王品清 孫翠娟 周 旭

（燕山大學(xué) 河北秦皇島 066004）

淺議城管執(zhí)法法治化的價(jià)值目標(biāo)

王品清 孫翠娟 周 旭

（燕山大學(xué) 河北秦皇島 066004）

如果說城市化是一個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代文明的標(biāo)識(shí)，那么城市管理水平的高低則是檢驗(yàn)政府城市管理體制健康程度的標(biāo)尺；而如果說健康的城市管理制度與實(shí)踐程序的合理化目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公正、政府廉潔，那么城管行政執(zhí)法的法治化則是政府提高城市管理水平的核心要素。在我國(guó)，伴隨城市化程度的不斷提高，城市管理的規(guī)范化和制度化進(jìn)程明顯滯后，致使城管執(zhí)法過程中凸顯出諸多問題和弊端。而城管執(zhí)法活動(dòng)與城市居民權(quán)利義務(wù)的直接關(guān)聯(lián)性直接決定城管執(zhí)法問題必然備受廣泛關(guān)注，相應(yīng)地城管執(zhí)法法治化也就成為急待解決的社會(huì)熱點(diǎn)問題之一。本文就城管執(zhí)法的法治化的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行了分析，目的在于為城市管理的規(guī)范化和制度化提供理論支持。

一、概念界定

在澄清城管執(zhí)法法治化這個(gè)概念之前，我們首先必須界定法治的明確含義。從學(xué)理角度而言，法治是一個(gè)仁者見仁、智者見智的概念，不同時(shí)代的學(xué)者有不同的理解。

（一）按中國(guó)先秦諸子和古希臘哲學(xué)家的觀點(diǎn)，法治意指以法律為依據(jù)而不是以當(dāng)權(quán)者個(gè)人意志為依據(jù)的治國(guó)方略或社會(huì)調(diào)控機(jī)制?！豆茏印っ鞣ā分赋觥耙婪ㄖ螄?guó)，則舉措而已”?！俄n非子·心度》也有“治國(guó)無常，唯以法治”的說法。而亞里士多德在《政治學(xué)》中則開明宗義的指出：“所謂法治，是指已經(jīng)制定的法律為萬民共同遵守，而為萬民共同遵守的法律是善法之法即正義之法，”就上述而言，法治應(yīng)表述為與人治對(duì)立的社會(huì)調(diào)控機(jī)制。（二）按近現(xiàn)代英美法系的觀點(diǎn)，法治意指政府及政府官員依法辦事的原則。英國(guó)著名學(xué)者海耶克說“法治意味著政府的全部活動(dòng)應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約，這些規(guī)則能夠使人們明確地預(yù)見到在特定情況下當(dāng)局如何行使強(qiáng)制力，以便根據(jù)這種認(rèn)知規(guī)劃個(gè)人事務(wù)”。美國(guó)法學(xué)家福勒表達(dá)了相同見解，他說：“法治的本質(zhì)必然是：在對(duì)公民發(fā)生作時(shí)，政府忠實(shí)地運(yùn)用預(yù)先宣布的應(yīng)由公民遵守并決定其權(quán)利和義務(wù)的規(guī)則”。按兩位學(xué)者的觀點(diǎn)，現(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事；因?yàn)橹挥泄倮粢舶词芊芍萍s時(shí)，才有法治可言。（三）按前蘇聯(lián)法學(xué)界的觀點(diǎn)，法治意提良好的法律秩序。比如尚巴和雅維茨即持這種觀點(diǎn)，即：法治意指社會(huì)生活的基本方面和社會(huì)關(guān)系主要領(lǐng)域均納入法律軌道，社會(huì)關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)法定化并且明確化，每個(gè)主體均忠實(shí)履行法定義務(wù)，各安其份，不相僣越的一種良好秩序狀態(tài)。

綜上所述，所謂法治，是指社會(huì)關(guān)系的主要領(lǐng)域及社會(huì)生活的基本方面均有良法可依，每個(gè)主體均以法律作為行為的依據(jù)和理由，官員應(yīng)模范遵守法律，其掌控的一切權(quán)力均來源于法律并只能依法行使；而公共權(quán)力運(yùn)行的必然結(jié)果是對(duì)多元化的、正當(dāng)?shù)睦媸┮詿o差別、無歧視的保護(hù)。就法治的客體而言，其內(nèi)容當(dāng)然包含國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和社會(huì)生活。但筆者強(qiáng)調(diào)：法治的首選對(duì)象永遠(yuǎn)是國(guó)家權(quán)力和行使國(guó)家權(quán)力的官員。因?yàn)椋v觀歷史，對(duì)法治的危脅和危害主要不是來自于公民而是來自于公共權(quán)力和官員；法治的重點(diǎn)是治權(quán)、治吏，這是不言而喻的。

結(jié)合上述對(duì)法治概念的解析，城管執(zhí)法法治化的定義理所應(yīng)當(dāng)?shù)乇硎鰹椋撼枪苄姓C(jī)關(guān)以法律、法規(guī)為依據(jù)，按法定程序、步驟和環(huán)節(jié)，在法定授權(quán)范圍行使城管執(zhí)法之權(quán)，并平等對(duì)待每一個(gè)行政相對(duì)人，對(duì)合法權(quán)益進(jìn)行公正保護(hù)的、合理的具體行政行為機(jī)制。與法治的重點(diǎn)相呼應(yīng)，城管執(zhí)法法治化的重點(diǎn)工程當(dāng)然是治權(quán)、治吏，即：城管執(zhí)法者應(yīng)帶頭守法，嚴(yán)格在法律授權(quán)范圍行使行政權(quán)力，一切違反行政合法性原則、超出法定授權(quán)范圍的濫權(quán)行為均為行政侵權(quán)，是違法執(zhí)法。

二、城管執(zhí)法法治化的價(jià)值目標(biāo)

城管執(zhí)法法治化的價(jià)值目標(biāo)從現(xiàn)實(shí)與理想角度分為兩個(gè)層次，及直接目標(biāo)和終極目標(biāo)兩個(gè)方面。其中，終極目標(biāo)當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)城市的整體社會(huì)和諧，這一點(diǎn)筆者不想作過多陳述，因?yàn)橛嘘P(guān)專家學(xué)者在這方面的探討和論述已經(jīng)足夠多了。至于直接目標(biāo)，筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：

（一）建立良好的城市管理秩序。這是城管執(zhí)法的最直接的價(jià)值目標(biāo)，但凡城管執(zhí)法，無論其效果是良性還是惡性，加強(qiáng)城市管理秩序都是執(zhí)法者的直接目的和目標(biāo)，同時(shí)也是他們?cè)趫?zhí)法侵權(quán)后尋找的最主要的主觀理由和借口。

（二）避免城管執(zhí)法過程中行政權(quán)力的交叉。由于城市管理涉及到全部行政權(quán)力的合理規(guī)范與配置問題，所以，如何規(guī)范參與城市管理過程的各個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍、劃定其執(zhí)法領(lǐng)域，避免執(zhí)法過程中不同機(jī)關(guān)對(duì)同一事項(xiàng)爭(zhēng)奪管轄或推諉管轄現(xiàn)象的發(fā)生顯然是城管執(zhí)法中必須要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)之一。

（三）提高城市管理的效率。其中，尤其是我國(guó)目前仍處于探索階段的城管綜合執(zhí)法機(jī)制，其意圖即在于節(jié)約不同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須同時(shí)介入同一事項(xiàng)時(shí)的時(shí)間成本、執(zhí)法投入成本和相互溝通的斡旋成本，最終達(dá)到提高管理效率的目的。

（四）保障城市公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。權(quán)利保障不僅是城管執(zhí)法的核心價(jià)值，同時(shí)也是所有行政管理行為的核心價(jià)值。其中，權(quán)利保障的最主要對(duì)象即為人權(quán)；所謂人權(quán)，是指人區(qū)別于動(dòng)物的觀念上的、道德上的、政治上的、法律上的基本權(quán)利，是人類社會(huì)最高形式和最具普遍性的權(quán)利，它包含著“是人的權(quán)利”、“是人作為人的權(quán)利”、“是使人成其為人的權(quán)利”和“是使人成為具有尊嚴(yán)的的人的權(quán)利”等多重含義，其特性為不可轉(zhuǎn)讓性。人權(quán)保障對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的基本要求即是通過立法劃定公權(quán)力的運(yùn)行邊際，以防止公權(quán)力妄動(dòng)時(shí)侵犯人權(quán)。在我國(guó)，官方的結(jié)論是公民的生存權(quán)為首要人權(quán)。

既然如此，我們不妨討論一下城市小販擺地?cái)偟男袨閼?yīng)該不應(yīng)該禁止。我們先看一看小販們的身份——無一例外，均為生活來源極為窘迫的城市弱勢(shì)群體，否則也不會(huì)擺地?cái)?；我們?cè)诳此麄優(yōu)槭裁磾[地?cái)偂獰o一例外，均為生活所迫，也就是說是為了維持自身生存的需要。那么好，城管執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的首要目的是保障人權(quán)，人權(quán)在我國(guó)的首選是生存權(quán)，而對(duì)于這些小販而言，擺地?cái)傉撬麄冑囈跃S持生存的手段?。〕枪軋?zhí)法者禁止他們擺地?cái)偸欠駷槌嗦懵愕膭儕Z生存權(quán)的行為呢？既然城管執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)了這樣大的一個(gè)邏輯上的悖謬，我想，城市小販擺地?cái)偟男袨檫€是不要禁止吧！并且我奉勸執(zhí)法者不要找“為維護(hù)市容的整潔”或者“為了正常城市交通秩序”甚至是“為了正常奧運(yùn)交通秩序”之類的借口，否則，劉建平、崔英杰等人的悲劇將會(huì)不可避免的重演！

上述城管執(zhí)法法治化的價(jià)值目標(biāo)是有機(jī)的、不可分割的統(tǒng)一整體，但筆者要強(qiáng)調(diào)的是：人權(quán)保障永遠(yuǎn)是城管執(zhí)法的首要價(jià)值目標(biāo)，當(dāng)秩序和效率與人權(quán)保障相抵觸時(shí)，人權(quán)保障應(yīng)當(dāng)優(yōu)先，因?yàn)?，但凡人?quán)沒有保障的地方，那里也就永遠(yuǎn)不會(huì)有社會(huì)和諧！

[1]古希臘，亞里斯多德著，吳壽彭譯：《政治學(xué)》，中國(guó)商務(wù)印書館，1983年版。

[2]英，海耶克著，《奴役制之路》，芝加哥大學(xué)印，1954年版。

[3]美，福勒著，《法的美德》，耶魯大學(xué)印，1969年版。

[4]俄，尚巴著，任允正譯，《法律秩序與民主》，《法學(xué)譯叢》1987年第4期。

[5]張文顯著，《法理學(xué)》，2001年版。高教出版社

[6]英，洛克著，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，《政府論》下篇，中國(guó)商務(wù)印書館，1964年版。

王品清，男，現(xiàn)任教于燕山大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院，教師，講師。孫翠娟，女，現(xiàn)任于教于燕山大學(xué)里仁學(xué)院，教師，講師。周旭，女，秦皇島市海港區(qū)法官，法學(xué)碩士。