葉子榮 鄭浩生

自我國(guó)封建制度建立以來至今的兩千多年?duì)N爛文明史中，政治文明是其重要的組成部分。在這兩千多年里，歷經(jīng)了若干次王朝更迭與行政制度變遷，一些諸如“郡”、 “府”、 “道”、 “路”乃至“州”等地方行政級(jí)次先后被歷史所淘汰而銷聲遺跡，作為我國(guó)行政機(jī)構(gòu)最完整的基層地方政權(quán)的“縣制”，自產(chǎn)生至今卻久行不變。新中國(guó)建立以來，“縣”也一直是地方行政體系中最完整的基層政權(quán)。雖然1982年構(gòu)建了“鄉(xiāng)”、“鎮(zhèn)”級(jí)“基層政權(quán)”，但“鄉(xiāng)”、“鎮(zhèn)”的政府機(jī)構(gòu)是不完整的，其至今仍保留著作為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的特征，沒有真正超越自古以來“皇權(quán)不下縣”之圭臬。①費(fèi)孝通認(rèn)為:在封建社會(huì)，縣以下并不存在任何行政單位。知縣是父母官，是親民之官，是直接和人民發(fā)生關(guān)系的皇權(quán)的代表。參見:費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)〔M〕.觀察社，1948年版，第46頁(yè).

今天，縣已成為中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和民生建設(shè)最重要的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在維護(hù)政治穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、創(chuàng)新和強(qiáng)化社會(huì)管理等方面發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)積極探索“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，適時(shí)推出“省直管縣”試點(diǎn)，并決定于2012年全面實(shí)施“省直管縣”體制。鑒于此，本文試圖通過考察我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)的起源及其歷史演進(jìn)，探求我國(guó)縣級(jí)政權(quán)久行不廢的原因，為我國(guó)行政管理體制改革做“實(shí)”、做強(qiáng)“縣”提供理論依據(jù)，并彰顯我國(guó)行政管理體制改革—— “省直管縣”的重大意義。

一、“縣”的起源

“縣”的涵義，還需從其繁體字“縣”(xuán)開始。在《辭源》的記載中，“縣”的本字有諸多含義，其中最主要的是:“掛”，詩(shī)周頌有瞽:“應(yīng)田縣鼓”;“維繫”，管子禁藏:“法者天下之儀也……百姓之所縣命也”;地方行政區(qū)劃之一，古稱邦畿千里之地為縣。〔1〕據(jù) 《說文解字》， “縣”與“懸”為同一個(gè)字，“縣，系也。從系持縣。臣鉉等曰:此本是縣掛之縣，借為州縣之縣。今俗加心，別作懸，義無(wú)所取。”〔2〕即 “縣”是 “懸掛、聯(lián)系”之意，實(shí)指的是孤懸在外并受國(guó)君直接控制的地方。

中國(guó)行政區(qū)劃的雛形始于黃帝時(shí)代，其時(shí)已開始“畫野分州”，每一萬(wàn)平方里為一州;堯時(shí)分天下為十二州，至夏禹時(shí)期，天下分為九州。據(jù)《尚書》中的《夏書·禹貢》記載，分為冀州、兗州、青州、徐州、揚(yáng)州、荊州、梁州、雍州、豫州，此為中國(guó)別稱“九州”之來源。商、周時(shí)期主要實(shí)行“分土封侯”、“封邦建國(guó)”的分封制度，商王、周天子將王畿以外的土地和人民分封給諸侯、卿大夫，作為他們的采邑，各受封領(lǐng)主在自己的封地內(nèi)享有絕對(duì)的權(quán)力，僅僅對(duì)商王或周天子以象征性的貢納和服役，王與諸侯各自為政。因此，在商、周王朝的疆域內(nèi)，并沒有真正的地方行政區(qū)劃。西周時(shí)，有兩次大分封:第一次是武王伐紂以后，封功臣謀士;第二次是周公東征勝利后，重新分封。這兩次大分封把各諸侯國(guó)的位置大致確定下來，也為以后郡縣制行政區(qū)奠定了基本格局。

至于“縣制”究竟起源始于何時(shí)，目前尚未定論。依據(jù)可查閱的資料，春秋時(shí)期，“縣”最初主要設(shè)置在各諸侯國(guó)的邊疆之地，當(dāng)時(shí)的秦、晉、魏等諸侯大國(guó)兼并了周圍的其它小國(guó)，并將新兼并的領(lǐng)土、被滅亡的小國(guó)或大邑設(shè)置為縣。最早對(duì)縣制進(jìn)行研究的是明末清初的顧炎武，他在大量列舉先秦兩漢典籍的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“則當(dāng)春秋之世，滅人之國(guó)者，固已為縣矣”?！?〕這為后續(xù)學(xué)者開啟了研究我國(guó)“縣制”的大門。趙翼主張秦國(guó)起源說，據(jù)《史記》記載， “秦武公十年 (前688年)伐邽、冀戎，初縣之?！薄?〕洪亮吉據(jù)《左傳》記載的哀公十七年“彭仲爽，申俘也，文王以為令尹，實(shí)縣申、息”，認(rèn)為此為楚文王時(shí)期 (約公元前689－前 677年之間)滅申、息諸國(guó)后，并將“縣”創(chuàng)設(shè)在二地的史實(shí)，主張楚國(guó)起源說?！?〕民國(guó)時(shí)期的顧頡剛據(jù)《左傳》莊公十八年“初，楚武王克權(quán)，使斗緡尹之。以叛，圍而殺之。遷權(quán)于那處，使閻敖尹之”，認(rèn)為楚武王在位時(shí) (前740年－前690年)就已經(jīng)滅權(quán)并設(shè)置‘尹’官的史實(shí)。〔6〕這里的“尹”就是指那些受楚武王指派，到新占領(lǐng)區(qū)進(jìn)行事務(wù)管理的地方行政長(zhǎng)官，也稱之為“縣尹”?！掇o?！窔w納諸家之說認(rèn)為:“縣始于春秋時(shí)期，最初設(shè)置在邊地，秦、晉、楚等大國(guó)往往把新兼并得的土地置縣。到春秋后期，各國(guó)才把縣制逐漸推行到內(nèi)地，而在新得到的邊遠(yuǎn)地區(qū)置郡”。〔7〕

根據(jù)上述史料和我們已掌握的資料，至少可以得到以下四點(diǎn)認(rèn)識(shí):

1.“縣”是諸侯掠土，列國(guó)爭(zhēng)霸的產(chǎn)物，最初設(shè)縣是古代國(guó)王作為一項(xiàng)控制新征服地區(qū)的權(quán)宜之計(jì)——暫時(shí)孤懸在王畿之外，并“系之”——受國(guó)君控管。

2.“縣”作為一級(jí)行政單位的雛形，始于我國(guó)春秋時(shí)期的楚、秦等國(guó)。由于此時(shí)的“縣”仍保留著原來的氏族組織結(jié)構(gòu)，因此，從嚴(yán)格意義上講還不能算是一級(jí)行政單位。

3.“縣”真正實(shí)現(xiàn)制度化是公元前221年秦統(tǒng)一六國(guó)建立秦王朝后，廢除世襲的封建政治體制，建立“郡縣制”，構(gòu)筑了中央到地方層層控制的封建集權(quán)統(tǒng)治體系，開始有了較為正規(guī)的地方行政區(qū)域劃分制度。在“郡縣制”中，全國(guó)分為36郡，郡下設(shè)縣，縣設(shè)令 (小縣設(shè)長(zhǎng))、尉、丞，分管一縣行政、軍事和司法;縣以下還有鄉(xiāng)、亭、里等派出機(jī)構(gòu)和基層自治機(jī)構(gòu)?！?〕

4.原本懸系之“縣”由奴隸社會(huì)分封制世襲采邑轉(zhuǎn)變，最終成為隸屬于朝廷的地方行政機(jī)構(gòu)。統(tǒng)治者通過任命、委派、考績(jī)、罷免等方式實(shí)行對(duì)“縣”直接管轄。從此，“縣”在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)制度的秩序?qū)用嫔系玫搅舜_立，縣制作為最完整的基層地方行政設(shè)置便一直延續(xù)至今。

此外，需要說明的是，縣、郡之間原本并無(wú)隸屬關(guān)系。“縣”作為我國(guó)地方行權(quán)稱謂早于“郡”，“郡”是春秋中晚期才有的。在春秋中期， “縣”一般在人口較多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū);而“郡”則主要設(shè)立在新開拓的地廣人稀、蠻荒之地。到了春秋后期，縣制被推廣到內(nèi)地，而在邊疆之地設(shè)郡，盡管郡的面積比縣大，因其地廣人稀，經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度不如縣，地位不如縣重要，行政長(zhǎng)官職位也低。據(jù)《左傳》哀公十七年: “克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡，士田十萬(wàn)，庶人工商遂。”這段文字記載了公元前493年晉國(guó)趙簡(jiǎn)子在“鐵之戰(zhàn)”前宣布的賞格:輔助君王戰(zhàn)勝敵人的功臣中，官位為上大夫的封賞一縣，下大夫封賞一郡，此時(shí)“縣”大于“郡”。直到戰(zhàn)國(guó)中后期，各國(guó)疆域逐漸成型，邊境地區(qū)也逐漸繁榮起來，由于“郡”的軍事力量和重要性超過了縣，加之隨著國(guó)土的拓展和生產(chǎn)力水平逐步提高，人口逐漸增多，才開始在“郡”內(nèi)設(shè)若干“縣”，從而逐漸建立起了“郡”統(tǒng)“縣”的地方行政轄區(qū)格局。其后，在內(nèi)地設(shè)置郡時(shí)，沿用邊郡之成規(guī)。

二、我國(guó)縣級(jí)政權(quán)行政范圍的穩(wěn)定性

《禮記·王制》曰:“凡居民，量地以制邑，度地以居民?！边@是對(duì)于政區(qū)必須有一定幅員，以及幅員與人口數(shù)量關(guān)系的最早論述?！?〕事實(shí)上，我國(guó)各朝代的疆域大小不同，縣級(jí)政區(qū)數(shù)目也有較大變動(dòng)。但是，縣作為我國(guó)長(zhǎng)期沿用的基層行政單位，出于行政管理的需要，在區(qū)域面積和管轄人口方面則具有一定的標(biāo)準(zhǔn)。考察我國(guó)縣級(jí)政權(quán)的行權(quán)范圍，有助于我們深入了解“縣制”在我國(guó)行政史上的特殊地位。

在行政區(qū)域方面，由于處地不同，平原的縣與山區(qū)的縣、靠近王畿的縣與偏遠(yuǎn)的縣相差較大。民間一直流傳有古代“百里為縣”之說，而史籍并無(wú)詳細(xì)記載，只有銀雀山竹簡(jiǎn)《庫(kù)法》云:漢時(shí)“大縣百里，中縣七十里，小縣五十里”。“大縣百里”約為10000平方里，“小縣五十里”約為2500平方里?？梢?，盡管古代的縣在區(qū)域面積上并無(wú)相對(duì)一致的規(guī)定，但是，不超過一定面積，如“百里”，不低于一定面積，如“五十里”，則可視為縣在行權(quán)區(qū)域方面的規(guī)定。需要特別指出的是，在縣作為古老的基層行政機(jī)構(gòu)數(shù)千年沿襲的同時(shí)，縣的管轄區(qū)域也保持了相對(duì)的穩(wěn)定性，不僅一些歷史悠久的縣幾乎保持了原有的管轄范圍，新增的縣也劃定了與原有縣大體相當(dāng)?shù)膮^(qū)域管轄面積。2000年，在我國(guó)960萬(wàn)平方公里上，縣級(jí)行政區(qū)域單位2861個(gè)，〔10〕各個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域的幅員面積仍然大小不一，平均面積為3355.74平方公里，四川省每個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域的平均面積為661.03平方公里。如果可以將現(xiàn)在的一平方公里等于古代的四平方里的話，“大縣百里”則為2500平方公里，“小縣五十里”則為625平方公里，民間傳說和僅有的記載與今天的縣規(guī)模相去不遠(yuǎn)。

在管轄人口與戶口數(shù)量方面，秦代按人口數(shù)量將縣分為兩等，10000戶以上為大縣，置縣令;10000戶以下為小縣，置縣長(zhǎng)。兩漢基本沿襲秦制，據(jù)《漢書·百官公卿表》和《續(xù)漢書·百官志》記載， “萬(wàn)戶以上為令，縣置令長(zhǎng)，不滿為長(zhǎng)”。經(jīng)過漢末大亂與三國(guó)紛爭(zhēng)之后，西晉戶口銳減，平均每縣僅約2000戶，以300戶至3000戶以上為標(biāo)準(zhǔn)將縣分為六等。東晉北周時(shí)，以不滿500戶至7000以上為標(biāo)準(zhǔn)將縣分為五等。隋初，州、郡、縣三級(jí)都分為九等，但無(wú)史籍可考。唐初武德年間5000戶以上為上等，2000戶以上為中等，1000戶以下為下等。天寶開元之時(shí)，唐臻于極盛，人口、戶口驟增，遂以6000戶以上為上縣，3000戶以上為中縣，不滿2000戶為下縣。宋代根據(jù)戶口數(shù)量將縣分為6等:即4000戶以上為望，3000戶以上為緊，2000戶以上為上，1000戶以上為中，不滿1000戶為中下，500戶以下為下。元代以戶口多少為標(biāo)準(zhǔn)將縣分為上、中、下三等，長(zhǎng)江以北6000戶以上為上縣，2000戶以上為中縣，不及2000戶者為下縣;江淮以南以30000戶以上為上縣，20000戶以上為中縣，10000戶以下為下縣。明代以后，以繳納錢糧的數(shù)額來分等，據(jù)《明史·職官志》載:糧100000石以下為上縣，60000石以下為中縣，30000石以下為下縣?！?1〕可見，在縣的管轄區(qū)域一定的前提下，人口與戶口數(shù)量的劃定是根據(jù)管理、尤其是稅賦管理的需要而定的。若因戰(zhàn)亂、瘟疫、自然災(zāi)害等致使一些縣人口數(shù)驟降，大縣則采取移民方式補(bǔ)充，小縣則采取合并方式調(diào)整。

在縣的名稱和數(shù)目方面，從秦到清的兩千年里，盡管我國(guó)疆域已大大擴(kuò)展，縣級(jí)政區(qū)的數(shù)目也增加了50%(見表一)，這部分增長(zhǎng)主要是由于外部疆域的擴(kuò)大和境內(nèi)統(tǒng)治空白的消失，這兩方面的原因并不影響原來縣級(jí)政區(qū)的幅員范圍?！?4〕延續(xù)數(shù)百年至千年的縣卻比比皆是，有二千多年歷史的縣不在少數(shù)，而其中一些縣從秦朝至今從未改名，甚至連治所也沒有遷移過。〔12〕據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)今的縣名，仍有59個(gè)與秦代使用的名稱完全相同。〔13〕

表一 秦至清中國(guó)縣級(jí)政區(qū)數(shù)目變化

中國(guó)從秦到清，歷代縣級(jí)政區(qū)數(shù)目隨國(guó)家疆域的變動(dòng)而變化，正是其管理幅度相對(duì)穩(wěn)定的最好印證。究其主要原因，恐怕與基層政府行權(quán)半徑和管理的有效性是分不開的。在以農(nóng)立國(guó)的國(guó)家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況決定了國(guó)家的安定繁榮與否，統(tǒng)治者在行政區(qū)劃時(shí)首先要考慮的是維持政區(qū)正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)程序，而縣級(jí)政府作為面對(duì)農(nóng)民最直接的基層政府，承擔(dān)著勸農(nóng)桑、課捐賦、解民怨、懲奸逆等行政管理職責(zé)，因此，根據(jù)傳承的行權(quán)半徑和管理方式，保持縣這一基層行政區(qū)劃的基本穩(wěn)定，是封建統(tǒng)治者方便行權(quán)，鞏固統(tǒng)治的最佳選擇。

三、我國(guó)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)牢固的基礎(chǔ)性

(一)我國(guó)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)地位的歷史考查

自秦朝建立“郡縣制”以來，我國(guó)地方行政體制基本上沿著“二級(jí)制”、“三級(jí)制”的循環(huán)不斷發(fā)展，基本可以分為三類:郡縣制、州 (府)縣制和省縣制?！?5〕(見表二)

表二 中國(guó)歷代地方政府管理體制演變

從中國(guó)歷代地方政府管理體制演變史可見:

1.自我國(guó)封建制度建立以來至今，尤其是在秦始皇統(tǒng)一中國(guó)之后的兩千多年里，無(wú)論實(shí)行“二級(jí)制”還是“三級(jí)制”，縣一直是國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)層次，從未發(fā)生任何變化。其它級(jí)次的地方政權(quán)則處于變動(dòng)與不定之中，曾經(jīng)出現(xiàn)過的“郡”、“府”、“道”、“路”乃至“州”等地方行政級(jí)次先后被淘汰，而“縣”作為我國(guó)行政機(jī)構(gòu)最完整的基層地方政權(quán)，在國(guó)家行政管理的制度安排中，卻從未廢止或中斷，一直沿襲至今，其名稱也保持了數(shù)千年不變的穩(wěn)定性。時(shí)至今日，國(guó)之地名不同至縣，人之籍貫至縣，凸顯了縣在國(guó)家治理中的重要性。

2.大凡中央集權(quán)鞏固的朝代，無(wú)論疆域擴(kuò)展與收縮，大都實(shí)行“三級(jí)制”，即在中央政府之下設(shè)置省—府 (道、州)—縣，或州—郡 (國(guó))—縣，道 (路)—州 (郡)—縣。在這三級(jí)中往往是中間一級(jí)為虛級(jí)，即只起監(jiān)察或中介的作用，而不是一級(jí)完整的政府，并不具備一級(jí)政府的全部功能。其原因比較簡(jiǎn)單，多增加一個(gè)層級(jí)，不僅增加了一級(jí)政府所必須的管理成本，而且不利于政令的上通下達(dá)，特別是容易削弱中央政府對(duì)基層政府的監(jiān)控，危及政權(quán)的穩(wěn)固和國(guó)家的統(tǒng)一。但另一方面，由于國(guó)家的疆域?qū)嵲谔螅跊]有便捷交通工具、信息傳遞不方便的條件下，若簡(jiǎn)單地實(shí)行兩級(jí)制，轄境太廣，很難及時(shí)處理必要的政務(wù)。

(二)我國(guó)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)地位的現(xiàn)實(shí)辨析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立與虛化。

1978年實(shí)施改革開放，為調(diào)動(dòng)各方面的積極性，我國(guó)行政管理體制進(jìn)行了調(diào)整和變更。首先是1982年廢除“政社合一”的人民公社制度，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并努力將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打造成共和國(guó)的基層政權(quán)。本以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以在農(nóng)民脫貧致富奔小康的發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮最直接的帶領(lǐng)作用，最有效地為農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品。但是，經(jīng)過約20年的運(yùn)行，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)逐漸被“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等方式所虛化。究其原因，大致有四:一是鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)在行政管理和社會(huì)治理上與村民自治沖突，在經(jīng)濟(jì)管理上往往與農(nóng)民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位發(fā)生矛盾，其處境十分尷尬。二是鄉(xiāng)政府在實(shí)際操作中的越俎代庖致使機(jī)構(gòu)日益膨脹，運(yùn)行成本高昂，成為直接壓在農(nóng)民頭上的沉重負(fù)擔(dān)，在2001年的農(nóng)村稅費(fèi)改革中不得不大大精簡(jiǎn)，以致其功能弱化。三是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所制約，以及分稅制改革后財(cái)權(quán)上收的影響，占比重最大的貧困鄉(xiāng)政府難以為繼，為維持政權(quán)的簡(jiǎn)單運(yùn)行，不得不采取“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式。本來鄉(xiāng)作為政府的機(jī)構(gòu)就不完備，此舉使鄉(xiāng)政府脫離了“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)政”基本規(guī)則而走向虛化。四是信息化社會(huì)縮短了政府管理半徑，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”要求政府提高行政效率，于是，“扁平化”管理模式成為現(xiàn)代政府管理的必然選擇，政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和壓縮行政層次的改革呼之欲出，鄉(xiāng)政權(quán)的虛化甚至取消在所難免。在現(xiàn)階段的城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)中， “鎮(zhèn)”的地位和作用凸顯，可以預(yù)見的是:經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鎮(zhèn)可能成長(zhǎng)為“市”與縣并列，沒有發(fā)展前景的鎮(zhèn)則回到“鄉(xiāng)”的行列。

2.“市管縣”的終止與“省直管縣”的推出。

新中國(guó)建立至改革開放之初，我國(guó)地方政區(qū)一直實(shí)行省 (自治區(qū)、直轄市)、縣兩級(jí)制 (曾經(jīng)設(shè)置過行政大區(qū)，但很快被撤銷)，介于兩級(jí)之間的地區(qū)行署是虛級(jí)——行署是省政府的派出機(jī)構(gòu)，專員是省長(zhǎng)的代表，縣以下的區(qū)是縣政府的派出機(jī)構(gòu)，人民公社更是偏重于經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)。時(shí)至今日，現(xiàn)行《憲法》第三十條也明確規(guī)定:“全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市;省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”?？梢?，我國(guó)地方政區(qū)只有省 (自治區(qū)、直轄市)、縣兩級(jí)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是縣下的“虛級(jí)”。

在改革開放之初，長(zhǎng)期被壓抑的能量得以迅速釋放，全國(guó)上下對(duì)于實(shí)現(xiàn)“四個(gè)現(xiàn)代化”充滿了前所未有的期待和沖動(dòng)，基于城市化是現(xiàn)代化的重要方面，充分發(fā)揮中心城市的作用是加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的戰(zhàn)略步驟，1982年中共中央 (1982)51號(hào)文件發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制的指示，在全國(guó)掀起市管縣體制改革浪潮，希望通過“市管縣”實(shí)現(xiàn)“市帶縣”，加快城市化進(jìn)程。在短短十多年里，凡具備條件的地方都實(shí)行了市管縣改革。于是，在省、縣之間又多了一級(jí)實(shí)體政府—地級(jí)市。

行政層級(jí)的增加，不僅加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政創(chuàng)新能力的提高，也不利于政府職能的適時(shí)轉(zhuǎn)變，甚至衍生出眾多的體制腐敗。特別是在激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中，屬于縣的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源被上級(jí)“市”拿走，加之在分稅制改革后，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下移現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難日益加劇，縣級(jí)政權(quán)漸現(xiàn)“虛脫”癥狀。同時(shí)，由于市縣關(guān)系長(zhǎng)期沒有理順，以及地級(jí)市往往不具備中心城市的實(shí)力和功能，不能真正發(fā)揮組織和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的作用，其結(jié)果是嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

鑒于“市管縣”的弊端，在1992年浙江省對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市成功地實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的基礎(chǔ)上，“十一五”規(guī)劃提出，“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。于是，2002年開始實(shí)施“省直管縣”改革試點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，縣級(jí)政府作為與民眾、企業(yè)最接近的一級(jí)政府，是地方公共產(chǎn)品的直接提供者和地方資源的具體配置者。“省直管縣”的改革符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府轉(zhuǎn)型要求。近年來交通、通訊、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等保障手段的快速發(fā)展，以及電子政務(wù)的廣泛推廣，成為“省直管縣”的扁平化管理的技術(shù)支持。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)累積了雄厚的財(cái)力成功經(jīng)驗(yàn)，以及中央適時(shí)推出“新農(nóng)村建設(shè)”、“基本公共服務(wù)均等化”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”等一系列新舉措并配以專項(xiàng)財(cái)力保障，激發(fā)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，為“省直管縣”的改革奠定了良好的基礎(chǔ)。20多個(gè)省市的試點(diǎn)證明，“省直管縣”改革減少了行政環(huán)節(jié)，行政成本降低了，行政效率提高了，提升了縣域經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展的能力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立與虛化，“市管縣”弱化縣級(jí)行政管理權(quán)限的失敗，“省直管縣”回歸縣的基層行政機(jī)構(gòu)地位。實(shí)踐證明，“縣”作為國(guó)家治理基層行政機(jī)構(gòu)的制度安排，不僅是我國(guó)數(shù)千年人類社會(huì)活動(dòng)的結(jié)晶，而且是現(xiàn)實(shí)國(guó)家治理中的最佳選擇，縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)性地位牢不可破。

四、做強(qiáng)“縣”的幾點(diǎn)思考

鑒于上述對(duì)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)的考察，結(jié)合我國(guó)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省直管縣”改革的實(shí)踐，進(jìn)一步做強(qiáng)“縣”是我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)間行政管理體制改革的重點(diǎn)。對(duì)此，筆者有以下三點(diǎn)思考:

1.簡(jiǎn)化行政區(qū)劃層級(jí)，做實(shí)我國(guó)縣級(jí)政權(quán)的基礎(chǔ)地位。自“新公共管理運(yùn)動(dòng)”興起至今，“有限政府”、 “服務(wù)型政府”已經(jīng)超越了理念層面，成為當(dāng)今社會(huì)的普遍要求。在我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)的行政管理體制改革中，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型是其最重要的內(nèi)容。在數(shù)千年的文明史中，縣級(jí)政區(qū)一直是我國(guó)最穩(wěn)定的基層行政單位，因而是廣大公民最能感知行政單位，政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程和成效，最能在縣級(jí)政府體現(xiàn)和反映?？梢姡h級(jí)政府能否實(shí)現(xiàn)有效治理是關(guān)鍵。因此，必須做實(shí)縣級(jí)政權(quán)，凸顯縣級(jí)政權(quán)的基礎(chǔ)性地位。在具體操作中，按照行政管理組織“扁平化”原則再造政府體系，行政區(qū)劃首先應(yīng)當(dāng)回歸《憲法》精神，由現(xiàn)在的省、市、縣“實(shí)三級(jí)”制回到“虛三級(jí)制”，通過“省直管縣”體制的成功打造，最后使市、縣同級(jí)，實(shí)現(xiàn)“實(shí)二級(jí)”制。

2.以縣級(jí)為基本單位，建立我國(guó)公共產(chǎn)品供給機(jī)制。根據(jù)公共產(chǎn)品有效供給理論，公共產(chǎn)品的供給需要決策，大多數(shù)公共產(chǎn)品具有區(qū)域偏好。顯然，最接近民眾的基層政府擁有“短程”優(yōu)勢(shì)，能夠建立最通暢的公民訴求表述渠道，以最快的時(shí)間較全面集中和準(zhǔn)確反映公民的公共產(chǎn)品訴求，以最低的供給成本滿足當(dāng)?shù)毓竦墓伯a(chǎn)品偏好。因此，越是與公民個(gè)人福利關(guān)系密切的公共產(chǎn)品提供，越是應(yīng)該交由基層政府承擔(dān)?？h是直接面對(duì)全國(guó)70%人口并進(jìn)行管理的基層政府，能夠最有效提供地區(qū)性公共產(chǎn)品者非“縣”莫屬。特別是在30余年的跨越式發(fā)展過程中，地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大，在中央和省級(jí)政府保障基本公共服務(wù)均等化的前提下，以縣級(jí)為基本單位組織公共產(chǎn)品提供，既是量力而行、因地制宜滿足地區(qū)性公共產(chǎn)品需求所決定的，還是承認(rèn)差距，努力縮小差距，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和全體公民公共產(chǎn)品供給均等化的明智選擇。

3.以“縣”為承接基礎(chǔ)，構(gòu)建我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。縣級(jí)政權(quán)能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)系到大政方針的落實(shí)和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。財(cái)政是政府行權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，縣級(jí)作為財(cái)政收支的基層執(zhí)行單位，是在既定的財(cái)政管理體制框架中運(yùn)行的?？h的性質(zhì)、地位和作用表明，在我國(guó)分稅制財(cái)政體制下，應(yīng)該將縣級(jí)財(cái)政作為轉(zhuǎn)移支付制度承接基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g是我國(guó)財(cái)稅體制進(jìn)行重大改革的重要時(shí)期，應(yīng)當(dāng)把構(gòu)建以“縣”為基礎(chǔ)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承接機(jī)制，列為改革的重點(diǎn)。在“省直管縣”體制下，以實(shí)現(xiàn)省域行政能力均等化為目標(biāo)，重塑省—縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，完成承接載體與省財(cái)政資金配置的無(wú)縫對(duì)接，保障縣級(jí)政權(quán)正常運(yùn)行。同時(shí)，中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度也應(yīng)該以“縣”為主體構(gòu)建承接機(jī)制，縮短和暢通中央政府與基層政府連接渠道，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府的直接調(diào)控，充分調(diào)動(dòng)基層政府在資源配置中的積極作用，激勵(lì)縣域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這對(duì)中國(guó)全面建設(shè)現(xiàn)代化和構(gòu)建和諧社會(huì)具有決定性的作用。

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