓展其基本職能，加大“統(tǒng)”的力度，搞好軍地雙方聯(lián)合行動、力量建設(shè)、資源保障等工作的協(xié)調(diào)與落實(shí)。各級國動委職能辦公室和應(yīng)急管理各工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理和本行業(yè)的動員建設(shè)；根據(jù)擔(dān)負(fù)任務(wù)的輕重，對其職責(zé)做出具體規(guī)定，解決好政府與軍隊(duì)有關(guān)部門在應(yīng)急管理和國防動員建設(shè)中做什么、誰來做、怎么做的問題，切實(shí)將國防動員與應(yīng)急管理納入政府和軍隊(duì)部門的定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制和具體業(yè)務(wù)工作中，從根本上解決合力抓落實(shí)的問題。

二、建強(qiáng)功能齊全、任務(wù)銜接的力量體系

戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)災(zāi)害的類似性，使得戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)所需專業(yè)隊(duì)伍具有通用性。應(yīng)著眼形成有效應(yīng)對多種安全威脅的整體合力，切實(shí)搞好各種力量之間的銜接。

一是聯(lián)建聯(lián)編軍地力量。按照統(tǒng)一規(guī)劃、歸口建設(shè)、逐級負(fù)責(zé)的要求，在軍地聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，國防動員系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)規(guī)劃作戰(zhàn)、維穩(wěn)及專業(yè)保障力量建設(shè)，政府應(yīng)急管理系統(tǒng)負(fù)責(zé)規(guī)劃地方應(yīng)急力量建設(shè)，明確專業(yè)種類、布局結(jié)構(gòu)、數(shù)量規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)要求，形成專業(yè)齊全、軍地通用、精干高效的應(yīng)急力量建設(shè)格局。除地方特需救援隊(duì)伍外，應(yīng)將其他應(yīng)急專業(yè)力量納入國防后備力量體系統(tǒng)一建設(shè)，將國防后備力量中的應(yīng)急救援隊(duì)伍納入地方應(yīng)急力量體系統(tǒng)一使用，形成各有側(cè)重、互為補(bǔ)充的編建格局。

二是合力搞好裝備器材配備。按照軍地互補(bǔ)、通專結(jié)合、保障急需的要求，將國防動員應(yīng)急救援隊(duì)伍所需裝備納入政府應(yīng)急裝備器材保障體系和部隊(duì)裝備建設(shè)范疇，實(shí)行應(yīng)急專業(yè)裝備器材由地方保障、軍用裝備器材由部隊(duì)保障。軍隊(duì)系統(tǒng)將通用裝備納入部隊(duì)裝備調(diào)配計(jì)劃，采取請領(lǐng)配發(fā)、調(diào)劑購置等多種手段，按計(jì)劃搞好補(bǔ)充和配備。地方政府將應(yīng)急專業(yè)裝備納入政府應(yīng)急裝備器材保障體系，采取購置、預(yù)征等方式搞好配備，確保一有情況能夠高效實(shí)施救援。

三是開展軍地聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)。按照任務(wù)銜接、軍地互動、訓(xùn)用一致的原則，結(jié)合本地區(qū)可能擔(dān)負(fù)的應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急任務(wù)，充分考慮黨政軍警民聯(lián)合行動需要，以練指揮、練協(xié)同、練戰(zhàn)法、練保障為重點(diǎn)，定期組織軍地雙方跨系統(tǒng)、跨部門、跨行業(yè)的專業(yè)技能訓(xùn)練和協(xié)同演練，使各級各類人員熟悉職責(zé)任務(wù)、方案計(jì)劃、程序方法等，確保遇有情況，能夠協(xié)調(diào)一致地展開聯(lián)合行動。

三、建立雙應(yīng)兼顧、機(jī)制銜接的制度體系

國防動員與應(yīng)急管理涉及軍地的多個(gè)行業(yè)、部門和單位，參與主體多元，在實(shí)施依法治國方略、全面推進(jìn)依法行政的新形勢下，必須把國防動員機(jī)制與應(yīng)急管理機(jī)制銜接納入法制化軌道，依靠法律的權(quán)威和約束力，保證兩大體系的有序銜接。

一要加快明確國防動員系統(tǒng)參與應(yīng)急管理的職能。從當(dāng)前國家已經(jīng)出臺的法律法規(guī)看，國防動員的主要職能仍然側(cè)重于應(yīng)對戰(zhàn)爭，以維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全。但對于國防動員系統(tǒng)參與應(yīng)急行動方面的法規(guī)過于原則和籠統(tǒng)，不便于操作執(zhí)行。各地區(qū)應(yīng)依據(jù)國家出臺的法律法規(guī)，制定適合本地區(qū)特點(diǎn)的制度規(guī)定，保證國防動員系統(tǒng)參與應(yīng)急行動有法可依、有章可循，為兩大機(jī)制有機(jī)銜接創(chuàng)造條件。

二要建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建立健全國防動員與政府應(yīng)急管理這兩個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)商機(jī)制，對于提高各級危機(jī)管理能力具有重要意義。國動委綜合辦和政府應(yīng)急辦應(yīng)建立健全聯(lián)席會議、聯(lián)合預(yù)警、信息發(fā)布、軍警民聯(lián)動等制度，兩個(gè)辦公室主任要著眼可能發(fā)生的各種重大突發(fā)事件，定期或不定期會商溝通，根據(jù)預(yù)警信息，協(xié)商研判突發(fā)事件可能發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、范圍、所需力量等，及時(shí)啟動相應(yīng)預(yù)案，科學(xué)編配力量，提出處置建議。根據(jù)對處置效果的評估和行動中遇到的新情況，適時(shí)調(diào)整部署，最大限度地減少薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)兩大機(jī)制優(yōu)勢互補(bǔ)。

三要建立應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急預(yù)案對接機(jī)制。應(yīng)按照切合實(shí)際、便于操作、系統(tǒng)配套的要求，由軍地聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)將國防動員系統(tǒng)和應(yīng)急管理系統(tǒng)各自制定的國防動員與應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行統(tǒng)一對接，結(jié)合地理環(huán)境、社情民情、力量編成等情況，制定不同方向、不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同類型的專項(xiàng)行動計(jì)劃和方案，并隨情況變化不斷修改完善分支計(jì)劃，逐步形成橫向到邊、縱向到底的軍地一體應(yīng)急預(yù)案體系。

四、建設(shè)布局合理、資源銜接的保障體系

資源是應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急的動員基礎(chǔ)。應(yīng)根據(jù)維護(hù)國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定需要，切實(shí)搞好資源的銜接與融合。

一要加強(qiáng)軍地信息資源銜接。充分發(fā)揮國動委軍地統(tǒng)合功能，整合軍地信息網(wǎng)絡(luò)，共同制定信息系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范數(shù)據(jù)采集和流轉(zhuǎn)模式，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的軍地信息系統(tǒng)，為聯(lián)合指揮決策提供基本保障；將國防動員潛力調(diào)查納入政府統(tǒng)計(jì)體系，建立經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化的潛力統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，搞好軍地?cái)?shù)據(jù)指標(biāo)對接，確保潛力數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)共享；將地震、氣象、水文、公安、安監(jiān)等部門組成的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)與軍隊(duì)、民兵情報(bào)網(wǎng)連接，建立常態(tài)式的災(zāi)情預(yù)測、敵情監(jiān)測等多源情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)體系，提高軍地信息采集、風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)測預(yù)報(bào)能力。

二要優(yōu)化物資資源儲備。按照“功能兼容、聯(lián)儲共?！钡乃悸?，采取軍地結(jié)合抽組和政府擔(dān)保的契約化保障模式，將國防動員與應(yīng)急管理物資進(jìn)行預(yù)編整合，建立應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急一體的聯(lián)合物資儲備中心。通過加強(qiáng)對應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急任務(wù)的科學(xué)預(yù)測和充分設(shè)想，制定完善各類物資配套方案計(jì)劃，有重點(diǎn)的建造一批能源儲備基地和重要物資倉儲中心，形成與軍事斗爭和應(yīng)對突發(fā)事件相適應(yīng)的儲備布局，提高物資統(tǒng)一調(diào)配能力。通過建立以市場儲備和生產(chǎn)儲備為主，實(shí)物儲備和流通儲備為輔的動態(tài)化資源儲備管理體系，提高儲備的質(zhì)量效益，為快速動員、聯(lián)合動員和持續(xù)動員提供堅(jiān)實(shí)保障。

三要強(qiáng)化保障資源銜接。按照“用好現(xiàn)有的、征集通用的、開發(fā)緊缺的”工作思路，切實(shí)抓好軍地保障資源銜接。要搞好人力資源銜接。采取“定向征集、定點(diǎn)儲備”的方法，搞好專業(yè)技術(shù)兵儲備區(qū)建設(shè)，滿足技術(shù)兵員的需求；抓好地方與軍事專業(yè)對口人才的登記統(tǒng)計(jì)，切實(shí)掌握其數(shù)量、分布、流動情況及聯(lián)系方法，為應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急提供人才保障。要加強(qiáng)運(yùn)力資源銜接。依托現(xiàn)有公路、鐵路、水路、民航等交通運(yùn)輸設(shè)施，融合軍地運(yùn)輸力量，因地制宜建立應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急快速運(yùn)輸通道，形成聯(lián)合應(yīng)急運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)及協(xié)調(diào)機(jī)制；緊緊依托民用航空企業(yè)，大力發(fā)展空運(yùn)后備力量，不斷提高緊急機(jī)動能力，特別是戰(zhàn)略投送能力。要健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。將聯(lián)合行動辦公經(jīng)費(fèi)列入各級政府財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一保障；各單位和部門履行聯(lián)合行動職責(zé)產(chǎn)生的開支和消耗，分系統(tǒng)負(fù)責(zé)保障；聯(lián)合訓(xùn)練、日常活動等方面，應(yīng)打破界限，聯(lián)合編組、共同保障；重大聯(lián)合行動應(yīng)根據(jù)性質(zhì)分別由駐地軍事機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)或地方相關(guān)職能部門提出專項(xiàng)申請和保障計(jì)劃，報(bào)本級政府審批，采取政府補(bǔ)助與聯(lián)合行動單位共同承擔(dān)相結(jié)合的方法進(jìn)行，為軍地聯(lián)合應(yīng)對多種安全威脅創(chuàng)造可靠的保障條件。