彭水洪

（農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院，北京 102208）

糧食是人類(lèi)維持生存的必需品，糧食安全關(guān)系到人的生存需要能否滿(mǎn)足。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，糧食問(wèn)題是涉及社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的大問(wèn)題，糧食安全是整個(gè)國(guó)家安全系統(tǒng)的一個(gè)重要部分。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，其糧食安全更不能出現(xiàn)任何閃失。

糧食安全的關(guān)鍵是生產(chǎn)供應(yīng)所有人口所需的糧食。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織 （FAO）認(rèn)為：增加糧食產(chǎn)品的有效供給是實(shí)現(xiàn)糧食安全的先決條件。糧食生產(chǎn)受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、制度、技術(shù)及自然資源條件等多種因素的影響和制約。農(nóng)田是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，在所有影響糧食安全因子中屬于最重要、最基礎(chǔ)的因素，對(duì)確保糧食有效供給能力具有最根本的保障和制約作用。在當(dāng)前形勢(shì)下，通過(guò)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，為確保糧食安全提供強(qiáng)有力的支撐顯得尤為重要。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的形勢(shì)背景

1.1 我國(guó)耕地面積不斷減少，耕地問(wèn)題難實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡

一個(gè)國(guó)家的糧食生產(chǎn)能力主要由兩方面的因素決定：一方面是耕地?cái)?shù)量；另一方面是耕地質(zhì)量，即單位耕地的生產(chǎn)能力。在人類(lèi)的歷史進(jìn)程中，確保人類(lèi)總體糧食需要的最根本途徑也只有兩條：一是擴(kuò)大糧食種植面積；二是提高單位耕地的產(chǎn)量。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的步伐加快，我國(guó)的耕地資源呈逐年下降減少的趨勢(shì)。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2007年全國(guó)耕地面積1.22億hm2（18.26億畝），人均耕地不足0.1hm2，不足世界人均水平的40%。同1997年相比，全國(guó)累計(jì)減少耕地 （不含開(kāi)發(fā)）0.12億hm2（1.78億畝）。耕地減少的主要原因是生態(tài)退耕、建設(shè)用地、災(zāi)毀和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及后備資源不足。值得注意的是，隨著生態(tài)退耕任務(wù)的完成，耕地減少以建設(shè)用地占用耕地為主。2007年全國(guó)建設(shè)占地18.82萬(wàn)hm2（282.43萬(wàn)畝），生態(tài)退耕2.54萬(wàn)hm2（38.17萬(wàn)畝），農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地0.49萬(wàn)hm2（7.28萬(wàn)畝），災(zāi)毀耕地1.79萬(wàn)hm2（26.88萬(wàn)畝），建設(shè)用地占減少耕地的比重達(dá)到79.6%[1]。

圖1 2001～2007年我國(guó)耕地面積變化

我國(guó)的耕地面積已經(jīng)接近1.2億hm2的警界線。根據(jù)我國(guó)國(guó)土資源部公布的土地資源利用變更報(bào)告顯示，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看城鎮(zhèn)化的進(jìn)程仍將推進(jìn)，耕地資源逐年減少的趨勢(shì)可能變緩，但是總體減少的趨勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)。通過(guò)擴(kuò)大耕地面積增產(chǎn)非常困難。

1.2 耕地質(zhì)量退化嚴(yán)重，質(zhì)量提高難度加大

我國(guó)山地丘陵面積大，平原僅占陸地國(guó)土面積的12%。很大一部分地位于山坡丘陵區(qū)、干旱半干旱區(qū)或低洼易澇區(qū)。全國(guó)基本無(wú)限制、質(zhì)量相對(duì)較好、有灌溉措施的保收田只占耕地總面積的39.9%；另外60%的受到干旱、坡度、洪澇、鹽堿等各種障礙因素的制約，質(zhì)量相對(duì)較差。

值得注意的是，多年來(lái)，雖然我國(guó)采取了最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策——“占補(bǔ)平衡”，它像一把利劍守護(hù)著1.2億hm2紅線，對(duì)減緩耕地?cái)?shù)量的減少發(fā)揮了重要作用，但是這種 “占補(bǔ)平衡”大多局限在數(shù)量上的平衡，在質(zhì)量上很難實(shí)現(xiàn)平衡。各種非農(nóng)建設(shè)占用的耕地，大多是城郊的良田和菜地。而新開(kāi)發(fā)的耕地質(zhì)量和產(chǎn)出率卻往往相差幾倍，一般0.2hm2新地才能抵得上0.067hm2熟地。農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力的提高面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)十分迫切。

1.3 耕地資源對(duì)糧食增產(chǎn)的約束作用明顯

2011年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食 “八連增”，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出亮點(diǎn)。在糧食 “八連增”的高起點(diǎn)上，耕地資源對(duì)糧食增產(chǎn)的約束越來(lái)越明顯。在農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院組織的對(duì)200個(gè)產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)局長(zhǎng)的問(wèn)卷調(diào)查中，針對(duì) “影響糧食產(chǎn)量的因素 （按重要程度排序）”一題，來(lái)自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線的局長(zhǎng)們將 “基礎(chǔ)設(shè)施條件”擺在首要位置，如圖2所示。由此可見(jiàn)，建設(shè)地力肥沃、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田對(duì)糧食增產(chǎn)至關(guān)重要。

圖2 影響糧食產(chǎn)量的重要因素

圖2說(shuō)明：將問(wèn)卷中9個(gè)選項(xiàng)按重要程度進(jìn)行賦值，重要程度1計(jì)9分，重要程度2計(jì)8分，依次類(lèi)推，重要程度8計(jì)2分，重要程度9計(jì)1分，然后計(jì)算各因素得分并進(jìn)行排序：基礎(chǔ)設(shè)施條件 （第一，616）、耕地質(zhì)量 （第二，555）、種子品質(zhì) （第三，525）、實(shí)用技術(shù) （第四，510）、自然與生物災(zāi)害 （第五，507）、 糧食支持政策 （第六，406）、 生產(chǎn)資料投入 （第七，354）、農(nóng)機(jī)化水平 （第八，332）、行政力量推動(dòng) （第九，229）

同時(shí)，在調(diào)查問(wèn)卷中，農(nóng)業(yè)局長(zhǎng)們還反映了繼續(xù)穩(wěn)定提高糧食產(chǎn)量亟需解決的問(wèn)題。超過(guò)半數(shù)的局長(zhǎng)將“改善基礎(chǔ)設(shè)施”擺在首位，還有近20%的局長(zhǎng)將 “改造中低產(chǎn)田”擺在首位，綜合排序如圖3所示。由此可見(jiàn)，在實(shí)際生產(chǎn)中，目前的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)繼續(xù)穩(wěn)定提高糧食產(chǎn)量制約明顯。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力是提高糧食產(chǎn)量的迫切需要。

圖3 繼續(xù)穩(wěn)定提高糧食產(chǎn)量亟需采取的措施 （前3項(xiàng)）

圖3說(shuō)明：按亟需解決程度進(jìn)行賦值，亟需程度1計(jì)3分，亟需程度2計(jì)2分，亟需程度3計(jì)1分，計(jì)算得分并進(jìn)行排序：改善基礎(chǔ)條件 （158），改善中低產(chǎn)田 （77），推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù) （70）

2 我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是在中低產(chǎn)田改造的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。1988年中央財(cái)政開(kāi)始投入以中低產(chǎn)田改造為核心的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。1988～2008年，累計(jì)改造中低產(chǎn)田3733.3萬(wàn)hm2，新增和改善農(nóng)田灌溉面積3400萬(wàn)hm2，新增和改善除澇面積0.15億hm2。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，中低產(chǎn)田改造已經(jīng)不能滿(mǎn)足糧食生產(chǎn)的需要，國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)紛紛提出建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，安排專(zhuān)項(xiàng)資金用于農(nóng)田建設(shè)，不少省市根據(jù)該地的實(shí)際情況率先提出當(dāng)?shù)氐母邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃。2012年3月份，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了 《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，以提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)規(guī)范高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)，標(biāo)志著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目將進(jìn)入一個(gè)新的階段。

各部門(mén)各地積極開(kāi)展的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，確保糧食有效供給發(fā)揮了積極作用。特別是近年來(lái)，農(nóng)業(yè)部提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)到哪、高產(chǎn)創(chuàng)建就推進(jìn)到哪，為糧食實(shí)現(xiàn) “八連增”功不可沒(méi)。然而，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題或苗頭，值得注意和重視。

2.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資分散，存在著重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)包括農(nóng)田建設(shè)的諸多方面，如田間道路、農(nóng)田水利等等，近年來(lái)，各相關(guān)部門(mén)按照有關(guān)部門(mén)工作職責(zé)都提出要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，但是對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的理解各不相同，投資側(cè)重點(diǎn)也不同，例如：國(guó)土部門(mén)側(cè)重于對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治；財(cái)政部農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦側(cè)重于中低產(chǎn)田改造，結(jié)合優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，建設(shè)旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本農(nóng)田；水利部側(cè)重于農(nóng)田水利建設(shè)等等。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，投資分散甚至出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，不利于發(fā)揮項(xiàng)目的效益。

2.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)重表面輕地力

目前建設(shè)中的一些這些項(xiàng)目往往集中在重復(fù)建設(shè)溝、渠、凼、路等硬件基礎(chǔ)硬件設(shè)施，以 “田成方、林成網(wǎng)、渠相連、路相通”作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)，而忽略了耕地土壤質(zhì)量建設(shè)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后，甚至導(dǎo)致地力短時(shí)間內(nèi)下降，影響糧食生產(chǎn)產(chǎn)量：一方面，為了使 “田成方”，項(xiàng)目將一些邊邊角角的生地規(guī)劃進(jìn)來(lái)，同時(shí)，項(xiàng)目又需占用一些熟地建設(shè)農(nóng)田水利、田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施，從而影響農(nóng)田的整體地力；另一方面，為了使農(nóng)田田面平整，應(yīng)加鋪生土平整田面之后再鋪設(shè)一層熟土以保證耕地土壤質(zhì)量，但是一些非農(nóng)業(yè)部門(mén)的項(xiàng)目責(zé)任部門(mén)，或因缺乏相關(guān)農(nóng)業(yè)知識(shí)，或因沒(méi)有直接利益關(guān)系，在項(xiàng)目建設(shè)中沒(méi)有嚴(yán)格按照農(nóng)田生產(chǎn)要求進(jìn)行建設(shè)，導(dǎo)致所謂的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后地力反而在短期內(nèi)下降的現(xiàn)象。

2.3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理缺乏合理制度安排

近年來(lái)，各部門(mén)的農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目不同程度地存在重建設(shè)輕管理的問(wèn)題，其根本原因在于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田使用管理制度缺位。在投入上，很多項(xiàng)目沒(méi)有配套的修護(hù)資金；在使用上，很多項(xiàng)目是發(fā)改委、財(cái)政等部門(mén)建設(shè)、農(nóng)業(yè)部門(mén)使用，項(xiàng)目建設(shè)與使用脫節(jié)；在管理上，政府沒(méi)有明確的責(zé)任部門(mén)。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，當(dāng)農(nóng)田由于長(zhǎng)期疏于管理出現(xiàn)各種問(wèn)題，如果沒(méi)有相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)戶(hù)或其它社會(huì)力量一般不會(huì)自發(fā)組織維護(hù)。

2.4 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田持續(xù)使用上缺乏一定的保護(hù)

近年來(lái)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田用地與建設(shè)規(guī)劃用地、工業(yè)用地的矛盾呈上升趨勢(shì)。由于基礎(chǔ)條件比較好、建設(shè)成本低、示范效果好等因素，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田一般建設(shè)在城鎮(zhèn)周邊。但是，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，這些地方往往又是建設(shè)用地、工業(yè)用地首征之地。一旦農(nóng)田被征用，前期建設(shè)項(xiàng)目也隨之被毀。另外，近些年來(lái)，城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民生計(jì)來(lái)源比較靈活，流轉(zhuǎn)土地和種田的積極性降低，出現(xiàn)了個(gè)別高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田拋荒或季節(jié)性拋荒的現(xiàn)象。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田持續(xù)使用受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊，甚至出現(xiàn)一定程度邊建邊毀邊棄現(xiàn)象，亟待加以制止。

3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的幾點(diǎn)思考

只有農(nóng)田這個(gè)基礎(chǔ)更加牢固，糧食生產(chǎn)才能更穩(wěn)更多。建設(shè)好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，不斷提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全，需要樹(shù)立系統(tǒng)的、全面的、可持續(xù)的理念。

3.1 建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是一個(gè)系統(tǒng)工程

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及農(nóng)田水利、田間道路、農(nóng)田林網(wǎng)、土壤肥力等方方面面，涉及到農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政、發(fā)改委等多個(gè)部門(mén)。無(wú)論是哪個(gè)項(xiàng)目，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)該是不斷提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力。用系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)看高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，系統(tǒng)目標(biāo)就是提高農(nóng)田的綜合生產(chǎn)能力。任何高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)該服從服務(wù)于這個(gè)目標(biāo)，因此，在建設(shè)的主體上，鑒于目前單個(gè)部門(mén)不具備完全實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部工作的職責(zé)，可以由與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)最切身相關(guān)的農(nóng)業(yè)部門(mén)牽頭、多部門(mén)協(xié)作，引導(dǎo)和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金，集中統(tǒng)籌使用，切實(shí)提高各項(xiàng)資金綜合使用效益。在建設(shè)的內(nèi)容上，應(yīng)硬件建設(shè)與軟件建設(shè)相結(jié)合，除建造一批高質(zhì)量的橋涵閘站等硬件設(shè)施外，還要將培肥地力、科學(xué)管理、新品種和新技術(shù)推廣等軟實(shí)力納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保農(nóng)田高水平的產(chǎn)出和效益。

3.2 建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田需要一個(gè)可持續(xù)性機(jī)制

目前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田主要由政府部門(mén)投資建設(shè)，不僅由于沒(méi)有明確的管理責(zé)任部門(mén)致使農(nóng)田在后期使用中無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的效益，而且由于投資主體單一，資金投入無(wú)法持續(xù)滿(mǎn)足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的需要。因此，必須進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理機(jī)制創(chuàng)新。目前，可將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與土地確權(quán)工作、土地流轉(zhuǎn)工作結(jié)合起來(lái)，建立健全土地轉(zhuǎn)出者和轉(zhuǎn)入者之間利益分配機(jī)制，在保證較大土地面積和較長(zhǎng)承包期限的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)種糧大戶(hù)、合作社投資農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢栽圏c(diǎn)小型基礎(chǔ)農(nóng)田設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革，對(duì)于能夠明確受益人的農(nóng)田設(shè)施，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)所有、誰(shuí)管理”的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)或其它社會(huì)力量對(duì)小型基礎(chǔ)農(nóng)田設(shè)施進(jìn)行投資。把全社會(huì)力量都調(diào)動(dòng)起來(lái)，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)注入持續(xù)的推動(dòng)力。

3.3 建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田要因地制宜，處理好與各方面的關(guān)系

我國(guó)國(guó)土遼闊，各地區(qū)耕地資源稟賦條件不一樣，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不一樣，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況規(guī)劃統(tǒng)籌、分步推進(jìn)。推動(dòng)地方政府在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，推動(dòng)地方政府牢固樹(shù)立在保護(hù)耕地的前提下發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的指導(dǎo)思想，因地制宜地處理好兩個(gè)關(guān)系：一是處理好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系，只有不斷提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展才有基本的資源條件，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；二是處理好糧食生產(chǎn)和林牧漁副業(yè)之間的關(guān)系，調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)在根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)在確保糧食穩(wěn)定增產(chǎn)的前提下進(jìn)行。只有這樣才能避免出現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 “非農(nóng)化”傾向，充分發(fā)揮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田促進(jìn)糧食增產(chǎn)、保障糧食安全的作用。

[1]劉黎明.土地資源學(xué).北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2010

[2]全國(guó)農(nóng)牧漁業(yè)大縣局長(zhǎng)輪訓(xùn)班學(xué)員.關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的對(duì)策建設(shè)[J].農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（1）