陳曉健

（浙江省水電管理中心，浙江 杭州 310009）

建國以來，浙江省農(nóng)村水電經(jīng)歷了起步、壯大、快速發(fā)展等不同階段，目前已開發(fā)農(nóng)村水電站3175座，總裝機370萬kW，成為浙江省能源供應(yīng)的重要組成部分。上世紀九十年代前，各級政府的財政投入是浙江農(nóng)村水電建設(shè)的主要資金來源。進入九十年代后，浙江省進行了電源建設(shè)投資體制和電價機制改革，鼓勵社會各界采用股份制、股份合作制等多種形式開發(fā)新電源，各級政府財政資金重點投資電網(wǎng)建設(shè)，近年來對農(nóng)村水電財政投入相對不足。由于缺乏更新改造資金，目前浙江省運行30年以上老電站安全隱患嚴重，惠農(nóng)支農(nóng)作用逐步喪失。因此，為了促進農(nóng)村水電可持續(xù)發(fā)展，對農(nóng)村水電財政投入現(xiàn)狀進行調(diào)研，提出增加政府財政投入的政策建議很有必要。

1 農(nóng)村水電財政投入及使用情況

1.1 近年各級財政投入

筆者對近年浙江省農(nóng)村水電各級政府財政投入情況進行了統(tǒng)計。2008～2010期間，浙江省農(nóng)村水電建設(shè)國家財政投入資金分別為950萬元、900萬元和1000萬元；省級財政投入資金分別為830萬元、862萬元和890萬元；市級財政投入資金分別為0萬元、260萬元和204萬元；縣級（市、區(qū)）財政投入資金分別為610萬元、888萬元和2071萬元。浙江省農(nóng)村水電建設(shè)各級政府財政投入情況詳見表1。

表1 浙江省農(nóng)村水電建設(shè)各級政府財政投入情況

1.2 小水電管理費

除國家、省和地方財政每年投入資金外，上世紀90年代初開始，浙江省曾按照農(nóng)村水電站售電收入的1%收取小水電管理費，所收取的小水電管理費按照省20%、市20%、縣60%的比例提取，主要用于在建和已建小水電的防汛度汛、安全生產(chǎn)管理，“農(nóng)村水電電氣化縣”等項目的前期工作和項目管理，以及關(guān)于小水電的專項規(guī)劃、課題、統(tǒng)計、調(diào)研、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等支出。進入新世紀，國家加強行政事業(yè)性收費管理，2006年浙江省取消小水電管理費。

1.3 財政投入使用

浙江省農(nóng)村水電建設(shè)國家財政投入每年約1000萬元，資金性質(zhì)為項目基本建設(shè)資金，全部用于新建和改造農(nóng)村水電站。浙江省財政每年劃撥約1000萬元資金用于全省農(nóng)村水電建設(shè)，其中約90%的資金用于農(nóng)村水電站新建和改造項目，其余10%用于農(nóng)村水電行業(yè)管理相關(guān)課題、調(diào)研、電站年檢等工作。市、縣兩級財政投入主要用于農(nóng)村水電站新建和改造項目，以及農(nóng)村水電行業(yè)管理費用，三項費用（3年累計）分別占兩級財政投入總額的65%、24%和11%。

通過對浙江省農(nóng)村水電財政投入使用情況的調(diào)查分析，筆者認為：①農(nóng)村水電得到國家和地方各級財政的支持，但資金總量偏小。2008～2010國家和地方各級財政農(nóng)村水電投入總額分別為2390萬元、2910萬元和4165萬元。相比2010年全省水利約100億的財政投入總量，農(nóng)村水電獲得的財政投入總量較小。②各級財政資金主要用于農(nóng)村水電改造，用于加強農(nóng)村水電站管理的投入偏少。③取消小水電管理費，浙江省部分小水電眾多的山區(qū)縣基層小水電管理機構(gòu)工作經(jīng)費大量減少，給農(nóng)村水電管理帶來了困難。

2 農(nóng)村水電財政投入的必要性

2.1 農(nóng)村水電是清潔能源的最重要組成部分

截止2010年底，浙江省累計建成電力裝機5728萬kW。2010年浙江省電力裝機結(jié)構(gòu)如圖1所示。近些年來，浙江省核電、風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)展迅速，總裝機容量不斷增大，但農(nóng)村水電（5萬kW及以下水電站）仍是浙江省清潔能源的最重要組成部分，總裝機達370萬kW，年發(fā)電量109億kWh，約占全省清潔能源裝機容量的32%，當(dāng)年社會用電量的4%。

農(nóng)村水電作為綠色可再生能源，與其它可再生能源相比，具有技術(shù)成熟、成本經(jīng)濟、調(diào)度靈活等突出優(yōu)勢，對促進節(jié)能減排、生態(tài)省建設(shè)具有積極的推動作用。國家和地方各級政府在風(fēng)電、太陽能等可再生能源領(lǐng)域都加大了財政投入和補助力度，而對于農(nóng)村水電，作為可規(guī)模化發(fā)展的綠色可再生能源，也應(yīng)加大財政投入來激勵和推動其進一步發(fā)展。

2.2 小水電是農(nóng)村重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施

浙江省農(nóng)村水電站分布于全省9個市（除舟山、嘉興外）66個縣（市、區(qū)）?？v觀浙江農(nóng)村水電發(fā)展歷程，農(nóng)村水電在解決社會用電困難，促進水利建設(shè)，推動地方經(jīng)濟發(fā)展等方面為全省社會經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。進入新世紀，農(nóng)村水電為浙江欠發(fā)達縣經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻。據(jù)統(tǒng)計，截止2010年底，浙江省共投產(chǎn)農(nóng)村水電370萬kW，其中1776座251萬kW農(nóng)村水電站位于25個欠發(fā)達山區(qū)縣（浙江省共32個欠發(fā)達縣），約占浙江省農(nóng)村水電總裝機的68%，總發(fā)電量77.2億kWh，約占總發(fā)電量的71%，年產(chǎn)值約32.8億元，年利稅額約3億元。農(nóng)村水電仍是浙江眾多鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的重要支撐，是農(nóng)村進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，承擔(dān)了部分本應(yīng)由政府承擔(dān)的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出，財政應(yīng)進行補助。

2.3 農(nóng)村水電站的更新改造亟待財政投入

浙江省1990年前投產(chǎn)農(nóng)村水電站1438座，總裝機69.9萬kW，年發(fā)電量約17.8億kWh。隨著運行年數(shù)的增加，越來越多的老電站抵達報廢年限，面臨停產(chǎn)，惠農(nóng)作用逐漸喪失。經(jīng)統(tǒng)計，2002年以來浙江省累計報廢農(nóng)村水電站19.28萬kW，約占同期新投產(chǎn)電站的9.7%。根據(jù)農(nóng)村水電分年度投產(chǎn)數(shù)據(jù)預(yù)計，今后十年浙江省老電站數(shù)量和裝機容量將持續(xù)增加，大量農(nóng)村水電站亟待改造。但這些水電站基本以國有和鎮(zhèn)、村集體所有為主（約占總數(shù)的85%），上網(wǎng)電價較低，資金積累少，加上信貸政策的限制，水電站更新改造實力較弱，因此需要對這些運行多年的農(nóng)村水電站進行必要的財政補助。

3 農(nóng)村水電財政投入效用實證分析

采用質(zhì)量分析法,筆者從浙江省農(nóng)村水電站更新改造項目隨機選取三個獲得財政補助的農(nóng)村水電站項目（武義上坊電站技改項目、武義方坑二級電站報廢重建項目、慶元蘭溪橋電站報廢重建項目）為案例進行剖析，收集這三個項目的收支情況，計算項目的內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值和投資回收期，通過財務(wù)分析和財政補助敏感性分析，分別評價財政投入的效用情況。經(jīng)分析計算，農(nóng)村水電改造財政投入效用情況見表2。

通過以上三個典型案例的分析，筆者認為：①農(nóng)村水電項目獲得財政補助后，內(nèi)部收益率和凈現(xiàn)值都有一定程度的提高，投資回收期縮短,特別是規(guī)模較小的項目，如上坊電站和方坑電站，評價指標(biāo)結(jié)果改善明顯。②農(nóng)村水電的財政投入在得到有效控制的情況下，其效用可以得到很好的體現(xiàn)。③大量運行多年的國有、集體所有農(nóng)村水電站人員冗余，資金積累少，加上無法獲得銀行信貸支持，雖然改造或重建后可以取得較好的經(jīng)濟效益，但限于資金缺乏，無力實施。如果使用高息的民間借款，則嚴重影響項目效益。財政補助注入改造資金，可以降低項目建設(shè)成本，提高經(jīng)濟效益，對這類農(nóng)村水電項目繼續(xù)發(fā)揮支農(nóng)惠農(nóng)效益起著決定性的作用。

4 農(nóng)村水電財政投入途徑思考

通過調(diào)查分析，筆者提出如下促進農(nóng)村水電健康發(fā)展的財政投入途徑。

4.1 加大對老電站改造的財政投入

各級政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村水電站公益性功能的特點，加大對老電站改造的財政投入，并制訂農(nóng)村水電改造專項資金使用管理辦法，明確資金主要用于：①機電設(shè)備增效擴容和更新改造，包括水輪發(fā)電機組更新改造，調(diào)速器和主閥的更新，電氣設(shè)備的更新和監(jiān)控系統(tǒng)自動化改造等。②金屬結(jié)構(gòu)更新改造，包括閘門、啟閉機等。③配套電網(wǎng)的改造，包括變壓器、線路、自動化設(shè)備等。④水工建筑物的除險加固，主要包括引水渠道、壓力前池（調(diào)壓井）、壓力管道、廠房等。根據(jù)浙江省實踐，農(nóng)村水電增效擴容改造單位千瓦投資約為3800元，建議老電站改造補助資金不低于30%（1200元/千瓦）。

4.2 完善農(nóng)村水電的上網(wǎng)電價政策

農(nóng)村水電上網(wǎng)電價政策是政府轉(zhuǎn)移支付、扶持農(nóng)村水電發(fā)展的有效政策，也是推動農(nóng)村水電改造的重要保障。自2000年以來，浙江省農(nóng)村水電上網(wǎng)電價政策一直未調(diào)整，而期間燃煤脫硫火電和綜合利用火電的上網(wǎng)電價已多次上調(diào)。當(dāng)前農(nóng)村水電上網(wǎng)電價低于火電上網(wǎng)電價，這不僅違背了同網(wǎng)同價的原則，也不能體現(xiàn)農(nóng)村水電的清潔能源優(yōu)勢，政府應(yīng)提高農(nóng)村水電上網(wǎng)電價，特別是提高經(jīng)更新改造的農(nóng)村水電的上網(wǎng)電價，以電價政策來推動老電站改造工作。

4.3 提供農(nóng)村水電金融信貸支持

_表2 農(nóng)村水電改造財政投入效用情況_

農(nóng)村水電項目資金需求量較大，但往往因規(guī)模較小，難以從金融機構(gòu)獲得資金支持?？紤]財政直接補助力度的有限性，建議調(diào)整農(nóng)村水電產(chǎn)業(yè)融資模式，進一步理順金融信貸渠道：一是取消商業(yè)銀行對農(nóng)村水電貸款的限制，從國家層面制訂鼓勵商業(yè)銀行對農(nóng)村水電貸款的措施；二是尋求國家政策性銀行（如國家農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行等）對農(nóng)村水電項目提供必要的支持，理順農(nóng)村水電提供新的融資渠道；三是政府部門積極引入國際金融機構(gòu)（如世界銀行等），必要時可由財政擔(dān)保，為農(nóng)村水電項目獲取貸款提供保障。

4.4 加大農(nóng)村水電管理財政投入

當(dāng)前浙江農(nóng)村水電行業(yè)進入一個新的階段，浙江農(nóng)村水電開發(fā)率超過80%，為實現(xiàn)浙江省農(nóng)村水電從重建設(shè)向重監(jiān)管、從重經(jīng)濟效益向重綜合效益的“兩個轉(zhuǎn)變”，應(yīng)在抓項目投入的同時，加大農(nóng)村水電管理的財政投入。增加的財政投入用于：①農(nóng)村水電行業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章等配套制度體系建設(shè)；②農(nóng)村水電行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)和隊伍能力建設(shè)；③農(nóng)村水電站運行人員從業(yè)準(zhǔn)入制度建設(shè)，實行培訓(xùn)機構(gòu)資格化、培訓(xùn)項目統(tǒng)一化、考核內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化；④農(nóng)村水電安全檢測；⑤進一步加強省、市、縣級及基層農(nóng)村水電管理信息化建設(shè)。

4.5 探索建立農(nóng)村水電站報廢制度

對運行25年以上的農(nóng)村水電站，定期開展檢測工作，以保障老電站的安全運行。同時探索建立農(nóng)村水電站報廢制度，確定老電站報廢（或報廢重建）的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，落實報廢責(zé)任，明確報廢程序，強制報廢年檢后具有嚴重安全隱患的老電站。各級政府應(yīng)投入資金，支持電站檢測工作，并探索設(shè)立政府財政專項資金對部分具有公共利益但影響公共安全的老電站的報廢（或報廢重建）進行補貼。

5 結(jié)語

近年來，浙江省農(nóng)村水電存在財政投入總量較小，投入不均衡，管理投入偏少等問題。財政投入的效用分析表明農(nóng)村水電改造財政投入具有良好的綜合效益，各級政府應(yīng)該通過加大財政投入，完善上網(wǎng)電價政策，提供金融信貸支持等途徑加大對農(nóng)村水電的扶持。2011年，中央財政從可再生能源發(fā)展專項資金中安排1.01億元，支持浙江省開展農(nóng)村水電增效擴容改造試點工作，農(nóng)村水電財政投入又迎來了一個新的高峰期，2012年底農(nóng)村水電增效擴容改造試點將全面完工，農(nóng)村水電財政投入效用研究有待進一步深化。

[1]浙江省2010年農(nóng)村水電統(tǒng)計年報[R].杭州: 浙江省水電管理中心, 2011.

[2]浙江省農(nóng)村水電千站改造惠農(nóng)保安工程實施方案[R].杭州: 浙江省水利廳, 2010.

[3]王曉飛.浙江省農(nóng)村水電財政投入效用實證研究[J].中國水能及電氣化, 2011(6): 14-16.

[4]李冬梅.財政支出與績效評價[D].合肥: 安徽財經(jīng)大學(xué), 2011.

[5]姜炳寅, 張曉光, 李惠.農(nóng)村公共物品供需矛盾及對策研究[J].農(nóng)村財政與財務(wù), 2005(3): 17-19.