溫愛存，張繼東

(甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅天水741020)

1 土地整理現(xiàn)狀

土地整理是增加耕地面積、改善耕作條件的有效手段。從1999年實施新的《中華人民共和國土地管理法》開始，國家通過征收新增建設(shè)用地土地有償使用費的方式籌集專項資金，設(shè)立了國家投資土地開發(fā)整理項目。2008年國家投資的土地開發(fā)整理項目在天水市麥積區(qū)開始進入實施階段，通過基本農(nóng)田建設(shè)和土地開發(fā)整理，開展了土地綜合整治，既增加了有效耕地面積、提高了耕地質(zhì)量，又改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、增加了農(nóng)民收入、促進了麥積區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。麥積區(qū)土地整理內(nèi)容從初期簡單的地塊合并、土地平整逐步發(fā)展為田、水、路、林、村綜合整治，主要包括:調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，歸并零散地塊;平整土地，修筑梯田，整治養(yǎng)殖水面等;建設(shè)道路、機井、溝渠、護坡、防護林等農(nóng)田和農(nóng)業(yè)配套工程;歸整農(nóng)村居民點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等農(nóng)村建設(shè)用地;復(fù)墾廢棄土地;治理沙化地、鹽堿地和被污染的土地，改良土壤，恢復(fù)植被;界定土地權(quán)屬、地類、面積，進行土地變更調(diào)查和登記等;改善環(huán)境，維護生態(tài)平衡［1］。2008—2010年，麥積區(qū)土地整理及投資情況見表1。

表1 2008—2010年麥積區(qū)土地整理及投資情況

2 土地整理實施中存在的問題

2.1 前期工作與實施脫節(jié)

麥積區(qū)國土部門在申報國家投資土地整理項目時，沒有按照國土資源部申報項目的具體要求并結(jié)合麥積區(qū)實際情況選擇項目建設(shè)區(qū)域，而是片面追求批準項目獲得資金，忽視了對建設(shè)區(qū)土壤、立地類型、權(quán)屬、生態(tài)環(huán)境等條件的調(diào)查與分析。另外，規(guī)劃設(shè)計單位在前期設(shè)計階段存在優(yōu)先考慮經(jīng)濟效益問題，申報建設(shè)的單位存在追求高資金、忽視技術(shù)的思想，在規(guī)劃和預(yù)算上想方設(shè)法增加資金數(shù)量，從而出現(xiàn)項目實施與項目規(guī)劃嚴重脫節(jié)的現(xiàn)象。

2.2 實施方案與前期規(guī)劃設(shè)計方案存在差異

人口多、人均耕地少、耕地后備資源不足是麥積區(qū)實情。麥積區(qū)土地利用面臨的突出問題是:一方面人口不斷增加，為確保糧食安全，現(xiàn)有耕地數(shù)量不能再減少;另一方面，隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展及工業(yè)化、城市化進程的加快，不可避免地還要占用部分耕地，而宜耕后備土地資源的開發(fā)又受到數(shù)量少、質(zhì)量差、開墾難度大和生態(tài)環(huán)境問題等諸多因素的制約，潛力十分有限［2］。麥積區(qū)實施土地整理的時間不長，積累的經(jīng)驗不多，地方政府沒有出臺符合當?shù)貙嶋H的土地開發(fā)整理設(shè)計與建設(shè)標準，因此現(xiàn)階段的規(guī)劃設(shè)計方案普遍存在圖上好看但與實際施工不能吻合的問題。設(shè)計中為了達到“田成方，路成網(wǎng)，渠相連，林成行”的標準，忽視了項目區(qū)實際的地形、地貌、權(quán)屬關(guān)系、地面建筑物等重要因素，導(dǎo)致在實施中出現(xiàn)了規(guī)劃圖斑與實地不符合、道路不實用的現(xiàn)象，這些都給項目實施帶來了一定的困難。

2.3 群眾積極性不高，參與較少，影響了工程建設(shè)進度

麥積區(qū)現(xiàn)行國家投資土地整理項目采取自上而下的運作方式，整個過程完全是政府行為。隨著項目的實施，各種問題開始出現(xiàn):①項目在可行性研究、立項決策階段調(diào)查不深入，沒有開座談會征求群眾的意見，因此群眾對項目建設(shè)持排斥態(tài)度，致使項目不能順利實施。②項目規(guī)劃設(shè)計不合理，設(shè)計中對項目區(qū)缺乏深入了解，甚至沒有考慮農(nóng)民的意見。為了項目能夠通過審批，規(guī)劃設(shè)計理想化，導(dǎo)致部分規(guī)劃設(shè)計不符合當?shù)貙嶋H，難以解決農(nóng)民所關(guān)心的問題，農(nóng)民的積極性難以調(diào)動起來。比如項目設(shè)計中的某些修新路、廢舊路，使繼續(xù)沿舊路運輸農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)資料的農(nóng)戶生產(chǎn)活動受到了一定影響，導(dǎo)致農(nóng)戶對項目實施產(chǎn)生抵觸情緒;某些土地平整面積大，使群眾利益受損的涉及面較大，群眾工作很難做通。

2.4 土地整理后的權(quán)屬問題突出，給項目實施帶來難度

土地整理后怎樣進行土地權(quán)屬調(diào)整，處理好所有權(quán)、使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系是土地整理所面臨的新任務(wù)［1］。由于各方面的原因，麥積區(qū)農(nóng)用地地塊小、分布零散、形狀不規(guī)則，不利于規(guī)模經(jīng)營，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進一步發(fā)展。通過土地整理，進行地塊重新劃分，使地塊整齊劃一，整理后的土地“田成方，路成網(wǎng)，渠相連，林成行”，土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整得合理與否，直接影響到農(nóng)民參與土地整理的積極性。雖然法律明確規(guī)定農(nóng)村土地分三級所有，但由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確認、登記與發(fā)證工作滯后，致使農(nóng)村集體所有土地沒有法律憑證，不能依法確認和登記，給項目實施帶來了難度，因此經(jīng)常出現(xiàn)戶與戶、組與組、村與村之間為了自身利益而阻礙施工的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致工程延誤或施工停頓。

3 搞好土地整理項目實施的對策

3.1 落實立項前期準備工作，嚴格項目審查

土地整理全程產(chǎn)業(yè)化是指通過行政監(jiān)督管理與市場化運作綜合整治和優(yōu)化配置土地資源的土地整理運作新模式［3］。從麥積區(qū)當前社會經(jīng)濟條件與土地整理現(xiàn)狀來看，推行土地整理全程產(chǎn)業(yè)化，通過土地整理專業(yè)化設(shè)計、多元化融資、科學(xué)化管理以及高效化運作，必定革新現(xiàn)有的行政主導(dǎo)型土地整理運作模式，從而推動土地整理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。立項前的準備工作直接影響到土地整理項目的實施，項目選點時必須考慮是否有適宜開發(fā)的后備土地資源、適合整理的耕地區(qū)域，必須嚴格按照國家投資土地開發(fā)整理項目指導(dǎo)思想和入庫原則進行規(guī)范立項。立項審查部門，要認真組織現(xiàn)場踏勘并組織國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、電力等部門專家進行論證，在聽取當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)、群眾意見，認真分析土地開發(fā)整理的必要性、可行性、合理性的基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)貙嶋H，審查申報項目是否符合土地利用總體規(guī)劃、土地開發(fā)整理專項規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)及相關(guān)規(guī)劃標準要求，再考慮有關(guān)土地綜合質(zhì)量要求指標是否能達到。財政部門和國土資源部門在審查建設(shè)項目時，要特別注意投資規(guī)模和取費標準，確保申報項目的質(zhì)量。

3.2 加強規(guī)劃設(shè)計管理工作，提高規(guī)劃質(zhì)量

施工時，規(guī)劃設(shè)計的變更既影響項目建設(shè)的正常進行，也會加大實施階段管理的難度，因此在規(guī)劃設(shè)計階段，一定要因地制宜，根據(jù)當?shù)氐纳鐣⒔?jīng)濟、自然和技術(shù)條件以及土地的適宜用途和項目總體布局，合理確定各類用地的數(shù)量和各項工程措施、生物措施的位置及用地規(guī)模，不能為了追求規(guī)劃圖的美觀而不顧實際情況，機械地將耕地、道路、溝渠等規(guī)劃成“田成方，路成網(wǎng)，渠相連，林成行”的樣式。

3.3 積極推動土地整理公眾參與機制

公眾參與土地整理項目，可以直接了解項目所涉及的各方情況，可以聽取項目涉及方對項目建設(shè)的意見，起到彌補單純技術(shù)研究不足的作用，使規(guī)劃方案更加可行、設(shè)計更加科學(xué)、實施更為順利。土地整理項目的實施須建立在堅實的群眾基礎(chǔ)上，項目的選擇或立項必須由項目區(qū)50%以上的土地所有者和使用者決定，并且土地整理委員會人員的組成必須有項目區(qū)土地所有者和使用者的代表參加，因此農(nóng)村土地整理項目中應(yīng)引進公眾參與方式，讓農(nóng)民加入到土地整理項目建設(shè)全過程中。當項目建設(shè)規(guī)劃方案確定以后，要及時向社會公示，當土地整理工作影響農(nóng)民利益時要給予農(nóng)民適當?shù)慕?jīng)濟補償。

3.4 重視土地整理后的權(quán)屬調(diào)整，加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記工作，通過實地調(diào)查，確定農(nóng)村集體與國家之間、各農(nóng)村集體(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、村民小組)之間的土地權(quán)屬界線、數(shù)量及分布等，明確各農(nóng)村集體組織內(nèi)部耕地、園地、林地等各類用地的面積、位置、質(zhì)量、地類界線以及農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的數(shù)量、質(zhì)量、位置、界線等。對確認的權(quán)屬結(jié)果依法進行登記，形成系統(tǒng)的地籍資料，為項目實施后的土地權(quán)屬的合理調(diào)整提供法律依據(jù)。土地整理項目的實施，實際上也是土地權(quán)屬調(diào)整的過程，能否解決好權(quán)屬調(diào)整問題是土地整理工作順利開展的關(guān)鍵之一。

土地整理工作是一項復(fù)雜的、長期的系統(tǒng)工程，其最終目的是為了土地資源的可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。土地整理全程產(chǎn)業(yè)化建立起市場化的投資、管理、運作和監(jiān)督機制，形成了高效的資源配置體系、合理的利益分配和激勵體系、完善的政策法律法規(guī)體系以及先進的技術(shù)支持體系，通過對土地資源的綜合整治和優(yōu)化配置，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和生態(tài)三大效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時，土地整理全程產(chǎn)業(yè)化能夠適應(yīng)發(fā)展后的社會經(jīng)濟進一步對土地整理提出的更高層次的要求，能提供更先進、更完善的技術(shù)支持和更充裕的資金保障，運用市場手段推動土地整理工作向更高層次發(fā)展。這樣，土地整理和社會經(jīng)濟發(fā)展不斷互相促進與深化，形成良性循環(huán)機制，達到持續(xù)、動態(tài)、協(xié)調(diào)、共同向前發(fā)展的目的［3］。

土地整理的實施，提高了項目區(qū)內(nèi)現(xiàn)有耕地的質(zhì)量和土地的有效利用率，增加了耕地面積，并且通過道路整治、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保設(shè)施建設(shè)、公用設(shè)施建設(shè)等工程，從根本上改善了當?shù)厣a(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。由于土地整理在麥積區(qū)開展的時間較短，所以目前還存在著前期規(guī)劃過于理想、片面追求高資金投入、群眾參與較少等問題。今后要落實立項前的各項準備工作，加大對項目建設(shè)的審查力度，提高規(guī)劃質(zhì)量，加強公眾參與機制與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革建設(shè)，從而保證土地整理工作持續(xù)、健康地向前發(fā)展。

［1］梁啟學(xué).我國土地整理中存在的問題及對策研究［J］.安徽農(nóng)學(xué)通報，2007，13(24):7 －9.

［2］楊慶媛.土地整理目標的區(qū)域配置研究［J］.中國土地科學(xué)，2003，17(l):41 －45.

［3］丁松，羅昀，黃賢金，等.我國土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基本策略［J］.經(jīng)濟地理，2004，24(4):529 －535.