王睿倩

（常州市行政學院，江蘇 常州 213016）

社會管理現(xiàn)代化追求整個社會管理系統(tǒng)結構和功能的最優(yōu)化、目標實現(xiàn)程度的最大化和管理成本的最小化。它需要合理整合公共資源配置，促進社會結構朝著公正性、合理性、開放性方向優(yōu)化轉型，使社會的資源和機會配置更具效率更趨公平。同時，不斷推進社會管理公共政策創(chuàng)新，實現(xiàn)政府公共政策的有效供給。

一、促進公共資源配置的合理化

社會管理是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要大量的資源投入。盡管我們已經具備了一定條件來滿足社會管理資源投入的需求，但是，仍經常可以聽到“政府提供公共服務不足”的說法，這方面的討論也日漸增多。公共服務供給不足，直接的原因就是公共資源配置出現(xiàn)了問題。資源配置是政府實現(xiàn)其自身職能的一種方式，其核心就是如何把有限的或稀缺的公共資源配置到最需要的地方，從而使資源得到最有效的利用。公共資源配置的合理化，直接關系政府的社會管理水平、國家的經濟增長、百姓的生活需求。

（一）解決總投入不足。

目前，我國社會建設和社會管理領域的公共資源投入嚴重不足，雖然從改革開放至今投入資金呈增長趨勢，但是仍然跟不上社會建設的步伐，不能滿足社會建設和社會管理發(fā)展的需求。與發(fā)達國家相比，我國在社會管理與社會建設方面的財政投入，總量偏低。

我國目前財政支出的絕對規(guī)模雖然呈現(xiàn)不斷擴大趨勢，但是財政支出的相對規(guī)模卻呈現(xiàn)下降趨勢。改革開放之前，由于是計劃經濟體制，財政支出規(guī)模相對較大，改革開放后，我國的財政支出開始從“計劃供給”向“公共供給”轉化。[1]（p43-45）

表一 我國歷年國家財政支出占GDP的比重統(tǒng)計(1978-2010)[2]

資料來源：由《中國統(tǒng)計年鑒2011》的有關數(shù)據計算得出。部分數(shù)據由于每年年鑒上有略微不同，造成部分數(shù)據統(tǒng)計誤差。

我國財政支出占GDP比重的變化狀況可以簡單描述為：從1978至1997年，財政支出占GDP比重先出現(xiàn)上升，而后又逐年回落。具體可以1980年為分界點：1978年財政支出占GDP比重為30.78%，1979年上升至31.55%，而1980年的財政支出占GDP的比重下降到27.20%，繼而又從1980年的27.20%下降至1997年的11.69%。從1998年開始呈現(xiàn)上升趨勢，中間亦有小幅的波動下降，而后又逐年上升。雖然到2010年我國財政支出占GDP比重上升到22.83%，但是所占投入仍然不足。

公共資源投入不足集中反映在教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務乃至道路基礎設施等諸多領域。僅以教育投入為例。

我國教育資源投入嚴重不足，且城鄉(xiāng)教育資源分配嚴重不平等。1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出了財政性教育經費占國民生產總值的比重，在2000年達到4%。[3]而2000年財政教育經費占GDP的比重僅為2.86%。[2]不僅沒有達到4%的既定目標，反而低于1986年和1990年的水準。自2001年起，政府將目標的實現(xiàn)推延到2005年，卻始終沒有根本性的突破。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020）》中提出到2012年要實現(xiàn)教育投入占GPD比重4%的目標。

據2009年數(shù)據顯示，上海市財政教育支出為347.0億元，上海市國內生產總值為15046.5億元，教育支出占GDP比重為2.31%。北京市財政教育支出為365.7億元，北京市國內生產總值為12153.0億元，教育支出占GDP比重為3.01%。江蘇財政教育支出為680.6億元，江蘇國內生產總值為34457.3億元，教育支出占GDP比重為1.98%。浙江財政教育支出為519.3億元，浙江國內生產總值為22990.4億元，教育支出占GDP比重為2.26%。以上列舉的是2009年我國幾個發(fā)達省份教育支出占GDP的比重情況，從所列舉的數(shù)據中可以看出，發(fā)達地區(qū)的占比依然很低，2009年全國財政教育支出占GDP比重為3.07%。發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化，社會投入是硬杠，要加大社會管理方面的財政投入。

公共資源的總投入主要體現(xiàn)在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生及基本公共服務幾個方面，這都屬于社會建設的重要范疇。目前，不僅存在公共資源投入總體不足的問題，而且投入的較少一部分資金在使用和管理上也很不合理。多是走過場、謀政績、搞形象工程，沒有達到應該有的效果。因此，應加大公共資源的社會投入，尤其是社會建設方面的投入，為實現(xiàn)公共資源資源配置的合理化奠定基礎。

（二）構建財權事權匹配的社會事務公共資源配置機制。

目前，我國的社會管理模式仍然是“大政府、小社會”的治理模式，政府統(tǒng)管一切，地方政府的行政權力都由上級政府負責安排。這種模式已經越來越不適應社會發(fā)展的需要。政府應該轉變職能，把更多權力下放到基層政府，基層政府承擔更多的關系國計民生的經濟、社會、政治、文化生活等方面的責任。為了實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，政府不僅要下放權力，更要增加直接用于公共服務的支出和資金投入，這樣才能有利于較大幅度地增加公共服務。

表二 我國歷年財政收支占GDP比重規(guī)模圖（1994-2010年）[2]

財政收入和財政支出所占GDP比重，有的年份呈增長趨勢，有的年份略有下降波動。從表中可以看出，在1994年以后財政收入和財政支出所占比重比率明顯上升，而且增長率基本大于GDP增長率。從改革開放以來的國家財力變動情況看，1994年為一個轉折點，財政支出明顯增多，所占GDP比重也明顯上漲。

推進社會建設必須以社會體制改革、政府職能轉變?yōu)橐劳?。政府是公共服務的供給主體，同時政府也要享用公共服務。公共資源優(yōu)化配置，提高其配置效率，在于政府職能的轉變，在于政府社會管理體制的改革和完善，不僅把職責與責任安排給地方政府，同時應該下放權力于地方政府。在社會管理資源配置上，要加大財政投入，改變財政支出結構和公共資產使用結構，構建財權事權匹配的社會事務公共資源配置機制。政府職能不能切實轉變，公共資源的配置就不能實現(xiàn)合理化。

（三）推動公共資源投入配置重心向下。

為了促進社會建設，目前我國政府正逐步將政府職能轉移到社會管理和公共服務上來。胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上指出，進一步加強和完善社會管理格局。在全國兩會的政府工作報告中也提到，要加強社會管理及其創(chuàng)新。政府必須把更多的權力下放，從直接投資和經營活動中脫身出來，把公共資源更多地投入到社會管理和公共服務領域。政府在財政投入方面，不僅要注重經濟的快速發(fā)展，更要加大對社會建設方面的投入，社會建設與民生建設要作為重要工作來抓，給民眾提供更多的、更優(yōu)質的公共服務。而在我國，基層政府與民眾聯(lián)系較為密切，但在公共資源配置上，面臨著基層財政投入不足，政府間事權關系的非制度性與基層政府財政困境。

目前，我國地方政府間的財政權力沒有統(tǒng)一的劃分標準，而是形成一種層層下壓的體制，基層政府承擔了更多的面向群眾的責任和權力，直接向全國70%的人口提供公共服務，但其在財力分配方面，平均財政自給能力僅為50%。[4]（p56-57）

因此，在推進公共資源投入配置重心向下的改革和發(fā)展中尤其要注重充實基層財政，形成地方政府與其他社會管理主體共同參與社會治理的體制機制，有效提高基層政府提供管理和服務以及社會自治的能力。

二、創(chuàng)新發(fā)達地區(qū)社會管理的公共政策

社會管理現(xiàn)代化和社會管理創(chuàng)新的意義在今天已經不言而喻，其中政府政策的創(chuàng)新起著主導作用。我國發(fā)達地區(qū)已早一步進行了社會管理創(chuàng)新試點，在公共政策創(chuàng)新領域取得了不小成果。

（一）社會管理公共政策創(chuàng)新意義。

社會管理公共政策是指政府為了管理社會公共事務,實現(xiàn)公共利益而制定和實施的公共行為規(guī)范、行動準則和活動策略。它是人類面對日益復雜的公共事務所誕生的公共管理工具,是科學技術發(fā)展與社會進步相交融的人類知識結晶,是政府實施宏觀調控的手段,是政府體制的函數(shù)。[5]（p34-35）

公共政策供給的科學性、有效性、及時性、針對性等幾個方面決定了公共政策的有效供給能否實現(xiàn),不斷推進社會管理公共政策創(chuàng)新則是實現(xiàn)有效供給的最佳途徑之一。

當前，我國正處于社會轉型期，社會轉型的過程往往伴隨著各種矛盾的凸顯。從20世紀90年代開始，國企改革的推進導致我國社會階層結構、就業(yè)結構、城鄉(xiāng)結構發(fā)生重大變化，越來越多的“單位人”變成了“社會人”。原有的單位管理網絡弱化，而新的社會管理網絡還不夠健全；同時，土地征用、房屋拆遷、醫(yī)療、教育等諸多領域社會矛盾高發(fā)，因就業(yè)形勢困難、環(huán)境污染、貧富差距、道德下滑、社會老齡化等問題引發(fā)的社會關注與沖突也明顯增多。這樣的外部環(huán)境變化呼喚著公共政策領域的創(chuàng)新。通過對新形勢的分析和各項要素的重新排列和組合，既克服原有政策的缺點，又提高政府解決社會問題的能力，創(chuàng)造社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，繼而實現(xiàn)公共利益的最大化。

（二）發(fā)達地區(qū)公共政策創(chuàng)新重點。

近年來，發(fā)達地區(qū)政府非常重視社會管理公共政策創(chuàng)新工作，進行了大膽的探索和創(chuàng)新。重點體現(xiàn)在以下三方面：

1.公共政策主體的創(chuàng)新。

作為公共政策的絕對主體，政府逐漸從管制型政府向服務型政府過渡，以為民利民便民富民方式積極發(fā)展社會組織，與社會自治力量一起共同合作治理社會。充分發(fā)揮社會組織參與提供公共服務、協(xié)同政府社會管理的作用，推進公眾參與和民主決策，擴大社區(qū)自治和村民自治，形成多元共治格局，已經成為新治理模式的核心要素。其中推進政府購買社會服務成為發(fā)展社會組織的重點。很多發(fā)達地區(qū)頒布了一系列發(fā)展和扶持社會組織的政策。

比如2009年，廣州市委市政府出臺了《關于學習借鑒香港先進經驗推進社會管理改革先行先試的意見》，倡導學習借鑒香港先進經驗，與社會工作組織合作開展社區(qū)綜合服務中心的試點工作，推進廣州社會管理公共政策改革創(chuàng)新。2010年底，社區(qū)綜合服務中心率先成立，引入高校背景的中大社工服務中心開展專業(yè)服務，為很多城市社區(qū)建設提供了參考范例；推進企業(yè)加盟社會服務工作，開創(chuàng)了“政府主導，企業(yè)運作”的社會服務模式。[6]（p17-18）同時從2012年起，廣州市宣布各種行業(yè)協(xié)會、異地商會以及公益服務類、社會服務類、經濟類、科技類、體育類、文化類社會組織，不再需要掛靠主管單位，可以直接到民政部門申請登記。這一舉措到2012年7月1日起將擴大到廣東全省。[7]

2.公共政策制定的創(chuàng)新。

在公共政策的制定過程中，政府信息公開程度越來越受關注，陽光政務已成為我國發(fā)達地區(qū)社會管理公共政策的重點和重要表征。在2008年十七屆二中全會上就通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，“實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、透明公開、便民高效的根本轉變”，“完善政務公開制度，及時發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”。十七大以來，各地已經把建設陽光行政作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程之一提上了重要議程。立足國情，積極借鑒國外公民社會“陽光行政”經驗，實現(xiàn)政府職能的根本轉變，著力實施“陽光行政”，“讓權力在陽光下運行”和建設人民滿意的政府成為目前我國建設服務型政府，實現(xiàn)公共政策創(chuàng)新的重要內容。

不少發(fā)達地區(qū)政府在制定公共政策之前，積極推進公民有序政治參與，按照法定權限和程序，向廣大公民和社會公開行政決策的理由、依據、方式、過程、結果等。制定后一律在政府公報、政府網站或其他公開場合公布。有關會議、決議、行政機關及公務員的活動情況允許新聞媒體依法采訪、報道和評論。權力運作過程也通過公眾信息網、電子點播系統(tǒng)、公告欄、新聞媒體等公開，廣泛接受媒體及社會公眾的監(jiān)督，提高公共政策的透明度和公信力。

3.公共政策內容的創(chuàng)新。

公共政策內容逐漸從單純解決達成公共目標逐步向最大限度提高民生水平角度傾斜，把抓好民生作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。著力解決廣大人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，著力改善欠發(fā)達地區(qū)和廣大農村的生產生活條件，著力保障社會弱勢群體、困難群體的生存和發(fā)展。同時不斷加大對公共財政的投入。2011年全國人大會議期間，我國政府財政預算中用于民生領域的支出已達到2/3。2011年我國用于就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療和保障性住房等的財政支出已占總支出32.1%，達到中等收入國家的最低水平。[7]

在珠三角地區(qū)的改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）中，包括促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，加強農村基礎設施建設，加強生態(tài)環(huán)境保護，優(yōu)先發(fā)展教育，完善醫(yī)療衛(wèi)生服務，健全住房保障體系，完善就業(yè)和社會保障體系，建設和諧文化等多條與民生息息相關的公共政策規(guī)劃。從2008年至今已初見成效，呈現(xiàn)出民生不斷改善，社會和諧穩(wěn)定的良好局面。僅以江門市為例，在促進就業(yè)方面，全市新增城鎮(zhèn)就業(yè)2828人，農村勞動力轉移就業(yè)2705人。[8]

（三）發(fā)達地區(qū)公共政策創(chuàng)新要注意的幾個問題。

發(fā)達地區(qū)積極探索社會管理公共政策創(chuàng)新的同時，矛盾與問題也隨之凸顯，因此，為促進發(fā)達地區(qū)社會管理公共政策創(chuàng)新，需注意以下幾點：

1.穩(wěn)定執(zhí)行公共政策。

公共政策作為總的對社會資源和利益進行整合分配的法規(guī)，如果政府不能保證持續(xù)穩(wěn)定的執(zhí)行，就會導致針對的目標群體無法按照統(tǒng)一的規(guī)則和標準獲得其本該獲得的權利，形成不同時間、不同規(guī)則、不同結果的不合理狀況，進而造成普遍的結構性短期行為。一方面，公共政策缺乏穩(wěn)定性導致政策體系的結構性紊亂，公共政策之間的脫節(jié)，造成政策調節(jié)的“盲區(qū)”以及政策界限模糊的灰色區(qū)域；政策執(zhí)行過程中各種各樣因專注于個人利益和政績表現(xiàn)的投機行為便在所難免，持有“撈足了就走”思想的官員不在少數(shù)；許多政策無法顧全長遠利益。同時，公共政策缺乏穩(wěn)定執(zhí)行還使群眾對政府的信任感降低，使信賴關系破裂；政策的頻繁變動也會讓政策執(zhí)行者感到無所適從，政策權威性受到削減。

另一方面，地方政府的象征執(zhí)行也導致公共政策不能持續(xù)執(zhí)行。比如地方對于養(yǎng)老院等福利機構的扶持，只有在電臺采訪或是重大節(jié)日時才做做樣子，向弱勢群體提供較好的服務，而等領導離開又恢復了正常的不管不問。中央政府三令五申要求地方政府整頓非法小煤窯也是如此，上級政府嚴查時，風聲緊了，就關閉一批；風聲不緊照樣開足馬力生產，以至于在我國某些地方小煤窯非法生產屢禁不止，煤礦瓦斯爆炸、透水事故屢見不鮮。

2.提高公民參與程度。

我國公民社會的不成熟是制約我國目前實施公共政策創(chuàng)新的一個重要社會因素。沒有獨立的、具有批判精神的公民社會存在，公共政策創(chuàng)新的形成和發(fā)展就會喪失社會動力和社會基礎。公民的獨立自覺影響著公共政策實施所取得的實際效果，如果公民不能主動監(jiān)督，如果社區(qū)乃至社會事務沒有公民的廣泛參與，任何政策都無法貫徹?，F(xiàn)階段，在對參與效果的預期較低、“搭便車”心理等因素影響下，很多公民參與冷漠和參與不足。

另一方面，無論在公共政策的制定、執(zhí)行還是反饋環(huán)節(jié)，都缺乏通暢的公眾參與機制。計劃經濟時代是以“單位”作為上下溝通的主要方式，對于那個時代而言，溝通方式是有效的。隨著單位制的瓦解，公眾參與的渠道方式雖多但效果有限。在政策實施時往往對政策內容和目標一無所知，或道聽途說、一知半解。而反饋機制，如信訪制度、市長電話、領導接待日制度等更多流于表面，對公共政策的改革創(chuàng)新作用不大。

3.減少文化觀念的制約。

在公共政策創(chuàng)新過程中，舊有的社會行政文化和行政觀念極大地制約著創(chuàng)新效果。從義務主體來看，政府部門以及工作人員由于長期受我國傳統(tǒng)行政文化觀念的影響，服務型政府的文化觀念還沒有真正完全形成，相當一部分政府部門及其工作人員“官本位”思想根深蒂固。他們缺乏對我國國體性質和社會主義條件下權力性質的理解，僅僅把全心全意為人民服務當作一個漂亮的口號，沒有真正內化為自己的堅定信念并付諸于實際行動。以官為本，只關心上級需要，把服務于上級看得遠比服務于人民群眾重要得多。而從權利主體來看，由于長期人治行政和我國傳統(tǒng)行政文化觀念的影響，廣大公民民主和權利意識淡漠，崇尚權力、迷信權力、畏懼權力現(xiàn)象相當普遍，一部分公民特別是社會中的弱勢群體往往把政府部門及其工作人員看成國家的主人，而認識不到自己的民主權利和主人翁地位。因此，在制定實施公共政策時，應最大程度地減少文化觀念的影響和制約。

4.完善社會組織的發(fā)展。

實現(xiàn)政策執(zhí)行主體的多元化是公共政策創(chuàng)新中不可缺少的環(huán)節(jié)，而社會組織作為其中一個重要組成部分在發(fā)展中存在諸多問題。第一，社會組織人才儲備不足。目前，我國在社會組織任職的人員偏少、專業(yè)人員年齡比例不合理、流失嚴重等問題相當突出，不少社會組織只能依靠一些離退休人員維持運營。第二，政府購買社會組織服務仍舊不到位。事實上，我國現(xiàn)今有一些社會組織已具備了承接待業(yè)統(tǒng)計與調查、專業(yè)技術認定、技術標準制定、職稱評審等基本能力，但政府與社會組織之間的合作力度不夠，使他們未能在實際社會管理中發(fā)揮自己的作用。第三，黨性思想教育不足，主要表現(xiàn)為黨組織建設薄弱。社會組織黨的建設關乎黨在社會組織的執(zhí)政基礎。在不少社會組織中都沒有黨支部的領導，黨建管理體制不順暢、黨組織缺乏功能定位、作用發(fā)揮不明顯等問題也沒有得到有效解決。

結語

如何有效配置社會資源才能使其達到效率和公平雙優(yōu)，是目前我國政府急需解決的問題。只有實現(xiàn)了社會資源的合理配置，才能使社會福利最大化。就目前情況來看，發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化是一項長期、系統(tǒng)、可持續(xù)的重大社會工程。需要發(fā)掘社會資源公平合理有效配置的重要作用，推進社會管理公共政策的創(chuàng)新，在發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)社會管理現(xiàn)代化的實踐中實現(xiàn)社會管理的歷史性突破。

[1]孫文基.財政學教程[M].蘇州：蘇州大學出版社，2010.

[2]中國統(tǒng)計年鑒——2011[S].北京：中國統(tǒng)計出版社，2011.

[3]中國教育改革和發(fā)展綱要.1993.中華人民共和國國務院公報[Z].1993，（4）.

[4]鄧竟.1978～2005年我國財政支出的實證研究.[J].西南金融，2007，（3）.

[5]周雪,李雪梅,于情,李黎.戶籍制度的公共政策創(chuàng)新分析[J].北方經貿，2010，（6）.

[6]張曉琴.廣州社區(qū)綜合服務中心的發(fā)展及經驗探析[J].廣州城市職業(yè)學院學報，2011，（12）.

[7]郁建興.當代中國社會建設的基本經驗與未來[EB/OL].http://theory.people.com.cn/GB/17683976.html.

[8]方慧.我市實施2011年《珠三角規(guī)劃綱要》力度足經濟民生建設成果喜人[EB/OL].http://www.tsinfo.com.cn/Disp.Aspx?ClassID=1052&ID=34840.