陶慶芳

（合肥市地方海事局 安徽 合肥 230000）

1 水上交通安全與海事執(zhí)法概述

1.1 水上交通安全

水上交通安全是指被水上交通工具運(yùn)載的及水上交通所涉及的人命、 財(cái)產(chǎn)不發(fā)生傷亡和損失或少發(fā)生傷亡和損失。 水上交通的載體主要是船舶，水上交通安全主要是船舶及船舶上的人命和貨物財(cái)產(chǎn)的安全，因而又常把“水上交通安全”稱為船舶安全。 與之相對(duì)應(yīng)的就是水上交通危險(xiǎn)，即在水上交通或水上交通相關(guān)的生產(chǎn)過程中存在的有可能造成人命傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的潛在的可能性。

水上交通危險(xiǎn)的存在發(fā)展導(dǎo)致水上交通事故的發(fā)生。 水上交通事故通常以一定水域內(nèi)、一定時(shí)間內(nèi)發(fā)生事故的頻次和事故造成的人命、財(cái)產(chǎn)損失來衡量和評(píng)估該區(qū)域內(nèi)的水上交通安全整體狀況，即水上交通安全形勢(shì)。 從水上交通事故的致因來講，水上交通事故分為兩大類：一類是由自然災(zāi)害造成的事故（包括惡劣天氣和海況、山洪爆發(fā)、地震、戰(zhàn)爭(zhēng)等），自然災(zāi)害具有不可抗性；一類是由人為因素造成的事故（包括個(gè)人因素、組織因素和社會(huì)因素）稱為責(zé)任事故。 根據(jù)國(guó)內(nèi)每年事故統(tǒng)計(jì)， 水上交通事故， 特別是內(nèi)河交通事故，95%以上是人為因素造成的或與人為因素有關(guān)， 而自然災(zāi)害造成的事故占不到5%，就是說，水上交通事故絕大多數(shù)是人為因素造成的或是人為因素參與造成的，而海事執(zhí)法的重點(diǎn)正是針對(duì)人為因素通過不同的手段開展的行政執(zhí)法。

水上交通安全管理就是由海事機(jī)關(guān)通過行政管理的手段，對(duì)水上交通危險(xiǎn)進(jìn)行控制，避免事故的發(fā)生。 達(dá)到水上交通“安全、暢通、有序”的安全狀態(tài)。 海事執(zhí)法是水上交通安全管理的最重要的內(nèi)容。

1.2 海事執(zhí)法對(duì)水上交通安全的作用

海事執(zhí)法是指海事機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行的海事立法、 海事許可、海事執(zhí)行、海事檢查、海事處罰、海事調(diào)處、海難搜救、海事強(qiáng)制措施等海事行政執(zhí)法行為。

海事執(zhí)法對(duì)水上安全的作用就是提高水上交通抗自然災(zāi)害的能力，避免和減少人為水上交通事故的發(fā)生，保障水上交通安全形勢(shì)的穩(wěn)定和趨好。 海事執(zhí)法是海事機(jī)構(gòu)的主要社會(huì)功能，是海事機(jī)構(gòu)在國(guó)家和社會(huì)中賴以存在的價(jià)值。 由于海事機(jī)構(gòu)有此重要社會(huì)作用，因此各國(guó)政府和國(guó)際社會(huì)才十分重視海事機(jī)構(gòu)，給予很大投入，配有高素質(zhì)的人員和精良裝備，來確保海事機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮好職能作用，從而保障水上交通安全，滿足公眾和選民對(duì)社會(huì)安全的需求。

2 目前海事執(zhí)法中存在的主要問題

2.1 海事立法工作相對(duì)滯后

海事法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不配套、不完善；現(xiàn)行的的船舶運(yùn)輸安全管理的法律只有《海上交通安全法》，國(guó)務(wù)院頒布的法規(guī)也只有 《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》、《船舶登記條例》、《船舶檢驗(yàn)條例》等，這些法律、法規(guī)還不能夠成完善的水上交通安全管理法規(guī)體系，而且這些法律、法規(guī)大多制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，法律地位不高。

2.2 我國(guó)水上交通安全管理體制不完善

目前，水上交通安全管理由交通部門負(fù)責(zé)，但是水上執(zhí)法卻涉及若干部門，如交通、邊防、海關(guān)、水利、旅游、海洋、農(nóng)業(yè)等，結(jié)果導(dǎo)致當(dāng)前國(guó)水上執(zhí)法呈現(xiàn)“九龍治水”局面，各執(zhí)法部門都有自己的執(zhí)法力量，存在一定的職責(zé)交叉。 雖然國(guó)務(wù)院明確交通部門是我國(guó)在國(guó)際海事組織 （政府間組織，負(fù)責(zé)國(guó)際水上交通安全事宜）的唯一合法代表，代表國(guó)家主權(quán)，但某些部門（如漁船管理部門）出于部門利益多頭對(duì)外，既影響了我國(guó)形象，也損害了國(guó)家利益。

另外，當(dāng)前我國(guó)的搜救體制的問題還沒有得到有效地解決，搜救力量還有待進(jìn)一步充實(shí)，我國(guó)海事、求助機(jī)動(dòng)反應(yīng)能力與國(guó)外先進(jìn)水平相比差距在20 年以上。 我國(guó)的專用救助力量經(jīng)費(fèi)也嚴(yán)重不足，救撈部門不得不采取“多種經(jīng)營(yíng)”的策略來保證職工隊(duì)伍的穩(wěn)定和保證救助費(fèi)用；而由于分出部分救助力量實(shí)施經(jīng)營(yíng)，有時(shí)在緊急情況下的救助就顯得力不從心，難以高質(zhì)量地完成救助任務(wù)。

2.3 我國(guó)安全管理基礎(chǔ)設(shè)施投入相對(duì)較少

盡管在過去的10 年中我國(guó)水上交通安全管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了一定進(jìn)步，但從總體上講沿海主要港口航道還不能適應(yīng)船舶大型化的要求，內(nèi)河航道等級(jí)偏低，高等級(jí)航道數(shù)量明顯不足。 內(nèi)河港口“四無”（無碼頭、無機(jī)械、無堆場(chǎng)、無錨地）現(xiàn)象普遍沒有形成較大范圍水上立體的安全監(jiān)控體系；沿岸搜救站點(diǎn)的建設(shè)還不完備，搜救力量還不適應(yīng)當(dāng)前水上交通運(yùn)輸?shù)囊螅?還不能保證在我國(guó)沿海50 海里水域內(nèi)履行其職責(zé)，與發(fā)達(dá)國(guó)家及一些非發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在較大差距。

2.4 在應(yīng)急與搜救方面存在明顯的差距

在人命救助方面，我國(guó)仍沿用船舶搜救手段，以救助拖輪作為搜救行動(dòng)的主力，甚至有時(shí)主要以附近過往船舶等作為主要搜救手段。 目前我國(guó)專用空中搜救力量薄弱。

在防止油污方面，由于各方面原因，油污基金一直未能建立，在發(fā)生污染時(shí)清污和索賠工作非常困難。

2.5 海事執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)有待加強(qiáng)

海事執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理，有些執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不能適應(yīng)水上交通安全監(jiān)督管理對(duì)高素質(zhì)人才的需要，有些執(zhí)法人員依法行政、執(zhí)法為民的意識(shí)較差，辦事不講原則和程序，不講效率和誠(chéng)信，不講服務(wù)，有些甚至以權(quán)謀私。

3 提高水上交通安全執(zhí)法的對(duì)策和建議

3.1 加強(qiáng)法制建設(shè)，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的水上交通安全法律法規(guī)體系

1）應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)法制建設(shè)、健全和完善水上交通安全法規(guī)體系的重要性和緊迫性，在立法上堅(jiān)持中央和地方兩級(jí)立法并行的原則。 在加強(qiáng)全國(guó)性法律、法規(guī)建設(shè)的同時(shí)，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況， 加強(qiáng)地方性立法工作，盡快形成全面覆蓋船舶管理、船員管理、公司管理以及通航管理等健全的水上交通安全法規(guī)體系。

2）清理現(xiàn)行法規(guī)，對(duì)要求和標(biāo)準(zhǔn)過高或過低及其他不適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，積極進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善，并提高有關(guān)的法規(guī)、規(guī)章的層次。

3.2 建立統(tǒng)一高效的水上交通安全監(jiān)督管理新體制

水上交通安全管理體制，不僅要適應(yīng)全國(guó)宏觀管理的需要，而且還要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的要求。

1）水上安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度。 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《國(guó)家公務(wù)員暫行例》及其相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，落實(shí)水上安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員政治、工作、生活待遇，建設(shè)一支“公正、嚴(yán)格、廉潔、高效”的水上安全監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。

2）加大水上安全監(jiān)督的投入。 國(guó)家應(yīng)為水上安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)配備必要的設(shè)備，如遠(yuǎn)洋巡邏船、巡邏飛機(jī)等，以保證立體化、全方位水交通安全監(jiān)督。

3.3 建立適應(yīng)依法行政的海事管理體制和機(jī)制

按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的責(zé)任型、服務(wù)型海參事管理體制。優(yōu)化機(jī)構(gòu)和部門設(shè)置，合理劃分各級(jí)海事機(jī)構(gòu)的職能，創(chuàng)新海事監(jiān)管工作機(jī)制。 按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”的行政執(zhí)法體制。 建立多領(lǐng)域的綜合、聯(lián)動(dòng)、跨行政區(qū)域的協(xié)作管理機(jī)制。按照《行政許可法》要求，深化行政審批制度改革，規(guī)范審批程序，落實(shí)便民措施。

3.4 規(guī)范海事執(zhí)法行為，做到執(zhí)法有序

要規(guī)范海事執(zhí)法行為，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行許多法律、法規(guī)及規(guī)章賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，在執(zhí)法實(shí)踐中執(zhí)法人員的裁量尺度難以統(tǒng)一，也容易產(chǎn)生以權(quán)謀私的腐敗問題的實(shí)際。 按照統(tǒng)一執(zhí)法的要求，制定《海事行政處罰裁量實(shí)施辦法》， 加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制， 統(tǒng)一規(guī)范海事行政處罰行為，減少行政處罰的隨意性，準(zhǔn)確把握從重、從輕、減輕或免于行政處罰的情節(jié)的裁量尺度。 制定統(tǒng)一的海事文書、記錄本、工作手冊(cè)；實(shí)現(xiàn)工作程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，保證海事執(zhí)法活動(dòng)能夠平穩(wěn)、有序地進(jìn)行。

3.5 依法行政，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

1）水上交通安全監(jiān)督執(zhí)法是水上交通安全管理的重要方面和手段。 水上交通安全執(zhí)法部門獨(dú)立、公正、公開地對(duì)全社會(huì)水上交通安全行使國(guó)家監(jiān)察的職能，能夠?yàn)樗辖煌ㄌ峁?qiáng)有力的安全保障，營(yíng)造有利于水上交通運(yùn)輸健康發(fā)展的環(huán)境。

2）在加強(qiáng)水上交通安全執(zhí)法業(yè)務(wù)工作的同時(shí)，要確保整體隊(duì)伍素質(zhì)的不斷提高。 要加強(qiáng)執(zhí)法的培訓(xùn)教育，不斷提高從業(yè)人員和整體的隊(duì)伍素質(zhì)，以適應(yīng)新形勢(shì)下的安全監(jiān)督管理工作需要。

3.6 加強(qiáng)水上搜救力量，提高應(yīng)急反應(yīng)能力

快速反應(yīng)對(duì)于保障水上人命、財(cái)產(chǎn)安全，防治船舶污染水域十分重要。 借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快我國(guó)水上搜救體制改革，盡快建立立體、快速反應(yīng)的水上交通安全和防污染搜救體系，并加快與此相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高應(yīng)急反應(yīng)能力。

1）完善搜救體制，增加搜救力量。 要給中國(guó)海上搜救中心辦公室配備必要的人員、 設(shè)備和經(jīng)費(fèi)以及有關(guān)搜救手段和權(quán)力。 要建立專業(yè)的中國(guó)水上搜救力量，配備專用搜救船舶和飛機(jī)，國(guó)家全額撥款，改變現(xiàn)在由救撈部門多種經(jīng)營(yíng)來解決搜救經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)狀，保證救助力量。

2）安全管理信息化。 完善水上安全通信設(shè)施，建立海事信息系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)水上安全管理信息通達(dá)、順暢，以提高海事系統(tǒng)在信息獲取和行動(dòng)決策上的快速反應(yīng)能力，最終達(dá)到提高效率、加強(qiáng)管理的目的。

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