文/劉學(xué)軍

作者系中共中央黨校政法部教授

責(zé)任編輯 劉墨非 助理編輯 徐飛

進(jìn)一步強(qiáng)化人民政協(xié)民主監(jiān)督職能，改變?nèi)嗣裾f(xié)監(jiān)督乏力的種種現(xiàn)狀，需要在解放思想、實(shí)事求是的思想路線指導(dǎo)下，對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)做出合乎邏輯和現(xiàn)實(shí)需要的解釋，并在此基礎(chǔ)上使之制度化、法律化。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要體現(xiàn)。它既是參加人民政協(xié)的各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作的監(jiān)督，也是中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)中與各民主黨派和無(wú)黨派人士之間進(jìn)行的監(jiān)督。這種監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。進(jìn)一步強(qiáng)化人民政協(xié)民主監(jiān)督職能，改變?nèi)嗣裾f(xié)監(jiān)督乏力的種種現(xiàn)狀，需要在解放思想、實(shí)事求是的思想路線指導(dǎo)下，對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)做出合乎邏輯和現(xiàn)實(shí)需要的解釋，并在此基礎(chǔ)上使之制度化、法律化。

市政協(xié)召開部分特約監(jiān)督員座談會(huì)

準(zhǔn)確定性是前提

人民政協(xié)民主監(jiān)督到底屬于什么性質(zhì)，這個(gè)問題僅僅從字面上看，似乎已經(jīng)早就解決。1982年11月，劉瀾濤在五屆全國(guó)政協(xié)五次會(huì)議上關(guān)于《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程（修改草案）》的說明中明確提到：人民政協(xié)的監(jiān)督不同于人民代表大會(huì)的監(jiān)督，不具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，沒有法律約束力，是一種民主監(jiān)督。2005年2月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》把中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派間的監(jiān)督明確表述為“政治監(jiān)督”，2006年2月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》也表述為是一種“政治監(jiān)督”。

上述定性是很明確的，即共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的“民主監(jiān)督”屬性是“民主”的和“政治”的，也就是說“不具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，沒有法律約束力”。但是，在我國(guó)社會(huì)主義民主政治已經(jīng)有了重大發(fā)展的今天，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度已經(jīng)成為“我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度”，人民政協(xié)作為這一制度的重要機(jī)構(gòu)或平臺(tái)，一般而籠統(tǒng)地講它的監(jiān)督職能“不具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，沒有法律約束力”，明顯不夠了，與這個(gè)制度機(jī)構(gòu)或平臺(tái)已經(jīng)有的地位不相稱，應(yīng)該對(duì)這種“民主”和“政治”屬性的蘊(yùn)意作更深層面的理解。從理論上講，“我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度”這樣的表述，意味著承認(rèn)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是一項(xiàng)“國(guó)家的”“政治”制度，而這樣的制度應(yīng)該是國(guó)家公共權(quán)力配置各方利益的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行規(guī)則和程序等的總稱，也就是說，它不能不具有國(guó)家公共權(quán)力的屬性。當(dāng)然，這樣給人民政協(xié)民主監(jiān)督定性，存在一個(gè)如何看待其與人民代表大會(huì)監(jiān)督屬性的關(guān)系問題。這個(gè)問題并不難解決，按照中共中央和胡錦濤總書記有關(guān)講話精神，把人民政協(xié)的監(jiān)督與人民代表大會(huì)的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，作為權(quán)力監(jiān)督的一個(gè)構(gòu)成鏈條就可以了。這樣做不會(huì)、也不可能導(dǎo)致西方議會(huì)制度，因?yàn)闊o(wú)論人大還是政協(xié)，都必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)基本原則。

制度化、規(guī)范化和程序化是核心

市政協(xié)新聞?shì)浾摫O(jiān)督評(píng)議會(huì)

社會(huì)主義民主政治制度必須制度化、規(guī)范化和程序化的原則，早在1980年鄧小平《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中即已被提出來(lái)。從多黨合作和政治協(xié)商制度以及人民政協(xié)的角度，我們黨也早已關(guān)注這個(gè)問題。1988年4月，李先念就強(qiáng)調(diào)：“要以改革的精神，建立和健全各種必要的規(guī)章制度，逐步實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商和民主監(jiān)督的經(jīng)常化、制度化?！?995年3月，江澤民提出“進(jìn)一步推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)范化制度化”。2000年12月，他在全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)“特別是要完善民主監(jiān)督機(jī)制，暢通下情上達(dá)的渠道，加大民主監(jiān)督力度?！?2003年3月，胡錦濤在第十屆全國(guó)人大、政協(xié)第一次會(huì)議黨員負(fù)責(zé)人會(huì)議上的講話中，也提出“進(jìn)一步推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的制度化、規(guī)范化和程序化。”十七大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。根據(jù)2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》精神，要完善人民政協(xié)的民主監(jiān)督機(jī)制，主要的是在知情、溝通、反饋等環(huán)節(jié)上建立健全制度，暢通民主監(jiān)督的渠道，黨和政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及新聞媒體等要加強(qiáng)與人民政協(xié)的溝通和聯(lián)系，形成監(jiān)督合力。目前我們要做的，是如何把中央已經(jīng)給出的政策和原則真正落到實(shí)處。在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)盡快建立和完善黨委、政府支持機(jī)制，或許是當(dāng)務(wù)之急?，F(xiàn)在有些省級(jí)法院（如貴州省高院）發(fā)文要求省內(nèi)各級(jí)法院把自覺接受政協(xié)民主監(jiān)督作為推動(dòng)法院工作的一項(xiàng)制度，河南省高院還出臺(tái)了《關(guān)于接受人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》，進(jìn)一步規(guī)范了這方面的民主監(jiān)督問題。這些都對(duì)完善各地人民政協(xié)民主監(jiān)督機(jī)制起到了很好的作用。此外，還要不斷探索新的工作方法。各地都不斷結(jié)合自身實(shí)際，明確了民主監(jiān)督的內(nèi)容并創(chuàng)造了行之有效的工作方法，如天津市津南區(qū)政協(xié)的“提案落辦監(jiān)督、專題視察監(jiān)督、民主評(píng)議監(jiān)督、社情民意監(jiān)督、特邀監(jiān)督員監(jiān)督”等。從實(shí)踐中看，既有明顯成效，也需要進(jìn)一步加強(qiáng)。一是委派民主監(jiān)督員（小組）要做扎實(shí)，變“被動(dòng)監(jiān)督”為“主動(dòng)監(jiān)督”（如江蘇省無(wú)錫市的民主監(jiān)督小組工作）。二是開展民主評(píng)議要有成效，使人民政協(xié)的民主監(jiān)督由“軟”變“硬”，由“虛”變“實(shí)”。這方面如河南省茶陵縣民主評(píng)議三階段，山東省青島市民主評(píng)議與提案督辦相結(jié)合的做法等，就很值得我們關(guān)注和研究。三是努力探索民主監(jiān)督的合、分法，例如與行政監(jiān)督主體開展聯(lián)合監(jiān)督，與媒體的輿論監(jiān)督結(jié)合進(jìn)行等，使監(jiān)督監(jiān)在“點(diǎn)”上，督到“實(shí)”處。

法律化是關(guān)鍵

民主監(jiān)督職能法律化是大勢(shì)所趨，但實(shí)踐中是明顯的薄弱環(huán)節(jié)。這顯然與該制度及其機(jī)構(gòu)或平臺(tái)在當(dāng)下中國(guó)的地位與作用極不相稱。歷史上看，全國(guó)第一屆政協(xié)會(huì)議曾通過《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》，后于1954年底被《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》取代，原因是人民代表大會(huì)成立后，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議不再代行人民代表大會(huì)職權(quán)，其規(guī)章再稱為“組織法”易與國(guó)家機(jī)關(guān)的組織法相混淆。有研究者認(rèn)為，這在過去是合適的，但現(xiàn)在人民政協(xié)已不再是單純的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其職能也擴(kuò)展為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，政協(xié)工作也已涉及社會(huì)的方方面面（包括政府的職能部門），所以僅靠政協(xié)章程不足以保證政協(xié)工作的有效實(shí)施，應(yīng)該重新研究制定人民政協(xié)組織法。2008年底在廣州市召開的“社會(huì)主義民主政治建設(shè)與人民政協(xié)——紀(jì)念改革開放30周年主題座談會(huì)”建議制定《人民政協(xié)組織法》，使人民政協(xié)真正成為中國(guó)民主政治體制的法定重要部分?！边@個(gè)建議是值得重視的。其一，現(xiàn)行憲法序言中明確寫到：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。而最權(quán)威性保證其長(zhǎng)期存在和發(fā)展的手段就是法制化。其二，十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供政治和法律制度保障。其三，胡錦濤總書記《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立60周年大會(huì)上的講話》強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持把人民政協(xié)事業(yè)作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，放在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局中部署和推進(jìn)?！倍婪ㄖ螄?guó)是我們的基本方略，是發(fā)展全局中的重要因素，人民政協(xié)主要職能的法制化必須跟上這一進(jìn)程。講話中還強(qiáng)調(diào)：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，那么，人民政協(xié)作為這一基本政治制度的重要載體，其主要職能若沒有必要的法律保障，是無(wú)論如何說不過去的。進(jìn)而言之，使共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度有法律保障，對(duì)于防止人民政協(xié)履行職能隨意化，保證各級(jí)人民政協(xié)依法開展自己的工作，從而卓有成效地促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，都是有重要意義的。