劉會(huì)春

（遼寧省阜新市國(guó)土資源局清河門分局，遼寧 阜新123006）

1 引言

土地是地球表層的陸地部分及其以上、以下一定幅度空間范圍內(nèi)的全部環(huán)境要素，以及人類社會(huì)生產(chǎn)生活活動(dòng)作用于空間的某些結(jié)果所組成的自然－經(jīng)濟(jì)綜合體?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》曾把土地定義分為：“農(nóng)用地是指直接用于生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地?！?/p>

土地，承載著地球的生命，演澤著人類的歷史，古今中外，有無(wú)數(shù)的故事表達(dá)了人類對(duì)土地的珍視。希臘神話中的巨人安泰，只有身體不離地才力量無(wú)窮；《左傳》中的晉公子重耳在逃亡的饑餓中而對(duì)農(nóng)人給予的一塊泥土恕而轉(zhuǎn)謝，叩首蒼天；2011年，中興地產(chǎn)以40.6億元的天價(jià)拍得一塊北京地區(qū)的建設(shè)用地。珍貴的生存資源還能否在18億畝耕地的紅線上堅(jiān)守，已經(jīng)向我們國(guó)土資源的管理者敲響了警戒的鐘聲。

2 土地資源的現(xiàn)狀

2.1 工業(yè)用地

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是倚重于工業(yè)，以2004年的統(tǒng)計(jì)為例，當(dāng)年我國(guó)的GDP比例是：農(nóng)業(yè)占15.4%，服務(wù)業(yè)占33.5%，工業(yè)占55.1%。如果與印度的服務(wù)業(yè)占GDP的51%和美國(guó)占79.4%比較，明顯看出我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)這種偏重的狀況。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工業(yè)份額過(guò)大，意味著對(duì)土地的占用是快速的“蠶食”，比如說(shuō)制造業(yè)的土地耗用是很驚人的。

2.2 建設(shè)用地

我國(guó)的建設(shè)用地，僅“十五”期間城鄉(xiāng)建設(shè)用地就增加了1.6萬(wàn)km2，平均每人多了10m2。特別是在鄉(xiāng)村，由于農(nóng)業(yè)收入的提高，富裕的農(nóng)民幾乎都蓋起了高大的住房，圈起了寬闊的院落，加上縱橫鄉(xiāng)間的硬路面，這些建設(shè)都在占用大量的耕地。按照國(guó)家關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)用地的最高定額，一般城市人均用地面積最高標(biāo)準(zhǔn)是100m2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)664個(gè)城市，城鎮(zhèn)居民人均用地已達(dá)133m2，而世界上發(fā)達(dá)國(guó)家人均城市用地為82.4m2，發(fā)展中國(guó)家人均城市用地只有83.3m2。這樣算來(lái)我國(guó)城市人均用地面積已超過(guò)國(guó)家規(guī)定的最高限量的33%。此種粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所耗用的土地和十幾億人口的建設(shè)用地的不斷擴(kuò)張，已經(jīng)逼近了農(nóng)業(yè)用地的警戒線。

面對(duì)此種嚴(yán)峻的形勢(shì)，新一輪土地規(guī)劃（2006～2020年）按照國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提出的“用地要一分一厘算，而不是一分一畝”的要求進(jìn)行修編，18億畝耕地的堅(jiān)守，要求我們必須增強(qiáng)民族未來(lái)發(fā)展的憂患意識(shí)。

3 節(jié)約用地的建議

（1）農(nóng)村的建房節(jié)約。依我國(guó)土地資源現(xiàn)狀所知，農(nóng)村的建房，特別是土地較多的偏僻農(nóng)村，大院落用耕地的現(xiàn)象極為普遍，而土地管理的力度往往達(dá)不到這些角落。因此要強(qiáng)化土地管理的意識(shí)和機(jī)制，將原有自然屯延續(xù)擴(kuò)展的模式進(jìn)行改變。可將良田以外的上坡之類的土地作為今后農(nóng)村建房的選址方向，并在院落、房屋的規(guī)模上加以科學(xué)地限制，以此騰出或保住良田。

（2）減少盲目的養(yǎng)殖種植、科技示范之類的基地建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，各地為了帶動(dòng)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，幾乎每一個(gè)行政村都建立了養(yǎng)殖、種植或其他項(xiàng)目示范的基地，時(shí)至今日，由于各種原因，有很多不成功的基地里住著散戶人家，有的長(zhǎng)著荒草或好歹種上幾顆莊稼，而當(dāng)初那都是精選的大片良田，這一現(xiàn)象應(yīng)著手解決。

（3）林木的發(fā)展用地應(yīng)以河灣、上坡為主，盡量不占用耕地。閑置的河灣、山坡隨處可見(jiàn)。公路兩側(cè)或大片的農(nóng)田卻成了綠化的代表作。要想牢牢守住18億畝耕地，必須徹底改變?cè)型恋厥褂弥械拇址殴芾?，以?jié)約集約為綱，在方針和政策上，在具體執(zhí)行上，有一個(gè)根本的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是一種全新的、適合當(dāng)?shù)鼐唧w情況的土地管理措施的落實(shí)，即是一場(chǎng)深化的土地革命。既然是一場(chǎng)土地革命，作為土地管理部門，應(yīng)該有大無(wú)畏的勇氣、大刀闊斧的措施來(lái)破舊立新。

4 土地集約的建議

（1）加大經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地投資密度。目前，對(duì)各地區(qū)招商引資的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，雖然在投資密度上都有相應(yīng)的規(guī)定，但按現(xiàn)有的情況看，其投資密度還不足以提高土地的單位產(chǎn)出值，還處于低度利用的階段。以2004年的深圳為例，其每平方公里的生產(chǎn)總值只有東京1997年相同單位產(chǎn)出值的7%。那么如何加大土地的投資密度呢？一是從項(xiàng)目上加以篩選，盡可能把那些科技含量高、生產(chǎn)用地少、高投入、高產(chǎn)出的項(xiàng)目引入開(kāi)發(fā)區(qū)；二是在投資政策和細(xì)則上提高土地投資密度，加大生產(chǎn)、生活區(qū)的建筑密度和容積率，防止那些投資少、產(chǎn)出少、多圈地的項(xiàng)目進(jìn)入開(kāi)發(fā)區(qū)。

（2）加大城市功能區(qū)的高效利用。在城市的規(guī)劃布局上一要考慮每塊區(qū)域的綜合利用功能，比如集綠化、休閑等功能有機(jī)結(jié)合的市民活動(dòng)區(qū)域的建設(shè)。二是提高城市的立體空間利用率，比如說(shuō)很多中小城市的建筑只有幾處點(diǎn)綴式的高層，很多居民樓大多數(shù)為五層或六層，以前的建筑更低于這個(gè)樓層。從我國(guó)現(xiàn)在的住房觀念、建筑水平消防能力等綜合因素考慮，居民樓或其他功能樓的高度還是可以適當(dāng)向上提的，這是最簡(jiǎn)單的土地集約。

（3）新農(nóng)村的住房或其他功能區(qū)的建設(shè)要加強(qiáng)節(jié)約，采用土地集約利用的模式。黨的十七大和十七屆三中全會(huì)提出了全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，有些省市相繼提出了農(nóng)村住房的改造、生產(chǎn)生活模式的設(shè)想，這為農(nóng)村的土地集約創(chuàng)造了空前的機(jī)遇。例如江蘇省丹陽(yáng)市將全市域2751個(gè)自然村撤并為617個(gè)居民點(diǎn)，這不僅達(dá)到了土地的高度集中利用，同時(shí)在建筑成本上也是很劃算的，比如該市一個(gè)合并后的居民區(qū)的總建筑面積為86.23萬(wàn)m2，總投資7310萬(wàn)元，可住4151戶，所以說(shuō)，這樣的住房既是節(jié)約，又是集約。

（4）加大執(zhí)法監(jiān)察工作力度。各級(jí)政府特別是國(guó)土資源監(jiān)察部門要堅(jiān)持依法執(zhí)政，嚴(yán)肅查處非法占地行為，對(duì)未批先建的，要發(fā)現(xiàn)一座拆除一座，依法嚴(yán)肅追究違反者的法律責(zé)任，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重、涉嫌犯罪的，法院、檢察院等部門要積極配合，依法處理。

5 結(jié)語(yǔ)

18億畝耕地紅線，已經(jīng)牢牢地根植在我們的心中。為堅(jiān)守這道紅線，我們必須大力推行節(jié)約、集約用地，迎接經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，使有限的土地順利地承載中華民族未來(lái)偉大的復(fù)興和繁榮。

［1］ 中華人民共和國(guó)土地管理法［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2011.

［2］ 中華人民共和國(guó)土地管理法（中華人民共和國(guó)主席令第28號(hào)）［R］.北京：中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)，2004.

［3］ 張 帥.土地規(guī)劃的行政法規(guī)制［D］.鄭州：鄭州大學(xué)，2011.