施冰冰

（安徽工業(yè)大學(xué)思想政治教育部 安徽 馬鞍山 243002）

自從“社團(tuán)革命”以來，西方發(fā)達(dá)國家的非營利組織無論是在規(guī)模與種類上，還是在社會角色、社會功能、與政府與企業(yè)以及公民社會的關(guān)系等方面，都發(fā)生了深刻的變化。這些變化所引起的關(guān)于非營利組織的公共責(zé)任問題，不僅引起了政府部門的高度關(guān)注，也吸引了不同學(xué)科學(xué)者們的極大研究興趣，產(chǎn)生了許多有啟發(fā)意義的研究成果。然而，直到20世紀(jì)90年代中期以前，歐美學(xué)者們?nèi)匀辉跒榻?gòu)可操作的分析框架而努力，而概念的明晰化、精確化卻至今尚未完全實(shí)現(xiàn)。

相對于歐美發(fā)達(dá)國家來說，我國非營利組織的發(fā)展是不充分的，我國學(xué)術(shù)界對非營利組織的研究也剛剛起步。盡管如此，部分學(xué)者仍然注意到了非營利組織的公共責(zé)任問題，例如腐敗、監(jiān)督等。鑒于我國目前的相關(guān)研究尚不系統(tǒng)，尤其是缺乏系統(tǒng)的概念討論和具有可操作性的分析框架，因此，本文的主要目的在于引進(jìn)、介紹、分析、討論Kearns關(guān)于非營利組織復(fù)合性公共責(zé)任的概念框架，以期對我國學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究有所幫助。

1 非營利組織傳統(tǒng)的技術(shù)性責(zé)任理念

非營利組織傳統(tǒng)的公共責(zé)任理念與官僚制政府的公共責(zé)任在本質(zhì)上并無區(qū)別，都是以等級制的監(jiān)督、命令與控制等為基本特征的，主要的責(zé)任機(jī)制是法律或有法律效力的和約等技術(shù)性手段，因此非營利組織傳統(tǒng)的公共責(zé)任機(jī)制又被稱為“技術(shù)性責(zé)任”。

在美國的公共行政領(lǐng)域里，責(zé)任是一個基礎(chǔ)性的卻不發(fā)達(dá)的概念。學(xué)者們和實(shí)踐者們隨意地使用這個詞來指稱向一個權(quán)威性機(jī)構(gòu)對行動或行為做出回答（answerability）或“匯報(bào)”（reporting）。在20世紀(jì)40年代初，美國公共行政學(xué)界就展開了一場關(guān)于責(zé)任的討論①，由此而形成了一個延續(xù)并主宰了美國公共行政學(xué)界40多年的關(guān)于責(zé)任的認(rèn)識：責(zé)任就是使個體或組織對其績效負(fù)責(zé)，而績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該盡可能客觀。對于曼斯非爾德（Mansfield，Harvey）來說，這種界定就意味著責(zé)任是一種監(jiān)督的功能，它主要通過詳細(xì)回答關(guān)于提供服務(wù)與績效的四個主要問題而表現(xiàn)出來，即四W：為什么（for what purposes）、向誰（to whom）、何時(shí)（when）以及用什么方法（by what means）提供這些服務(wù)。[1]

也就是說，公共行政中的責(zé)任指的是向上司負(fù)責(zé)，要求向某種權(quán)威來源“說明”個人的行動過程，處理的是有關(guān)監(jiān)督和匯報(bào)的機(jī)制。這種責(zé)任概念采取的是“命令與控制”的定義方式，所包含的是外部監(jiān)督（external scrutiny）、辯護(hù)（justification）、服從（compliance）、懲罰（sanction）、與控制（control）等方面的意義，責(zé)任是通過法規(guī)、命令和正式的程序、監(jiān)督與強(qiáng)制、避免違法、避免不當(dāng)行為以及對采取進(jìn)行完善的管理等等方式實(shí)現(xiàn)的。

在20世紀(jì)80年代以前，美國公共行政學(xué)界對于非營利組織的研究是很有限的，上述責(zé)任概念盡管并不完全符合非營利組織的情況，卻也被直接應(yīng)用于非營利組織公共責(zé)任的研究，由此而形成了非營利組織傳統(tǒng)的技術(shù)性責(zé)任概念。在這種概念下，非營利組織的公共責(zé)任機(jī)制就是一種由上而下的命令鏈，政府與非營利組織之間形成了一種等級制的監(jiān)督與服從的關(guān)系。

傳統(tǒng)的責(zé)任概念產(chǎn)生于歐美福利國家的實(shí)踐之中，并與之保持一致。隨著市場失靈與政府失靈的嚴(yán)重后果逐漸為人們所認(rèn)識，第三部門作為市場與政府雙重失靈的救治者以及公民社會的建設(shè)者與維護(hù)者這些新興的社會角色與功能就得到了充分的合法性。在政府與社會要求第三部門積極承擔(dān)更多的社會功能的時(shí)候，第三部門的公共責(zé)任機(jī)制與理念自然而然地就出現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的以監(jiān)督、控制等為核心的技術(shù)性公共責(zé)任概念與責(zé)任機(jī)制中所存在的種種缺陷已經(jīng)充分暴露出來，它的解釋能力已經(jīng)不夠了，因此，它必然要被新的概念框架所取代。

2 非營利組織角色與功能的更新

以研究非營利組織問題而聲名卓著的拉爾夫·M·克萊默教授（Ralph M.Kramer）指出，自從 20世紀(jì) 60年代以來，美國的非營利組織在不斷擴(kuò)張的時(shí)候，出現(xiàn)了三種值得重視的新趨勢：第一，非營利組織不論是在數(shù)量上還是在類型上都有大幅度的增長，這類組織依賴于政府經(jīng)費(fèi)，以履行其公共服務(wù)與公共政策執(zhí)行的角色；第二，在政府機(jī)構(gòu)推動公共事務(wù)的私有化或民營化的同時(shí)，從20世紀(jì)80年代初期開始，那些非營利組織居于優(yōu)勢地位的領(lǐng)域（如衛(wèi)生保健、醫(yī)療護(hù)理、教育與社會服務(wù)等）面臨著商業(yè)化的侵襲，在非營利部門內(nèi)部的競爭及其與營利部門之間的競爭趨于白熱化；第三，這些非營利組織數(shù)量的擴(kuò)張與商業(yè)化的過程，產(chǎn)生了一種社會趨勢，即出現(xiàn)所謂新的“混合社會經(jīng)濟(jì)”（mixed social economy），導(dǎo)致了部門之間的邊界模糊的現(xiàn)象 （blurred boundaries）。[2]

克萊默將非營利組織的角色歸納為以下五種：

服務(wù)的前瞻者與創(chuàng)新者 （Vanguard or Service Pioneer）：非營利社會福利機(jī)構(gòu)因具有豐富的彈性、自發(fā)性與代表性，較能敏感于社會變遷與需要，并以多樣化的人力才智，來發(fā)展新的因應(yīng)策略、服務(wù)方法或發(fā)掘新的個案，進(jìn)而扮演福利服務(wù)前瞻者與創(chuàng)新者角色。

價(jià)值維護(hù)者（Value Guardian）：非營利機(jī)構(gòu)被期待去維護(hù)一群人或社會價(jià)值，透過有系統(tǒng)地運(yùn)作激勵民眾對某種特定社會議題的關(guān)心，并借著各種不同服務(wù)，維持讓公民參與志愿服務(wù)的管道，這些都有助于民主社會維護(hù)各種正面價(jià)值。

改革者與倡導(dǎo)者（Advocator）：非營利組織從社會各層面的參與和實(shí)踐中體認(rèn)某些亟待改善的事物，并運(yùn)用服務(wù)經(jīng)驗(yàn)展開輿論、公益游說或公共關(guān)系的具體行動，促成社會態(tài)度改變，或提倡相關(guān)政策與法規(guī)的制訂或修正，亦扮演監(jiān)督政府公平負(fù)責(zé)的角色。

公眾教育者（Public Educator）：由于民間非營利組織對某一特定社會議題之深度理解，其將服務(wù)過程中所遭遇之有關(guān)福利服務(wù)輸送、政策或制度問題及癥結(jié)所在，透過社會倡導(dǎo)或信息傳播方式告知大眾，形成公共議題，而達(dá)到維護(hù)大眾「知的權(quán)利」之目的。

服務(wù)提供者（Service provider）：當(dāng)政府礙于資源與價(jià)值優(yōu)先級限制，無法充分履行其應(yīng)提供之福利服務(wù)時(shí)，非營利組織的多樣化服務(wù)將發(fā)揮彌補(bǔ)功能，相對也提供人民更廣泛的選擇機(jī)會。 【Kramer，Ralph M.1987“Voluntary Agencies and the Personal Social Services”， in Powell， Walter W.（ed.），The Nonprofit Sector： A Research Handbook， pp.240-257，New Haven： Yale University Press.】

非營利組織在數(shù)量與種類上的迅速擴(kuò)張只反應(yīng)了這種變化的表面現(xiàn)象，更深層次的變化是非營利組織社會角色與功能在迅速變遷的環(huán)境中在新的歷史條件下——即席卷西方的政府改革運(yùn)動——所發(fā)生的歷史性轉(zhuǎn)型，即從主要以消極地收容、救濟(jì)、救助、醫(yī)療、辦學(xué)、文化、社會服務(wù)等為主，轉(zhuǎn)向通過影響公共政策更加積極地參與公共事務(wù)、提供競爭性的公共服務(wù)以及改造社會環(huán)境。彼得·德魯克在談?wù)摲菭I利組織在美國社會形象的變化過程時(shí)說：40年前人們認(rèn)為，“政府應(yīng)該而且能夠履行所有社會職責(zé)。如果說非營利機(jī)構(gòu)還有作用的話，那就是拾遺補(bǔ)缺，為政府的工作添彩。”現(xiàn)有人們終于明白了，“政府履行社會職責(zé)的能力是十分有限的，而非營利部門可以發(fā)揮巨大的作用……（非營利部門）對美國的生活質(zhì)量和公民發(fā)展是至關(guān)重要的，體現(xiàn)了美國社會和美利堅(jiān)傳統(tǒng)的核心價(jià)值”。[3]在《后資本主義社會》一書中，德魯克具體討論了非營利組織的社會功能，他認(rèn)為，有兩種需求在將來一定會不斷增加：一是傳統(tǒng)上被視為“慈善事業(yè)”的活動，如救助窮人、弱勢者、無助者、受害者等；另一種則是“社區(qū)改善”與“人的提升”等方面的服務(wù)活動，這種需求或許會成長更快?！霸谶@個領(lǐng)域中，服務(wù)不是做善事，而是試圖改變社區(qū)和改變?nèi)恕Ｔ谠缙?，這種服務(wù)幾乎無人知曉（而慈善事業(yè)卻伴隨我們一千年）。它們在過去幾百年里迅速發(fā)展，尤其在美國。但這些服務(wù)在今后幾十年里將更加需要?！盵4]也就是說，非營利組織在歷史上所承擔(dān)的社會功能不僅沒有過時(shí)，反而有所增益。

豪（Hall）認(rèn)為，非營利組織應(yīng)具備三項(xiàng)目標(biāo)：1）執(zhí)行政府委托的公共事務(wù)；2）執(zhí)行政府或營利組織所不愿或無法完成的事務(wù)；3）影響國家營利部門或其他非營利組織的政策方向。【Hall，P.D.A Historical Overview of the Private Nonprofit Sector.In Powel，W.W. （ed.）.The Nonprofit Sector： A Research Handbook.New Haven： Yale University Press， 1987.】而阿蘭·韋爾（Ware）則列出了非營利組織的七項(xiàng)具體目標(biāo)：1）確保服務(wù)的供應(yīng)；2）保護(hù)捐助者的利益；3）確保服務(wù)對象的利益；4）保護(hù)內(nèi)部職工的利益；5）在政府提供資助時(shí)保證“資金的價(jià)值”；6）維持公平競爭的環(huán)境，保護(hù)與非營利組織相互競爭的私營機(jī)構(gòu)的利益；7）保護(hù)政府部門不受非營利組織過度的政治影響?！綶Ware，Alan.（1989）.Between Profit and State： Intermediate Organizations in Britain and the United States.Cambridge/Oxford：Polity Press in Association with Basil Blackwell.：203]】

費(fèi)勒（J.M.Filer）認(rèn)為，非政府組織的基本功能，除了傳統(tǒng)的慈善、文教、醫(yī)療、救助等服務(wù)工作外，應(yīng)該還有一些新興的公共服務(wù)功能，主要包括以下四個方面的內(nèi)容：（1）發(fā)展公共政策：非營利組織廣泛的運(yùn)用影響力，塑造政府的決策，對于長期政策，持續(xù)地進(jìn)行研究與分析，創(chuàng)造新觀點(diǎn)與新視野；（2）監(jiān)督政府：雖然政府組織內(nèi)部有防止弊病的設(shè)計(jì)，但仍然難以保證完全公正無私，非政府組織組織可以不斷地提醒政府與公民，使政府與公民均盡到所應(yīng)盡的責(zé)任，更關(guān)心和投入公共事務(wù)的參與及廉政工作；（3）監(jiān)督市場：在政府無法充分發(fā)揮功能的地方，非政府組織可扮演市場監(jiān)督者的角色，甚至還可以提供市場之外的其他選擇方案，為社會提供更高品質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)；（4）促進(jìn)積極的公民資格與利他主義：非政府組織最重要的功能，不在做了多少的慈善活動，而是提供了更多的參與機(jī)會；換言之，非政府組織可以提供公共精神的創(chuàng)造與公共活動的空間，持續(xù)地鼓勵利他主義，更加積極地影響、促進(jìn)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[5]

隨著非營利組織社會功能的增加與社會角色的更新，非營利組織傳統(tǒng)——即以匯報(bào)、監(jiān)督與控制為核心——的技術(shù)性的公共責(zé)任理念就不再適應(yīng)新形勢的要求了，因此，它必然要被新的復(fù)合性的公共責(zé)任理念所取代。

3 非營利組織的復(fù)合性公共責(zé)任

在諸多當(dāng)代學(xué)者當(dāng)中，科恩斯（Kearns，Keven P.）為分析NPOs復(fù)合性公共責(zé)任建立了一個比較完整的分析框架，因而產(chǎn)生了較大影響。為了體現(xiàn)公共管理新典范的進(jìn)取精神，科恩斯闡述了公共責(zé)任的更加廣闊的內(nèi)涵。在這種含義之下，為了改善NPOs與其多層面的和動態(tài)的環(huán)境之間的關(guān)系，公共責(zé)任被視為“與道德和法律一樣的戰(zhàn)略性資源”?？贫魉惯@樣寫道：

“責(zé)任包含著比通過正式的程序和渠道向一個更高的權(quán)威匯報(bào)廣泛得多的含義。相反，責(zé)任這個詞通常指向一個公眾期望的光譜，該光譜處理的是組織的績效、回應(yīng)性、甚至包括政府與非營利組織的道德。公眾的這些期望往往包括模糊的績效標(biāo)準(zhǔn)——與義務(wù)和職責(zé)相關(guān)——對它們的解釋是主觀的，有時(shí)甚至是相互矛盾的。在這種廣義的公共責(zé)任概念中，公共組織和非營利組織必須負(fù)責(zé)任的人民和機(jī)構(gòu)的范圍，不僅必須包括制度化的命令鏈中的更高的權(quán)威機(jī)構(gòu)，也必須包括普通的公眾、大眾傳媒、同類組織、捐贈人以及其他利害關(guān)系人（stakeholder）。 ”[6]

根據(jù)科恩斯的觀點(diǎn)，責(zé)任不僅包含著符合法律與管制的要求，而且包含了與外部實(shí)體的交往與協(xié)商以及做出裁量或決策。簡而言之，他的定義同時(shí)包含了組織行為標(biāo)準(zhǔn)的明確性與模糊性。也就是說，責(zé)任的內(nèi)涵是復(fù)雜的，難以用某一個詞加以概括，而是必須考慮到組織自身、環(huán)境的狀況以及二者的相互作用等復(fù)雜情況。科恩斯用“責(zé)任立方體”（accountability cube）來描述這種復(fù)雜性，它包括三個維度：一是組織或個體必須對其負(fù)所有責(zé)任的權(quán)威；二是模糊或清晰的績效要求；三是組織對于責(zé)任環(huán)境的戰(zhàn)略性反應(yīng)。[7]

在利用羅姆澤克（Romzeck B.）和杜布尼克（Dubnick M.）關(guān)于公共責(zé)任四個相互競爭的責(zé)任類型理論②的基礎(chǔ)上，科恩斯總結(jié)了以往對責(zé)任概念的研究成果，認(rèn)為一個系統(tǒng)性的責(zé)任概念至少應(yīng)該包含兩個維度：（1）根據(jù)組織的戰(zhàn)略環(huán)境而建立的一套——清晰或模糊的——績效標(biāo)準(zhǔn)，以及（2）組織內(nèi)部的反應(yīng)（reactive）或預(yù)設(shè)（proactive）。這兩個維度組成了如表1所示的一個矩陣。

表1 責(zé)任的維度

這個概念框架特別強(qiáng)調(diào)了組織對于環(huán)境變動的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)反應(yīng)，而不是僅僅強(qiáng)調(diào)控制關(guān)系。在此基礎(chǔ)上建立的非營利組織公共責(zé)任的概念框架是一個復(fù)合性公共責(zé)任的系統(tǒng)，包括服從責(zé)任（Compliance Accountability）、協(xié)商責(zé)任（Negotiated Accountability）、 專業(yè) （裁量） 責(zé)任（Professional/Discretionary Accountability）和預(yù)期責(zé)任（Anticipatory Accountability）等四個可相互替代的——即競爭性的——責(zé)任維度。

（1）服從責(zé)任（Compliance Accountability）

在非營利組織的各種責(zé)任形式中，服從責(zé)任是最為人們所熟悉、也是最狹義的一種。非營利組織的服從責(zé)任具有清晰的績效標(biāo)準(zhǔn)或者明確的操作程序，這些標(biāo)準(zhǔn)或程序是非營利組織所必須服從的，它們由外部利害關(guān)系人所強(qiáng)加或強(qiáng)制施行，或者必須與組織的內(nèi)部規(guī)則與操作規(guī)程保持一致。

服從在本質(zhì)上是一種反應(yīng)，即是組織對外部監(jiān)督者所頒布的準(zhǔn)確、明晰的行為標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，組織必須遵守有關(guān)規(guī)則，服從監(jiān)督并且接受定期的審計(jì)或評估。這種服從所采取的形式是絕大多數(shù)專家們都非常熟悉的：填寫關(guān)于組織現(xiàn)狀的詳細(xì)資料、提交年度財(cái)務(wù)報(bào)表、解釋組織的負(fù)債情況、執(zhí)行有關(guān)法律和管制要求等等。

服從責(zé)任使非營利組織對那些必須遵守和強(qiáng)有力懲罰的威脅做出反應(yīng)，是由多種正式的或標(biāo)準(zhǔn)化的方法予以保證的。赫茲琳杰認(rèn)為，服從應(yīng)該建立在有可能實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)這一基礎(chǔ)之上并且應(yīng)該與積極的績效有關(guān)。此外，管制的要求能夠使NPOs為其行為的過程與結(jié)果負(fù)責(zé)。對結(jié)果的監(jiān)督需要建立與其財(cái)政資源相一致的目標(biāo)，以便維持組織的運(yùn)作并根據(jù)公平原則行使其功能。[8]

（2）協(xié)商責(zé)任（Negotiated Accountability）

科恩斯認(rèn)為，盡管協(xié)商責(zé)任是一種非常重要的責(zé)任類型，卻幾乎沒有得到人們的注意。協(xié)商責(zé)任處理的是組織與環(huán)境之間的關(guān)系。在此環(huán)境之下，模糊的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)源于社會價(jià)值或信仰的變動不居，或者產(chǎn)生于正在出現(xiàn)的卻與法律或行政管制不一致的政治性趨勢之中，因此，其含義尚未得到準(zhǔn)確界定，留有很大的解釋空間。盡管這些責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)是模糊的且不準(zhǔn)確的，但是，它們卻毫無疑問是強(qiáng)有力的，因此可以迫使組織立即采取相應(yīng)的行動。協(xié)商責(zé)任的典型事例是那些大型的非營利組織——特別是醫(yī)院和大學(xué)——所受到的向市政府或地方政府交納財(cái)產(chǎn)稅的壓力。在這類事件之中，政府能夠要求非營利組織對其過去的、有時(shí)勉強(qiáng)符合免稅條款的慈善行為做出解釋。政府可以通過這種方式與非營利組織就其管理方面的問題進(jìn)行協(xié)商。

在科恩斯看來，推動非營利組織與政府進(jìn)行協(xié)商的因素主要有兩個：一是公眾情感與期望的逐漸變遷并且最終要求采取行動（如匹茲堡市的例子），二是組織內(nèi)部出現(xiàn)了危機(jī)迫使非營利組織采取危機(jī)管理模式（如聯(lián)合道路的例子）。協(xié)商一致出現(xiàn)于NPOs努力回應(yīng)主要利害關(guān)系人的期望，并且隨著社會價(jià)值、信念以及公眾情感的變化而變化。這些標(biāo)準(zhǔn)大都產(chǎn)生于政治性的發(fā)展趨勢，難以通過法律或行政管制的方式進(jìn)行歸類?？贫魉怪赋觯皯?yīng)該首先對各種標(biāo)準(zhǔn)互不相同的責(zé)任問題進(jìn)行分類整理。然后，應(yīng)用諸如公平等原則，盡一切努力，建立明晰的標(biāo)準(zhǔn)，以消除特殊性的影響?！盵9]

（3）專業(yè)（裁量）責(zé)任（Professional/Discretionary Accountability）

這種類型的責(zé)任起作用的場合是績效標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，是一種戰(zhàn)略性的反應(yīng)，而協(xié)商責(zé)任則是一種戰(zhàn)術(shù)性的即策略性的反應(yīng)。

專業(yè)責(zé)任所描述的是這樣一種情境：當(dāng)社會標(biāo)準(zhǔn)變動不居而且沒有來自于外部的即時(shí)威脅或懲罰的時(shí)候，組織努力將某些新興的專業(yè)績效標(biāo)準(zhǔn)通過自由裁量的形式內(nèi)部化（internalize）。在此情境之下，組織及其員工履行專業(yè)責(zé)任以確認(rèn)并解釋某些可接受的專業(yè)規(guī)范。因此，組織就需要同時(shí)面對兩種不同的責(zé)任：其一是由社會期望所界定的，其二是由專業(yè)規(guī)范、程序、標(biāo)準(zhǔn)等所界定的。

專業(yè)責(zé)任以職業(yè)技能的標(biāo)準(zhǔn)化訓(xùn)練為基礎(chǔ)，外在于正式的和法律的要求。專業(yè)責(zé)任是根據(jù)社會對于組織積極進(jìn)取的期待并且由關(guān)于革新、回應(yīng)以及合作等新興專業(yè)規(guī)范與過程而定義的。對于NPOs來說，這等于有效的內(nèi)部治理、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和公開匯報(bào)（public reporting）等制度。

科恩斯認(rèn)為，為了確保專業(yè)責(zé)任的有效性，NPOs應(yīng)該在其內(nèi)部治理中建立起一種學(xué)習(xí)型文化。例如，他們會問：“在過去的五年中，有沒有出現(xiàn)服務(wù)于公共利益、匯報(bào)組織活動與產(chǎn)出等的新的管理或治理工具？這些工具是否被其他志愿組織所采用？”[10]NPOs的專業(yè)責(zé)任可以許多方式予以促進(jìn)，例如：匯報(bào)正在開展的活動并提交財(cái)務(wù)報(bào)表、召開由顧客和持批評意見的報(bào)紙編輯參加的會議以回應(yīng)公眾的批評、采納一套倫理規(guī)范、建立一個培訓(xùn)雇員和志愿者的機(jī)構(gòu)以使之理解工作倫理，等等。

（4）預(yù)期責(zé)任（Anticipatory Accountability）

NPOs的責(zé)任由執(zhí)行法律或行政管制所構(gòu)成，以通過民主性的政治行動服務(wù)于公共利益。在此，預(yù)期責(zé)任的含義就是形成新的公共意志，它建立在關(guān)于公共利益的主流價(jià)值觀和期望的基礎(chǔ)之上。這種建設(shè)性的行動通過建設(shè)政策倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)以及與有相似利益或目標(biāo)的其他利害關(guān)系人結(jié)成聯(lián)盟而實(shí)現(xiàn)。例如，非營利組織在美國近20個州的范圍內(nèi)所建立起來的聯(lián)盟為其成員提供了從采購計(jì)劃到幫助游說議員等范圍廣泛的服務(wù)。即使在政治性問題得到解決之后很久，這些聯(lián)盟仍然有其積極意義。使用信息技術(shù)支持提高組織的政策倡導(dǎo)能力在此是極為關(guān)鍵的。

總之，復(fù)合性責(zé)任概念框架的價(jià)值在于強(qiáng)調(diào)并且關(guān)注以下的這個判斷，即一個組織與其說是消極地，不如說是可以積極地管理其責(zé)任，因此可以在變動的環(huán)境中維持其合法性?；谝陨峡紤]，責(zé)任就成為一種管理公眾期望的戰(zhàn)略性資源，是可以并且應(yīng)該對其進(jìn)行管理與開發(fā)的。以這種框架為指導(dǎo)，科恩斯指出，NPOs可以在環(huán)境不斷變化的趨勢中審視其責(zé)任。在任一給定的時(shí)間，他們都能夠問：上述四種責(zé)任哪一種更加符合組織的要求，哪一種責(zé)任更加普遍并且更加重要。然后，他們就可以構(gòu)想一種責(zé)任如何導(dǎo)致另一種責(zé)任的情境。[11]

4 需要進(jìn)一步探討的若干問題

歐美學(xué)術(shù)界對于導(dǎo)致傳統(tǒng)形式的公共責(zé)任向復(fù)合性公共責(zé)任轉(zhuǎn)變的內(nèi)在原因并沒有太大的分歧，并且也都認(rèn)為非營利組織所承擔(dān)的社會責(zé)任不應(yīng)該是單一的，而應(yīng)該是復(fù)合性的。但是，以科恩斯為代表的非營利組織復(fù)合性公共責(zé)任概念框架與其說是問題的解決，不如說是引發(fā)了更多、更深刻的問題。耶魯大學(xué)管理學(xué)院的考佩爾在2005年年初指出：“首先，組織有可能以錯誤的方式承擔(dān)責(zé)任；其次，也許更加糟糕的是，組織有可能試圖對每一種責(zé)任形式負(fù)責(zé)。組織努力滿足相互矛盾的公眾期望，結(jié)果可能導(dǎo)致組織的功能紊亂。它試圖取悅每一個人，卻未能取悅?cè)魏我粋€人。具有諷刺意味的是，這導(dǎo)致了責(zé)任失靈（accountability failure）。 ”[12]

首先，科恩斯的概念框架帶有濃厚的“管理主義”色彩。他所給出的復(fù)合性公共責(zé)任概念框架并不是要給出非營利組織的公共責(zé)任或某一種形式責(zé)任的精確定義，而是意在為分析非營利組織所承擔(dān)的復(fù)合性的公共責(zé)任提供一個基本框架。因此，責(zé)任概念的模糊性依然存在，各種責(zé)任形式之間的矛盾與沖突并沒有得到真正解決。

其次，非營利組織試圖通過影響公共政策的方式來實(shí)現(xiàn)其部分社會功能的努力，必然使NPOs容易陷入公共問題之中，并且變成一個利害關(guān)系人，在此過程之中，NPOs在政策問題上所采取的采取議題倡導(dǎo)者的角色是一個政府與捐贈者都試圖抑制的角色。即使在像美國這樣成熟的民主國家中，第104次國會也差一點(diǎn)兒通過了“Istook修正案”（它意在嚴(yán)格限制NPOs的議題倡導(dǎo)者角色）。[13]非營利組織影響公共政策的行動有可能使之利益集團(tuán)化，從而有喪失超然、中立形象的危險(xiǎn)。非營利組織的合法性——性質(zhì)、宗旨、使命、社會角色、社會功能等——不可避免地要因此而面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，甚至有可能出現(xiàn)嚴(yán)重的合法性危機(jī)。

再次，相對于私人部門來說，非營利組織復(fù)合性的公共責(zé)任機(jī)制似乎顯得較為模糊不清。對于非營利組織來說，利害關(guān)系人的多樣性意味著責(zé)任對象的多樣性，每一個群體都很重要，但他們的需求以及偏好等卻完全可能是矛盾的、相互沖突的。[14]非營利組織究竟應(yīng)該向誰承擔(dān)哪些責(zé)任？怎樣以及由誰來確定非營利組織恰當(dāng)?shù)呢?zé)任形式？這都是令人困惑的問題。要求非營利組織承擔(dān)過多的責(zé)任，或者是要求它承擔(dān)與其組織性質(zhì)與任務(wù)不一致的責(zé)任，都有可能會使復(fù)合性責(zé)任機(jī)制陷入混亂之中。

［1］Mansfield， Harvey， Accountability and Congressional Oversight.In Bruce， L.R.Smith and James Carroll， eds.， Improving the Accountability and Performance of Government， Washington， DC： The Brookings Institution，1982：61.

［2］Kramer， Ralph.M.Third Sector in the Third Millennium?Voluntas： International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，2000，Vol.11（1）：1-23.

［3］Drucker， Peter F.，Managing the Non-profit Organization： Practices and Principles， Oxford： Butterworth-Heine mann Ltd.p.ix.，1990//周志忍，陳慶云.自律與他律：第三部門監(jiān)督機(jī)制個案研究 [C].杭州：浙江人民出版社，1999，42.

［4］[美]彼得·德魯克.后資本主義社會[M].張星巖，譯.上海譯文出版社，1998：169-170.

［5］Filer， J.M.The Filer Commission Report.in D.L.Gies et al.，（eds.）.The Nonprofit Organization： Essential Readings.Belmont， CA：Wadsworth，1990：84-88

［6］Kearns， Keven P.Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations.San Francisco，CA： Jossey-Bass，1996：9.

［7］Kearns， Keven P.The strategic Management of Accountability in Nonprofit organizations.in Public Administration Review，1994，54（2）：187.

［8］Herzlinger， R.E.Effective Oversight： A Guide for Nonprofit Directors.In Harvard Business Review，1994，72（4）：52-59.

［9］Kearns， K.P.The strategic Management of Accountability in Nonprofit organizations.Public Administration Review，1994，54（2）：190.

［10］Kearns， Keven P.Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations.San Francisco，CA： Jossey-Bass，1996：82.

［11］Kearns， K.P.Managing for Accountability： Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations.San Francisco，CA：Jossey-Bass，1996：91.

［12］Jonathan Gs Koppell.Pathologies of Accountability： ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”， in Public Administration Review.January/February，2005， Vol.65，No.1：95.

［13］Salamon， Lester M.The Crisis ofthe Nonprofit Sector and the Challenge of Renewal.In National Civic Review，1996，85（4），8.

［14］Rochester， C..Voluntary Agencies and Accountability.In J.D.Smith， C.Rochester and R.Hedley （eds.）， An Introduction to the Voluntary Sector.New York： Routledge，1995：201.

注釋：

①這場討論主要是在弗里德里希（Friedrich，Carl Jaochim）和芬納（Finer，Herman）之間展開的，兩位學(xué)者針對評估行政機(jī)關(guān)和其他組織的績效所必須的內(nèi)部與外部控制廣泛地交換了意見，二人的這場學(xué)術(shù)討論深刻地影響了此后美國公共行政學(xué)界對控制、官僚民主制、行政負(fù)責(zé)制、授權(quán)、問責(zé)制等概念的理解。參見Friedrich，Carl Jaochim，1940.Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility.In Carl Friedrich and Edward S.Mason， eds.， Public policy.Cambridge Harvard University Press， PP.3-24. 以及 Herman Finer，1941.Administrative Responsibility in Democratic Government.Public Administration Review， Vol.1，PP.335-350.

②羅姆澤克和杜布尼克的分析框架關(guān)注的是公共部門的控制關(guān)系，它包括控制的資源與程度這兩個維度，構(gòu)建了四種競爭性的責(zé)任類型。 參見 Romzeck， B.， Dubnick.， M.（1987）：Accountability in the publicsector:Lessonsfrom theChallengertragedy.In： Publi c Administration Review,May/June 1987：227-238.