□文/包浩斌

編制區(qū)塊開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，用好生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，推進(jìn)低丘緩坡、灘涂圍墾資源的科學(xué)利用

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要項(xiàng)目支撐，項(xiàng)目建設(shè)又依賴(lài)于用地的落實(shí)，面對(duì)“七山一水兩分田”的陸域現(xiàn)狀，浙江可建設(shè)用地空間制約日益突出。為了緩解這一問(wèn)題，浙江將目光放到了后備資源上，即低丘緩坡和灘涂圍墾，相繼出臺(tái)《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》、《浙江省人民政府關(guān)于推進(jìn)低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)利用工作的通知》等政策文件。

綜觀當(dāng)前浙江開(kāi)發(fā)利用土地模式，主要有兩種:一是建設(shè)用地直接“上山下?！?，如麗水市選擇以低丘緩坡為主的南城水閣、富嶺區(qū)塊為工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)。二是農(nóng)用地“上山下海”，以此置換區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出的基本農(nóng)田為建設(shè)用地，并實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。江山市2010年實(shí)施的52個(gè)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，其中40個(gè)是低丘緩坡開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，新增耕地面積7300畝。

政策制定者的本意，是通過(guò)合理利用低丘緩坡和灘涂圍墾資源，緩解土地供需緊張局面。在具體執(zhí)行過(guò)程中，個(gè)別市、縣(市、區(qū))卻出現(xiàn)了“扭曲”的一幕。如媒體報(bào)道的“景寧縣為折抵指標(biāo)大規(guī)模毀林造田遭質(zhì)疑”、“寧波政府為什么出錢(qián)到衢州造地”等等。原因無(wú)外乎地方政府在不考慮生態(tài)成本的情形下，相對(duì)于造地成本，出讓土地或土地指標(biāo)的收益相當(dāng)可觀。

個(gè)別地區(qū)無(wú)序、無(wú)節(jié)制的推進(jìn)用地上山下海必然給經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)帶來(lái)隱憂。一是透支未來(lái)發(fā)展空間。浙江低丘緩坡、灘涂圍墾資源相對(duì)比較豐富，但不合理的開(kāi)發(fā)利用，將導(dǎo)致有限的寶貴資源浪費(fèi)。二是造成耕地質(zhì)量下降。個(gè)別地方存在耕地占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象，表現(xiàn)為部分低丘緩坡新增土地地力差，灘涂圍墾新增土地鹽堿化嚴(yán)重。三是造成生態(tài)環(huán)境破壞。低丘緩坡開(kāi)發(fā)區(qū)塊出現(xiàn)的植被損壞、水土流失，灘涂圍墾造成的自然岸線和濕地消失，當(dāng)然還有對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成的尚未顯現(xiàn)的負(fù)面影響。

“上山下?！毙枰七M(jìn)低丘緩坡、灘涂圍墾資源的科學(xué)利用。一是先行開(kāi)展環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)。加強(qiáng)低丘緩坡、灘涂資源利用的可行性分析，劃分優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)區(qū)域。對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目要事先論證，考慮經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，絕不能以破壞生態(tài)平衡來(lái)尋求建設(shè)用地、占補(bǔ)平衡空間，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

二是科學(xué)編制區(qū)塊開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展實(shí)際、區(qū)域環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)等因素，編制區(qū)塊開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃，著重明確開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。對(duì)開(kāi)發(fā)利用時(shí)機(jī)尚未成熟、條件尚不具備的區(qū)塊，作為預(yù)留發(fā)展空間予以保護(hù)。

三是著力打造增量促轉(zhuǎn)型示范區(qū)。提高項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)格控制污染項(xiàng)目進(jìn)入，全面落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度。重點(diǎn)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、經(jīng)濟(jì)效益高、市場(chǎng)前景好，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較大帶動(dòng)作用的項(xiàng)目。對(duì)達(dá)不到預(yù)期要求的項(xiàng)目業(yè)主實(shí)行“追償制”，收回給予該項(xiàng)目的土地優(yōu)惠費(fèi)用，停止執(zhí)行稅收返還、規(guī)費(fèi)減免等優(yōu)惠政策。

四是切實(shí)用好生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。用地上山下海帶來(lái)的新增建設(shè)用地，其土地出讓金中提取一定比例用于充實(shí)生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。規(guī)范該部分資金的撥付、使用和管理，重點(diǎn)用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)領(lǐng)域，建立有利于保持生態(tài)平衡的長(zhǎng)效機(jī)制。

五是積極推進(jìn)耕地占補(bǔ)量質(zhì)平衡。做好現(xiàn)有補(bǔ)充耕地提質(zhì)工作，通過(guò)加厚耕地層、作物輪作、測(cè)土配方等，提升低丘緩坡補(bǔ)充耕地地力，綜合運(yùn)用物理、化學(xué)、生物等土壤降鹽改良措施，加速灘涂圍墾補(bǔ)充耕地土壤改良。嚴(yán)把新增耕地占補(bǔ)平衡關(guān)口，繼續(xù)完善省、市、縣三級(jí)驗(yàn)收制度，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收與后期管護(hù)，保障耕地質(zhì)量。

(供稿:浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心預(yù)測(cè)處)