朱國(guó)勛

（淮河水利委員會(huì) 蚌埠 233001）

1 淮河的流域管理

1.1 流域管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展

歷史上，淮河是一條獨(dú)流入海的河流。公元1194年黃河奪淮，使淮河水系遭到巨大破壞，淮河流域旱澇頻繁。為了治河，同時(shí)為了確保漕運(yùn)，元朝設(shè)“都水監(jiān)”，明清設(shè)河道總督，總管黃淮海及運(yùn)河的水利水運(yùn)事務(wù)，這可以算是淮河乃至我國(guó)最早的流域管理。

黃河北徙后，清同治五年（1866年）10月，曾國(guó)藩在清江浦（今江蘇淮安）創(chuàng)設(shè)“導(dǎo)淮局”，這基本上是近代淮河流域機(jī)構(gòu)的雛形。國(guó)民政府時(shí)期，曾先后有過(guò)“導(dǎo)淮局”、“導(dǎo)淮委員會(huì)”、“淮河水利工程總局”等。

1950 年，淮河流域大水，發(fā)生大面積的洪澇災(zāi)害。政務(wù)院作出《關(guān)于治理淮河的決定》，著手對(duì)流域進(jìn)行大規(guī)模系統(tǒng)性的整治。同時(shí)在安徽蚌埠成立治淮委員會(huì)，對(duì)治理工作實(shí)行較為集中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。當(dāng)時(shí)，流域內(nèi)各省、地（市）直至縣均設(shè)有治淮機(jī)構(gòu)。

1958 年，治淮委員會(huì)撤銷。

1965 年，根據(jù)國(guó)務(wù)院水利工作會(huì)議精神，水利部成立淮河規(guī)劃組。

1969 年，國(guó)家進(jìn)一步重視淮河水利問(wèn)題，國(guó)務(wù)院成立治淮規(guī)劃小組。1971年在蚌埠成立治淮規(guī)劃小組辦公室，承擔(dān)具體的治淮規(guī)劃和管理工作。

1977 年，重新組建治淮委員會(huì)，為水利電力部的派出機(jī)構(gòu)。

1990 年治淮委員會(huì)改名淮河水利委員會(huì)。

1.2 主要水資源管理職責(zé)

自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，淮河的流域管理工作逐步加強(qiáng)。特別是1988年后，隨著《水法》和其他有關(guān)水法規(guī)的頒布實(shí)施，流域管理相應(yīng)于整個(gè)水行業(yè)的管理被賦予新的內(nèi)涵，由過(guò)去的只治不管、重建輕管轉(zhuǎn)變?yōu)榻ü懿⒅?，水的資源管理也正式提上議事日程，淮委成立了水政水資源處，地方也成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)水資源管理工作。此后，流域水資源管理不斷強(qiáng)化。根據(jù)2009年水利部印發(fā)的淮委“三定”方案，重要職責(zé)之一就是水資源管理工作：保障流域水資源的合理開(kāi)發(fā)利用；負(fù)責(zé)流域水資源的管理和監(jiān)督，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水；負(fù)責(zé)流域水資源保護(hù)工作。為此淮委設(shè)立水資源處，其主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)流域水資源的管理和監(jiān)督，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水；組織編制流域水資源專業(yè)規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施；組織開(kāi)展流域取水許可總量控制工作，組織實(shí)施流域取水許可、水資源有償使用和水資源論證等制度；組織擬訂流域內(nèi)省際水量分配方案和流域年度水資源調(diào)度計(jì)劃，按規(guī)定組織開(kāi)展流域和流域重要水工程的水資源調(diào)度；組織開(kāi)展流域水資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，開(kāi)展流域水能資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作；指導(dǎo)協(xié)調(diào)流域地下水開(kāi)發(fā)利用工作；指導(dǎo)流域內(nèi)地方節(jié)約用水和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)有關(guān)工作；指導(dǎo)流域水資源信息發(fā)布，組織編制流域水資源公報(bào)等。

1.3 水資源管理現(xiàn)狀

在淮委及流域地方水行政主管部門相互配合、共同努力下，淮河流域水資源管理能力不斷加強(qiáng)、工作逐步深化。

（1）在國(guó)家法律法規(guī)和制度框架下，制定了一系列水資源管理制度，形成了較為完整的流域水資源管理制度體系。初步形成以水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等為重點(diǎn)的制度框架體系。

（2）重視水資源規(guī)劃工作。除完成水資源綜合規(guī)劃外，還先后組織編制了水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、“十一五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃、地下水開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃、水資源管理科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、水資源管理監(jiān)控系統(tǒng)規(guī)劃、南四湖水資源管理規(guī)劃等多項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃。

（3）調(diào)配能力顯著提升。先后組織實(shí)施了南四湖應(yīng)急生態(tài)補(bǔ)水、兩次“引沂濟(jì)淮”，初步形成了江、淮、沂沭泗水資源跨流域調(diào)度體系。

（4）用水總量控制工作全面推進(jìn)。初步完成流域各省用水總量控制指標(biāo)分解；基本完成取水許可總量控制指標(biāo)編制。

（5）主要骨干河流水量分配研究取得重要成果，淮干、沂河、沭河水量分配方案編制工作基本完成。

（6）定額管理全面加強(qiáng)，流域各省均發(fā)布了行業(yè)用水定額。

（7）完善水資源論證管理。水資源論證工作進(jìn)一步規(guī)范化、科學(xué)化、制度化；積極開(kāi)展規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局水資源論證。通過(guò)論證促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置、合理利用。

（8）不斷強(qiáng)化取水許可監(jiān)督管理，規(guī)范取水許可審批。

（9）全面實(shí)施水資源有償使用制度。

（10）在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

（11）水資源管理能力建設(shè)不斷突破。完成流域水資源管理系統(tǒng)實(shí)施方案編制，水資源監(jiān)控能力建設(shè)全面展開(kāi)。淮干皖蘇省界小柳巷水量自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建成并投入使用；豫皖省界王家壩自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)基本建成；啟動(dòng)惠濟(jì)河安溜水量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站建設(shè)。

（12）開(kāi)展了一系列基礎(chǔ)研究，為水資源管理提供技術(shù)支撐。

（13）水資源日常管理逐步規(guī)范。加強(qiáng)水資源執(zhí)法巡查和專項(xiàng)檢查，組織編制水資源公報(bào)、簡(jiǎn)報(bào)、管理年報(bào)等。

2 最嚴(yán)格的水資源管理制度

2.1 最嚴(yán)格水資源管理制度的提出及主要內(nèi)容

2009 年全國(guó)水利工作會(huì)議上，回良玉副總理提出“從我國(guó)的基本水情出發(fā)，必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，對(duì)水資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)、綜合治理、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)，建立健全流域與區(qū)域相結(jié)合、城市與農(nóng)村相統(tǒng)籌、開(kāi)發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)相協(xié)調(diào)的水資源綜合管理體制”。2009年2月，全國(guó)水資源工作會(huì)議對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了全面部署，提出要圍繞水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)，實(shí)行“紅線”管理：建立開(kāi)發(fā)利用紅線，嚴(yán)格用水總量控制；建立用水效率紅線，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)；建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)控入河排污總量。

2011 年中央水利工作會(huì)議、1號(hào)文件以及2012年國(guó)務(wù)院3號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，認(rèn)為水資源供需矛盾突出仍然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，要求把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度是應(yīng)對(duì)我國(guó)日益嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源承載能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水安全和水生態(tài)與環(huán)境安全，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展而作出的重大戰(zhàn)略決策，是水資源管理領(lǐng)域落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

2.2 實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度對(duì)淮河流域具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義

淮河流域水資源緊缺，同時(shí)水資源時(shí)空分布不均，年內(nèi)、年際變化劇烈，水土資源不相匹配，人口密度高居七大流域之首。高密度的人口，高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及低承載能力的水資源條件，加劇了水資源供需矛盾，成為制約流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。隨著氣候和人類活動(dòng)的影響，流域水資源情勢(shì)正在發(fā)生新的變化，水資源量已經(jīng)而且在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都可能呈下降的趨勢(shì)。另一方面，水資源利用方式粗放，用水效率和效益低下、浪費(fèi)嚴(yán)重，水污染等一系列問(wèn)題不容樂(lè)觀。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源供需矛盾將會(huì)更加突出，水資源問(wèn)題也將更為復(fù)雜，并日趨嚴(yán)峻。就淮河流域具體情況而言，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度、加強(qiáng)水資源管理不但十分必要，而且是非常迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

3 流域管理在最嚴(yán)格水資源管理中的地位和作用

3.1 流域管理的必要性

流域是水資源活動(dòng)和發(fā)揮各種作用、多種功能的基本系統(tǒng),流域內(nèi)上下游、左右岸、支干流、水質(zhì)與水量、地表與地下水等是相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)整體。水資源的流域系統(tǒng)性，決定了以流域?yàn)閱卧獙?duì)水資源進(jìn)行有效管理的科學(xué)性和合理性，并已為世界很多國(guó)家的實(shí)踐所證實(shí)。

人類對(duì)水資源流域性的認(rèn)識(shí)19世紀(jì)中后期逐漸形成，20世紀(jì)以來(lái)，隨著水管理實(shí)踐和理論研究的深入，多次國(guó)際性水資源會(huì)議在涉及水管理體制時(shí)，均提議以流域?yàn)閱卧芾硭Y源。事實(shí)上，即使在哪些不設(shè)立專門流域水管理機(jī)構(gòu)、表面上缺少流域管理體制的國(guó)家，其深層的水管理運(yùn)行機(jī)制也是以流域?yàn)閱卧M(jìn)行的。

3.2 流域管理的作用

我國(guó)目前水資源管理體制是流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，流域機(jī)構(gòu)除對(duì)一些重要區(qū)域?qū)嵤┲苯庸芾硗?，主要?cè)重于宏觀管理，起著組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督以及服務(wù)等作用。應(yīng)該說(shuō)，流域管理和區(qū)域管理的根本目的是完全一致的，區(qū)域水資源管理工作其實(shí)也是流域管理的組成部分。問(wèn)題在于區(qū)域管理的著眼點(diǎn)限于本地方范圍，所注重的是本身利益，而很難顧及流域整體性。統(tǒng)籌兼顧流域整體利益，最大程度、全面發(fā)揮水資源的各種功能、最優(yōu)效益，是流域管理的出發(fā)點(diǎn)和終結(jié)點(diǎn)。流域機(jī)構(gòu)不存在所謂的自身利益問(wèn)題，其所注重的是流域整體利益，也就是流域內(nèi)每一個(gè)區(qū)域的利益。事實(shí)上，流域機(jī)構(gòu)代表國(guó)家所實(shí)施的流域管理，其目的可以認(rèn)為是為了優(yōu)化區(qū)域管理。

3.3 做好最嚴(yán)格水資源管理工作必須進(jìn)一步加強(qiáng)流域管理

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，強(qiáng)調(diào)的是“紅線”管理、“總量”控制，提高用水效率，遏制用水浪費(fèi)，減少入河排污量。對(duì)于一個(gè)流域來(lái)說(shuō)，某一保證率下的水資源總量、水功能區(qū)納污能力是確定的。“總量”的核定應(yīng)按照國(guó)家的總體部署和基本原則，根據(jù)流域水資源綜合規(guī)劃以及具體情況先流域總體，再逐級(jí)分配到省、市、縣。實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度同時(shí)要落實(shí)水資源管理責(zé)任和考核制度，2012年2月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)），要求流域機(jī)構(gòu)加大監(jiān)督管理力度，加強(qiáng)對(duì)重要江河湖泊的省界水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)，水量的監(jiān)測(cè)核定數(shù)據(jù)作為考核有關(guān)省區(qū)用水總量的依據(jù)之一；水質(zhì)的監(jiān)測(cè)核定數(shù)據(jù)作為考核省區(qū)重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況的依據(jù)之一。國(guó)務(wù)院3號(hào)文件對(duì)流域機(jī)構(gòu)和流域管理在最嚴(yán)格水資源管理中其他工作也提出了要求：切實(shí)加強(qiáng)流域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度；加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級(jí)行政區(qū)域的取用水總量控制指標(biāo)體系，各省區(qū)要按照江河流域水量分配方案或取用水總量控制指標(biāo)，制定年度用水計(jì)劃，依法對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的年度用水實(shí)行總量管理；強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度，區(qū)域水資源調(diào)度服從流域統(tǒng)一調(diào)度；建設(shè)水工程，必須符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃。

4 加強(qiáng)流域管理，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

4.1 重點(diǎn)任務(wù)

（1）制度建設(shè)。根據(jù)國(guó)務(wù)院3號(hào)文件和水利部《落實(shí)〈關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)〉實(shí)施方案》，結(jié)合流域?qū)嶋H，提出淮委和淮河流域落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度工作方案，包括基本思路、主要目標(biāo)、工作任務(wù)、管理責(zé)任及分工、監(jiān)管制度、考核制度、問(wèn)責(zé)制度、保障方案等。建立落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的工作機(jī)制。加強(qiáng)立法和制度建設(shè)，形成適合淮河流域較為完整的水資源管理法規(guī)制度體系。進(jìn)一步完善流域水資源規(guī)劃體系。

（2）監(jiān)控能力建設(shè)。建設(shè)流域水資源管理系統(tǒng)，完成重要跨省河流省界斷面水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)站建設(shè)，建立與最嚴(yán)格水資源管理制度要求相適應(yīng)的流域水資源監(jiān)控體系，主要河流和重要區(qū)域省界斷面實(shí)現(xiàn)全監(jiān)控。

（3）建立水資源管理指標(biāo)體系。完成覆蓋流域和省市縣三級(jí)行政區(qū)域的水資源管理指標(biāo)體系建設(shè)，并盡快實(shí)施；加快流域主要河湖水量分配方案編制；完善流域取水許可總量控制指標(biāo)體系。

4.2 具體工作建議

（1）全面落實(shí)用水總量控制制度。研究提出落實(shí)用水總量控制指標(biāo)的具體措施；主要河湖水量分配方案編制完成后盡快按程序報(bào)批實(shí)施；按照總量控制和定額管理相結(jié)合的要求嚴(yán)格取水許可審批和管理。

（2）加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度。編制重要河湖水資源調(diào)度方案、調(diào)度計(jì)劃，規(guī)范和約束年內(nèi)用水過(guò)程及總量的控制，特別是枯水年和枯水期的用水控制。

（3）加快水資源監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。進(jìn)一步加快跨省河流省界斷面水資源監(jiān)測(cè)站建設(shè)；積極推進(jìn)地方水資源管理系統(tǒng)（監(jiān)控能力）建設(shè)；落實(shí)非農(nóng)取用水戶計(jì)量設(shè)施安裝和使用。及時(shí)全面掌握河流、河段、區(qū)域及重要用水戶取用水情況。

（4）完善流域水資源相關(guān)規(guī)劃。開(kāi)展水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃編制；做好水資源綜合規(guī)劃相關(guān)配套規(guī)劃的研究編制工作。

（5）大力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。探索不同水資源條件、不同發(fā)展水平地區(qū)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的模式與途徑；加強(qiáng)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的交流與推廣。積極引導(dǎo)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)由粗放型增長(zhǎng)向資源節(jié)約型環(huán)境友好型的集約式發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（6）強(qiáng)化立法和執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范水資源管理和取用水行為。制定總量控制、取水許可、水量調(diào)度、計(jì)劃用水、節(jié)約用水等方面的法規(guī)制度，完善水資源管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。強(qiáng)化監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查。

（7）加強(qiáng)地下水管理。按照總量和水位雙控制的要求，建立流域內(nèi)省區(qū)地下水開(kāi)發(fā)利用總量和區(qū)域水位控制紅線指標(biāo)；加強(qiáng)禁采區(qū)、限采區(qū)和超采區(qū)以及重點(diǎn)區(qū)域地下水開(kāi)采的監(jiān)督檢查。逐步建立流域地下水管理制度。

（8）落實(shí)責(zé)任，建立考核制度。將水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)的主要控制指標(biāo)，納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系。實(shí)行地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，同時(shí)明確涉水部門、單位以及用水戶的相關(guān)職責(zé)和義務(wù)，逐級(jí)落實(shí)責(zé)任。

（9）選擇較為適合的小流域（水系）或區(qū)域開(kāi)展最嚴(yán)格水資源管理先行先試試點(diǎn)，探索模式，取得經(jīng)驗(yàn)。

（10）加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，不斷創(chuàng)新技術(shù)，為管理提供支撐。

（11）完善水資源統(tǒng)計(jì)及信息發(fā)布制度。建立流域水資源統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，加強(qiáng)流域水資源公報(bào)、水資源管理年報(bào)、水資源簡(jiǎn)報(bào)、水資源管理公告、水資源調(diào)度信息統(tǒng)計(jì)等信息發(fā)布制度建設(shè)，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布科學(xué)、準(zhǔn)確和權(quán)威的水資源信息。

（12）加強(qiáng)水知識(shí)、水狀況、水憂患意識(shí)的宣傳教育，提高全社會(huì)對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)，共同做好流域水資源管理工作

[1]中共中央、國(guó)務(wù)院.關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定，2010-12-31.

[2]國(guó)務(wù)院.關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)），2012-02-16.

[3]朱國(guó)勛.21世紀(jì)淮河流域水管理初探——21世紀(jì)治淮和流域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)論文集[C].安徽合肥：中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2001-12．