屈燕妮

(內(nèi)蒙古財經(jīng)大學 旅游學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

一、引言

由于資源開發(fā)的外部性，導致市場失靈，需要政府發(fā)揮作用，依靠政府這只“看得見的手”來干預市場。政府通常通過法律、制度和補償機制，創(chuàng)造市場機制起作用的條件，消除外部性引起的生態(tài)代價和社會成本，實現(xiàn)資源和環(huán)境的合理分配和有效利用。然而，我國當前實施的部分政策不僅不能糾正市場失靈，反而讓市場進一步扭曲，出現(xiàn)政策失效。補償機制缺失就是政策失效的表現(xiàn)之一。礦產(chǎn)品開發(fā)的負外部性對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、企業(yè)、居民生產(chǎn)生活造成不利影響，卻沒有相應的補償措施。這無異于“鼓勵”礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對生態(tài)的破壞、對環(huán)境的污染。因為相關激勵約束機制缺失，導致資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞。

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)環(huán)境負外部性帶來的生態(tài)、環(huán)境破壞，按照“污染者付費”的原則，使破壞生態(tài)環(huán)境的責任者承擔相應損失，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量降低受影響的人群與保護建設生態(tài)環(huán)境的建設者進行相應補償，從而使利益相關各方的外部成本內(nèi)在化。國外將生態(tài)補償稱為“生態(tài)服務付費”(Payment for Environmental Service)。生態(tài)補償涉及多個領域，國外包括礦產(chǎn)、森林、濕地、流域、生物多樣性等。國內(nèi)生態(tài)補償研究領域集中于礦業(yè)、草場、森林、流域、自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)取１疚闹饕接懙V業(yè)生態(tài)補償，也就是說，因礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的負外部性對周圍環(huán)境、生態(tài)、企業(yè)、居民生活、當?shù)亟?jīng)濟等造成不利影響而進行的相應補償。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)膰H經(jīng)驗

針對礦產(chǎn)開發(fā)負外部性造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染，國際上有很多成熟的經(jīng)驗。從上個世紀70年代初開始至80年代末，國外的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償主要體現(xiàn)在由政府主導、以礦區(qū)生態(tài)恢復重建為主要內(nèi)容的法律法規(guī)建設，并形成了生態(tài)恢復制度和新建、已建礦山的保證金制度。在生態(tài)環(huán)境恢復方面，通過建立生態(tài)環(huán)境恢復保證金、廢棄老礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理基金等措施，有效地保護了環(huán)境、生態(tài)。例如，美國在1977年通過了《聯(lián)邦露天采礦控制和復墾法案》(SMCRA)［1］。這一方案規(guī)定，企業(yè)進行露天開采，需要交納復墾抵押金，也就是生態(tài)環(huán)境恢復治理保證金，如果企業(yè)完成了生態(tài)環(huán)境的恢復治理工作，則復墾抵押金如數(shù)返還。若沒有完成這一任務，則復墾抵押金被用于資助第三方進行復墾。同時，這一方案還規(guī)定，采礦企業(yè)根據(jù)采掘數(shù)量每年繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復治理基金，用于對廢棄礦區(qū)的治理。聯(lián)邦政府也要向該基金提供一定財政援助。政府在生態(tài)環(huán)境補償中的積極作用還體現(xiàn)在資助與礦山環(huán)保有關的基礎性研究，美國專門成立了國家土地復墾研究中心，由財政撥付研究經(jīng)費。

近年來西方國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)难芯坎辉倬窒抻诘V產(chǎn)資源開采帶來的環(huán)境破壞補償，而是更注重生態(tài)使用價值補償，即事前補償。補償方法研究從政府主導的法規(guī)建設轉向社區(qū)授權、企業(yè)社會責任制度和利益相關者(包括當?shù)鼐用瘛⑾M者、政府、其他利益集團等)管理，也就是說，對礦區(qū)環(huán)境管理和修復補償已從政府主導轉向市場力量。

三、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制建設

隨著我國進入工業(yè)化發(fā)展中期，重化工業(yè)發(fā)展需要大量的能源消耗，在GDP增長的同時，資源開發(fā)利用帶來的一系列生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展問題凸顯。黨的十七大報告指出，要建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償研究還處于不斷探索之中。還存在許多問題，需要不斷完善。比如，我國的生態(tài)補償核心是對遭受了破壞的生態(tài)環(huán)境損害價值進行補償。而國外將生態(tài)補償稱之為“生態(tài)服務付費”(Payment for Environmental Service)。更注重的是生態(tài)環(huán)境在未來提供的生態(tài)服務價值。所以在執(zhí)行中，我國礦產(chǎn)開發(fā)的補償活動，多是事后恢復治理，事后補償，注重礦產(chǎn)開發(fā)后的恢復性補償，而忽視了礦產(chǎn)開發(fā)前的防范性補償、對生態(tài)服務價值的補償。再比如，在補償方式上，我國現(xiàn)在的生態(tài)補償多是政府主導的補償，市場補償滯后。而西方國家在經(jīng)歷了政府主導的補償后，已轉向政府和市場補償相結合，市場補償為主。

下面著重探討我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制建設。本文對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制定義如下:按照“污染者付費”原則，確定補償主體與受償主體，以事前預防、事中維護、保護、修復、事后恢復、治理、補償?shù)葹槭侄?，合理確定補償方式與補償標準，以達到保護生態(tài)環(huán)境、合理調(diào)節(jié)資源財富分配、維護區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的。

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)难a償主體為中央政府(比如，對資源開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟轉型的援助、對生態(tài)環(huán)境恢復治理的援助等)、礦山開采企業(yè)與個人，受償主體為當?shù)卣?、當?shù)仄髽I(yè)與居民［2］。補償標準是生態(tài)補償?shù)闹匾獌?nèi)容，關于補償標準確定，理論界有兩大主流觀點:一是基于生態(tài)系統(tǒng)的服務價值，一是基于機會成本。要強調(diào)對生態(tài)服務價值的補償。補償時序分為事前、事中、事后補償，結合補償方式，確定為開發(fā)前的預防手段、開發(fā)中的維護、保護、修復手段、開發(fā)后的恢復、治理、補償手段。具體來講，在礦產(chǎn)資源開發(fā)前，政府應建立科學合理的生態(tài)環(huán)境準入制度與環(huán)境影響監(jiān)測評估制度。企業(yè)應提交礦山治理規(guī)劃與環(huán)保、安全、生態(tài)重建計劃。政府評估企業(yè)礦山開發(fā)可能帶來的損害和可能危害，對有可能對生態(tài)、環(huán)境造成不可逆轉、不可修復的開采行為，堅決不予審核通過。建立生態(tài)環(huán)境服務付費制度，由企業(yè)繳納生態(tài)環(huán)境恢復保證金，用于對生態(tài)環(huán)境破壞的恢復治理，也起到對開采企業(yè)的警醒作用;在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，監(jiān)督要求開采企業(yè)的環(huán)保設施與開采主體工程同時設計、施工、投產(chǎn)，確保生態(tài)環(huán)境維護與保護與開采活動同時展開。監(jiān)督要求開采企業(yè)采用合理的開采方式，采用現(xiàn)代化、集約式開采，減少對資源的浪費、生態(tài)環(huán)境的破壞污染，對開采企業(yè)的生態(tài)、環(huán)境影響進行長期監(jiān)測、定期評估。對可能引起嚴重生態(tài)衰退的區(qū)域，采取嚴格的規(guī)避性措施。對已造成的生態(tài)環(huán)境破壞進行及時修復，防止生態(tài)環(huán)境進一步惡化;在礦產(chǎn)資源開發(fā)后，監(jiān)督礦山開采企業(yè)對礦區(qū)土地、植被、環(huán)境等的恢復、治理。對早已廢棄或無法分清責任的礦區(qū)環(huán)境問題，由政府和礦山開采企業(yè)共同出資建立“廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理基金”，由地方政府負責，委托相關專業(yè)機構恢復治理。加大對資源開采區(qū)域的治理恢復支持力度，加大中央財政援助，促進當?shù)亟?jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展。對受損的當?shù)仄髽I(yè)、當?shù)鼐用窠o予經(jīng)濟補償、實物補償或就業(yè)安置。

在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制建設中，要注意將注重“末端”治理、事后治理轉向注重全過程的污染控制，尤其強調(diào)以預防、防范為主，強調(diào)對生態(tài)服務價值的補償。在補償方式上，注重政府主導與市場補償相結合。市場補償是環(huán)境外部性造成貢獻者和受益者之間直接的環(huán)境利益補償，在環(huán)境產(chǎn)權清晰的情況下，由環(huán)境外部經(jīng)濟的受益者直接向貢獻者進行補償，這是一種市場化的產(chǎn)權收益實現(xiàn)機制。政府主導是指政府通過制定相關法律法規(guī)，對環(huán)境造成損害的地區(qū)、企業(yè)或個人，促進其整改并作出相應的經(jīng)濟賠償或行政處罰。

根據(jù)上述闡述，下面以圖表直觀顯示礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制(見下圖)。

圖 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的基本框架

四、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償存在問題分析

內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來了一系列問題:地表沉陷、植被破壞、大氣污染、水土流失、地下水位變化、引發(fā)風沙等。給當?shù)厝嗣裆a(chǎn)生活帶來了很大影響:礦區(qū)居民發(fā)展權生存權受限、礦區(qū)環(huán)境污染影響居民健康等。

內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償中存在一些問題:(1)補償法規(guī)存在缺陷。相關法律法規(guī)和技術標準不健全，使得礦區(qū)生態(tài)恢復、對礦區(qū)人民生活保障沒有形成強制性和可操作的依據(jù)。(2)補償費用征收和使用方式不合理。生態(tài)補償稅費征收和使用混亂，缺乏有效監(jiān)督，補償資金未做到?？顚Ｓ谩?3)環(huán)境影響評價指標體系不完善。缺乏相應制度支撐，對現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度執(zhí)行不力。一些地方政府片面追求經(jīng)濟增長速度，而降低生態(tài)環(huán)境保護門檻，礦產(chǎn)資源開采項目未經(jīng)環(huán)境影響評價就上馬建設。(4)對企業(yè)開發(fā)中注重環(huán)境保護缺乏激勵。長期以來，我國資源價格形成機制不健全以及沒有形成資源的完全成本，資源企業(yè)只考慮私人成本，未考慮礦產(chǎn)開發(fā)中的社會成本。

五、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償建設實踐

近年來，內(nèi)蒙古在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償領域進行了許多有益探索和嘗試，下面簡單做一介紹，以期為我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償提供經(jīng)驗借鑒。

1.對礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域，進行生態(tài)環(huán)境準入制度和環(huán)境影響監(jiān)測評估制度建設，對礦山企業(yè)開發(fā)造成的大氣污染、地下水位下降、噪音污染、植被破壞等問題進行長期監(jiān)測、定期評估。

2.在礦業(yè)權審批階段，礦山企業(yè)需提交礦山治理規(guī)劃與環(huán)保、安全、生態(tài)重建計劃。

3.征收草原植被恢復費。凡是在草原上進行礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)等活動的，都要繳納草原植被恢復費，這一費用由當?shù)夭菰姓鞴懿块T征收，按照“取之于草、用之于草、統(tǒng)籌使用”的原則，用于草原保護和植被恢復。

4.推行礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度。按照不低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復所需費用的原則，合理確定保證金繳存標準。保證金列入企業(yè)成本。按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)督、專款專用”的原則管理。

5.對責任人已經(jīng)滅失、早已廢棄或無法分清責任的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，由中央政府、地方政府、礦山企業(yè)共同出資建立“廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理基金”，由地方政府負責，委托相關專業(yè)機構恢復治理。

6.礦產(chǎn)開發(fā)中，新建礦山企業(yè)環(huán)保設施須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)。保證盡量減少污染，避免對生態(tài)環(huán)境的破壞。對已投產(chǎn)的項目，按照“誰污染、誰治理、誰開發(fā)、誰保護”的原則辦理。

7.建立礦山企業(yè)環(huán)境報告和公示制度。礦山企業(yè)要定期向環(huán)保部門報告項目建設過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題、采取的處理措施、取得的效果、面臨的問題等。環(huán)保部門要將礦山企業(yè)的環(huán)境報告定期向社會公示，有利于社會各界監(jiān)督。

8.完善征地(草牧場)補償辦法。保障足額、及時償付土地(草牧場)補償費、地上附著物、青苗補償費以及居民安置補助費等。

9.建立對農(nóng)牧民環(huán)境污染補償機制。環(huán)保部門對礦區(qū)周邊產(chǎn)生的環(huán)境影響進行檢測評價，根據(jù)影響程度確定封閉區(qū)和緩沖區(qū)范圍。封閉區(qū)內(nèi)草牧場、土地、住宅、牲畜棚圈及農(nóng)牧業(yè)基礎設施由企業(yè)出資征用和搬遷。緩沖區(qū)內(nèi)草牧場、土地采取臨時用地和租賃形式的，按不低于國家禁牧補貼或退耕還林還草的補償標準執(zhí)行。

10.礦山企業(yè)要優(yōu)先安置受到影響的農(nóng)牧民進入該企業(yè)就業(yè)。鼓勵農(nóng)牧區(qū)集體和個人以土地、草場使用權入股等方式參與當?shù)刭Y源開發(fā)建設，增加農(nóng)牧民財產(chǎn)性收入。

11.加大地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復支持力度。中央政府加大對資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展的支持，支持當?shù)卣鉀Q歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，支持當?shù)卣涌焱七M地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡體系建設。對危害較大的大型特大型地質(zhì)災害進行治理，加大資金扶持力度。加大地質(zhì)遺跡保護投入力度，支持內(nèi)蒙古開展國家級和世界級地質(zhì)公園建設。

本文需要指出的是，內(nèi)蒙古還可以參考借鑒山西省正在探索的做法，嘗試將“水生態(tài)修復和水資源補償”納入礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償范疇。針對高強度、大規(guī)模和粗放式礦產(chǎn)資源開發(fā)對水資源和水生態(tài)造成的嚴重破壞，探索建立采煤漏水補償制度，根據(jù)對水系統(tǒng)和水動力條件的破壞程度和水資源的損耗程度給予合理補償，并將其納入煤炭完全成本核算。探索建立水權初始分配制度和水權轉讓制度。

［1］ 李國平，張云．礦產(chǎn)資源的價值補償模式及國際經(jīng)驗［J］．資源科學，2005，(5):70 －76．

［2］ 張復明．礦產(chǎn)開發(fā)負效應與資源生態(tài)環(huán)境補償機制研究［J］．中國工業(yè)經(jīng)濟，2009，(12):5 －15．