文｜《小康》記者 齊岳峰

在反復(fù)研究、討論、醞釀了15年之后，存款保險制度即將啟幕。從金融改革的角度看，建立存款保險制度，為銀行業(yè)提供一個公平的競爭環(huán)境，民營資本才能夠進入，經(jīng)營不善的金融機構(gòu)才能夠退出

一個醞釀了15年的制度，還在等什么？

在央行近日下發(fā)的《中國人民銀行對十一屆全國人大五次會議第1013號代表建議的答復(fù)意見》中，中國未來將加快構(gòu)建存款保險制度，繼續(xù)擴大存款利率浮動區(qū)間，有規(guī)劃、有步驟地推動利率市場化等金融改革，目前各方已就存款保險的賠付限額和費率等達成一致。下一步，央行將會同有關(guān)部門積極開展工作，抓緊研究完善存款保險制度的實施方案。

中國存款保險制度建設(shè)大幕正在徐徐拉開。

從今年年初，金融高層就不斷放風(fēng)。2012年1月召開的第四次全國金融工作會議上提出：“要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機出臺并組織實施。”3月份，央行行長周小川更在署名文章中表示，“建立這一制度的條件已基本具備”。不僅如此，中國人民銀行在2012年度工作會議上提出，要進一步做好建立保險制度的準(zhǔn)備工作。此前的2011年7月份，央行將銀行金存款納入到準(zhǔn)備金上繳的范圍中。當(dāng)時專家稱，此舉相當(dāng)于提升傳統(tǒng)準(zhǔn)備金率1.3%，凍結(jié)市場資金近萬億。

一系列的舉動，使關(guān)注存款保證金制度的人們似乎看到了曙光。

未雨綢繆15年的等待

銀行業(yè)的保護罩，對大眾來說卻相當(dāng)陌生。

早在1997年，央行就已開始研究存款保險制度。十年后的第三次全國金融工作會議決定推行存款保險制度。但醞釀15年后，該項制度仍未在中國得以推行。

央行的說法是“擇機出臺”，時機的選擇顯然極為重要。

存款保險制度，是指為從事面對公眾的存款性業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)建立一個保險機構(gòu)，各機構(gòu)成員向保險機構(gòu)交納保險費，當(dāng)成員金融機構(gòu)面臨危機或經(jīng)營破產(chǎn)時，保險機構(gòu)向其提供流動性資助或者代替破產(chǎn)機構(gòu)在一定限度內(nèi)對存款者給予償付的制度。目的在于防止存款者因個別金融機構(gòu)倒閉而對其它金融機構(gòu)喪失信心，由此導(dǎo)致擠兌并引發(fā)銀行危機。

在長期研究存款保險制度，參與過存款保險法規(guī)起草工作的學(xué)者劉澄看來，該制度本身是褒義的，是防范銀行風(fēng)險的，是整個國家金融風(fēng)險管理網(wǎng)的重要一環(huán)。上世紀(jì)九十年代，劉澄把自己碩士論文研究的方向確定為存款保險制度。一般來講，納入上繳基數(shù)的保證金存款將包含承兌匯票、信用證、保函三部分。此前亦有消息稱，由于被要求上繳存款保證金，銀行將被迫調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。作為成熟的風(fēng)險管理制度，存款保險的理念在國際上已是共識。在2008年國際金融危機中，存款保險制度顯示了維護金融穩(wěn)定的重要作用。

在國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)者魏加寧的觀察中，從金融改革的角度看，建立存款保險制度，為銀行業(yè)提供一個公平的競爭環(huán)境，民營資本才能夠進入，經(jīng)營不善的金融機構(gòu)才能夠退出。從國際領(lǐng)域來看，眾多國家皆已建立相關(guān)的存款保險制度，1934年成立的美國聯(lián)邦存款保險公司被公認(rèn)是存款保險制度在全球范圍內(nèi)發(fā)展的起點。此后，全球陸續(xù)有100多個國家和地區(qū)建立了這項制度。

52%

中國的國民儲蓄率從20世紀(jì)70年代至今一直居世界前列，2009年最高峰時儲蓄率高達52%，全世界排名第一

不過在劉澄的研究中，“所有的國家都認(rèn)為存款保險并不能防范銀行系統(tǒng)性風(fēng)險，它防范的是銀行個別風(fēng)險對整個經(jīng)濟的影響。因為一個國家防范大的系統(tǒng)風(fēng)險需要大量的資金，而存款保險具有的保險基金是不容易償付的。”

長期以來，中國在處置有問題銀行的過程中，儲戶損失基本上由國家承擔(dān)，實行以國家信用為擔(dān)保的隱性存款保險制度。隨著中國金融改革的縱深推進和金融全球化的快速發(fā)展，這種隱性存款保險制度的弊端日益顯現(xiàn)。

中國是否需要存款保險制度？

北京科技大學(xué)教授劉澄認(rèn)為，當(dāng)下中國的金融環(huán)境越來越復(fù)雜，金融機構(gòu)破產(chǎn)的案例早已不足為奇。但國家不可能全部為這些行為負(fù)責(zé)。這就需要金融機構(gòu)通過合理的保證金方式為自己的企業(yè)行為買單。

中國的國民儲蓄率從20世紀(jì)70年代至今一直居世界前列，2009年最高峰時儲蓄率高達52%，全世界排名第一。證監(jiān)會主席郭樹清今年亦曾在陸家嘴論壇上直言，中國經(jīng)濟中儲蓄和投資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

高儲蓄率支撐下的中國金融體系其實具有先天的不可控性。以商業(yè)銀行為代表的存款式金融機構(gòu)是社會融資體系的一條重要通道，通過吸收存款，發(fā)放貸款，充當(dāng)融資中介，服務(wù)于國民經(jīng)濟。這種融資中介功能成為存款式金融機構(gòu)經(jīng)營的最大特點，卻同時使它們具有內(nèi)在的脆弱性和不穩(wěn)定性。而銀行在經(jīng)營過程中要受到宏觀經(jīng)濟景氣、企業(yè)和居民等經(jīng)濟主體行為變化的影響，面臨信用風(fēng)險、利率風(fēng)險等各種各樣的風(fēng)險，同時要面對激烈的同業(yè)競爭，所以其經(jīng)營具有很大的不確定性，可能陷入危機甚至倒閉。

所以說，存款保險制度實質(zhì)上是一種心理支持系統(tǒng)。況且隨著金融市場越來越開放，外部沖擊對中國的影響越來越大。劉澄認(rèn)為，目前來說，存款保險制度必要性更加增大了。

參與過存款保險法規(guī)起草工作的劉澄研究了中國金融體制改革的進程，在他的觀察中，中國經(jīng)濟體制改革有一個基本的危機導(dǎo)線——不到迫不得已，不會行動。

環(huán)球同此涼熱

大多數(shù)人相信，中國的銀行業(yè)不會出現(xiàn)危機。

但是被金融危機襲擊怕了的西方國家則并不這么想。20世紀(jì)初的經(jīng)濟大蕭條，使美國大量銀行倒閉，存款人損失巨大，美國金融體系遭受重創(chuàng)。為應(yīng)對危機，美國決定成立聯(lián)邦存款保險公司。絕大多數(shù)銀行存款人的存款接受該公司的保險。

1971年，日本公布了《存款保險法》，設(shè)立日本存款保險公司；自上世紀(jì)80年代后期，日本泡沫經(jīng)濟崩潰后，金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況不斷惡化，破產(chǎn)案件不斷增加，于是日本政府對存款保險制度進行了數(shù)次改革，最終使得日本存款保險公司成為穩(wěn)定日本金融體系的重要機構(gòu)之一。

目前為止，有超過70個國家建立了明確的存款保險體系。在大多數(shù)國家存款保險制度中，均單獨成立相應(yīng)的保險營運機構(gòu)。如美國的聯(lián)邦存款保險公司、法國的銀行協(xié)會、日本的存款保險機構(gòu)。其共同特點是：不以盈利為目的，有一定的監(jiān)管權(quán)。

為了維護存款人利益，維護金融穩(wěn)定秩序，西方國家的存款保險制度要求投保銀行必須按存款保險營運主體的要求上交各種經(jīng)營報告和統(tǒng)計，并隨時準(zhǔn)備接受存款保險營運主體對經(jīng)營風(fēng)險的檢查或調(diào)查。為了確保存款人利益不受損失，西方國家的優(yōu)質(zhì)銀行會選擇吸收合并劣勢銀行；或者幫助劣勢銀行調(diào)整經(jīng)營方向，組織資金運用，甚至通過貸款方式進行資金援助。

大多數(shù)國家與地區(qū)的存款保險體系是在經(jīng)歷金融危機后才建立起來的。一個頗具代表性的例子是：多年來，香港并未考慮建立存款保險制度。但上世紀(jì)末在經(jīng)歷了金融風(fēng)暴的沖擊后，驚魂未定的香港迅速將存款保險制度列入議程。

在劉澄看來，如果中國要建設(shè)相關(guān)制度，首先需要法律支撐，并嚴(yán)格依法操作。此外，需要從制度上、框架上擬定存款保險制度的職能，并明確它和主要監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系等重要問題。同時要賦予存款保險制度的效應(yīng)范圍。

此外，賠付金額的限度、具體的賠付對象也需要研究確定?！笆怯邢扪a償、全額補償還是無限補償？是所有人都賠付還是只賠付特定機構(gòu)？”

在劉澄的了解中，中國需要在整個賠付體系建設(shè)上下大力氣建設(shè)。當(dāng)前，仍需要制度上的保證，并需梳理清楚金融機構(gòu)歸屬權(quán)與管理權(quán)的問題。

爭議不絕于耳

目前多方已達成共識：存款保險制度是一種強制保險制度，大型銀行必須加入。與中小銀行相比，盡管大銀行的總體經(jīng)營實力相對較強，但并不能說它沒有風(fēng)險。

一般來講，因為擔(dān)心存款保險制度會削弱其市場競爭力，銀行大多對存款保險制度 “不感冒”。很多小銀行認(rèn)為，這一制度的推出，即向社會發(fā)出一個強烈的信號——政府將不再為商業(yè)銀行的破產(chǎn)承擔(dān)任何責(zé)任。社會各界對中小銀行的信心會因此而受到打擊。況且小銀行的經(jīng)營管理水平和風(fēng)險狀況已經(jīng)備案披露，勢必嚴(yán)重地削弱其競爭力，增加其經(jīng)營成本。

劉澄稱，盡管相關(guān)銀行業(yè)的組織體系一直有問題，但這與存款保險制度并無直接關(guān)聯(lián)，“即便組織體系比較完善的國家也有金融風(fēng)險。但是一個重要的關(guān)注點在于，美國1829年就設(shè)定出保險制度，但是到1933年在全國推開，這期間沒有經(jīng)歷大的危機，只有經(jīng)過大的危機，才能把所有的爭議克服掉。”

坊間不斷有聲音指責(zé)，由于存款保險制度的存在，會使存款人過分依賴存款保險機構(gòu)，而不關(guān)心銀行的經(jīng)營狀況。此外，存款保險制度刺激銀行承受更多的風(fēng)險，鼓勵銀行的冒險行為。在為銀行套上保護罩的同時，也不利于優(yōu)勝劣汰。

當(dāng)然，一個重要的原因還在于，允許銀行破產(chǎn)是實行存款保險制度的前提條件，但當(dāng)下中國，銀行破產(chǎn)是否有可行性，還有待商議。

況且，緣于中國金融機構(gòu)私有化程度不高，相關(guān)法律基礎(chǔ)不完備，同時，在政府提供隱含擔(dān)保的條件下我國國有商業(yè)銀行的經(jīng)營依靠的是國家信用。既然存在國家隱性擔(dān)保，存款人普遍認(rèn)為銀行沒有破產(chǎn)威脅的時候，建立存款保險制度對于國有商業(yè)銀行來說就沒有意義。況且存款人在現(xiàn)階段認(rèn)為國有商業(yè)銀行甚至股份制銀行都存在國家隱性擔(dān)保，如果引入存款保險制度后，真的出現(xiàn)銀行的經(jīng)營不善導(dǎo)致破產(chǎn)或清算，國家能不能按照構(gòu)建的存款保險制度來執(zhí)行還存在疑問。

此外，中國公眾對銀行體系的信心過高，而直接推行存款保險制度會導(dǎo)致居民存款的成本發(fā)生變化。 故此有人說，在現(xiàn)階段，我國目前并不具備引入存款保險制度的條件。

在社科院金融研究學(xué)者王國剛的研究顯示，根據(jù)現(xiàn)有情況來看，中小型銀行保證金存款占全部存款的比重較高，同時中小型銀行超額存款準(zhǔn)備金率相對較低，實行存款保險制度，中小型銀行的資金流動性會變得更加緊張。

劉澄亦表示，當(dāng)下中國的存款保險制度，在央行政策層面上存在顧慮。緣于國有大銀行并沒有足夠的動力參與這類“防范小銀行風(fēng)險”的項目，況且大銀行無法看到預(yù)期的、對自己有利的賠付前景。

但是存款保險系統(tǒng)如果不包括國有大銀行，那么，由于保險范圍過于狹窄，存款保險基金規(guī)模過小則不足以應(yīng)付金融風(fēng)險。

況且存款保險制度的監(jiān)管職能，已引起坊間爭議。在中國的監(jiān)管生態(tài)格局下，如何協(xié)調(diào)存款保險機構(gòu)與銀監(jiān)會、央行間的關(guān)系成為相關(guān)機制面前的攔路虎。在銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會之外再加一個監(jiān)管機構(gòu)，是否多此一舉?央行現(xiàn)在并沒有監(jiān)管的功能，推行存款保險制度，銀監(jiān)會是否會樂于見到監(jiān)管職能被分化？

劉澄的記憶中，1996年中國銀行就在相關(guān)報告中期望建立存款保險制度，但直到十五年后的今天，依舊沒有實質(zhì)進展。或許就像王國剛所想的一樣，在解決金融體系內(nèi)部重大深層次問題之前，實行存款保險制度，還需要創(chuàng)造一系列條件。