□高軍俠 □黨宏斌（鄭州航空工業(yè)管理學院）

1.現(xiàn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策分析

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā) （Agricultural Comprehensive Development，ACD）是指中央政府為保護、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，設立專項資金對農(nóng)業(yè)資源進行綜合開發(fā)利用的活動。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為一項長期事業(yè)，已建立了從中央到省、到項目地、項目縣一整套比較完整穩(wěn)定的行政組織管理體系。國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室大力推進改革創(chuàng)新，研究制定了一套比較完備的規(guī)章制度（圖1）。

圖1 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)制度框架圖

在綜合管理制度上，新出臺的《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》（2011年），對土地治理項目、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的自籌資金以及中央財政資金有償無償?shù)韧度敕绞阶隽诵抻啠雠_了《關于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的若干意見》（2002年），明確了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的目標任務、扶持范圍和建設內(nèi)容、遵循的原則、投入機制、投入政策、資金管理等基本問題。在《關于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策措施的意見》（2003年)中，提出嚴格控制開發(fā)范圍，突出開發(fā)重點、進一步改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策的指導思想和基本原則以及資金投入政策等內(nèi)容，對不斷提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的成效，具有十分重要的意義。除此之外，還制定了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)招投標管理暫行辦法》（2001年）、《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣管理辦法》（2006年）等，為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的建設提供了制度保障。

在資金管理上，先后出臺了《關于進一步加強農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理的若干意見》（2002年、2003年），健全制度，切實加強和規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理，提高了資金使用效益。針對農(nóng)民籌資投勞的程序、籌集、使用、管理域監(jiān)督等方面，通過《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)民籌資投勞管理規(guī)定（試行）》（2005年），進一步完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)民籌資投勞政策，加強籌資投勞管理，調(diào)動農(nóng)民籌資投勞的積極性，引導農(nóng)民開展直接受益的農(nóng)業(yè)基礎設施建設。在《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金若干投入比例的規(guī)定》（2008年）中，對中央財政資金用于土地治理、經(jīng)營項目投入比例、中央財政資金與地方財政資金配套比例、中央財政資金無償、有償投入比例、部門項目資金投入比例，做出了明確的規(guī)定，使資金安排配套方面有章可循。

在項目管理上，《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目建設標準》（2004年）、《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理實施細則》（2005年）、《關于進一步加強農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理工作的通知》等，分別就農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的重點、中低產(chǎn)田改造建設標準、項目審批及驗收等方面做出了明確的規(guī)定。在農(nóng)民用水協(xié)會建設過程中，先后出臺了《關于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設意見》和《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中型灌區(qū)節(jié)水改造項目全面推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會實施方案》。

在外資項目類，頒布了《利用世界銀行貸款加強灌溉農(nóng)業(yè)三期項目管理辦法》（2006年）、《利用世界銀行貸款加強灌溉農(nóng)業(yè)三期項目提款報賬暫行辦法》（2006年）等。對資金投入、使用范圍等方面均有了具體的管理措施，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)外資項目在實施過程中引進了許多先進的管理理念、管理方法，為我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策制度的完善和改革提供可鑒之處。

河南省編制了 《河南加快中低產(chǎn)田改造推進糧食核心產(chǎn)區(qū)建設實現(xiàn)增產(chǎn)75億公斤商品糧能力的總體規(guī)劃》，并在《規(guī)劃》的基礎上，河南省委、省政府組織編制了《河南糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設規(guī)劃（2008-2020年）》，提出了到2020年新增150億公斤糧食生產(chǎn)能力的目標，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在其中承擔了大量任務，起著重要的支撐作用。在國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)相關制度的基礎上，河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室出臺了 《河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設規(guī)劃（2009-2020年）》，為河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建設起到了很好的指導作用。2011年11月25日，《河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》通過了河南省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議表決。這是河南農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)一個新的里程碑，標志著河南農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)進入了依法行政的新階段，必將為加快推進河南糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，保障國家糧食安全，增加農(nóng)民收入，保護農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)事業(yè)健康發(fā)展提供可靠的法律保障。

2.農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應氣候變化的政策建議

在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應氣候變化問題上，可以通過有效的適應對策包括自然的趨利避害以及人為防治、減緩或適應氣候變化所采取的一系列對策措施，來降低氣候變化所帶來的不利影響，增強農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的適應能力。同時，政府及項目管理者應制定政策與規(guī)劃來有計劃地增強農(nóng)業(yè)的適應能力，抵消負面影響，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為適應氣候變化，建議農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策可作如下調(diào)整：

一是強化能力建設，實現(xiàn)適應氣候變化理念在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目中的主流化

適應氣候變化是一項新工作，農(nóng)業(yè)領域適應氣候變化是一項長期而艱巨的任務。因此，今后的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目將把適應氣候變化研究當做一項長期的目標來抓，并及時修正完善現(xiàn)有適應性措施，積極探索農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應氣候變化的新途徑，在此過程中有必要逐漸建立健全一整套的適應氣候變化政策，支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)采取適應氣候變化的措施，來切實指導農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的建設，以便進一步提高適應氣候變化能力以及采取適應氣候變化的綜合行動。

河南省GEF項目在示范區(qū)選擇時充分考慮到氣候的代表性，農(nóng)業(yè)灌溉類型和種植結(jié)構(gòu)的代表性，以及環(huán)境條件（如地形、河道形態(tài)、土壤條件等）對水利措施的影響程度等因素，有益探索了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應氣候變化的措施、途徑和模式，各級項目管理人員和項目區(qū)群眾將適應當前氣候變化狀況及未來氣候變化趨勢作為導向，既重視項目建設內(nèi)容的近期時效性，又考慮項目建設內(nèi)容的遠期適應性，將適應氣候變化作為主要的工作方向。通過認真分析農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)有建設內(nèi)容及技術措施，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作中已有的但未被意識到的適應氣候變化措施被充分地挖掘出來，形成了較系統(tǒng)的適應氣候變化的技術工作路線及工作思路，使得項目達到了預期的效果。同時，GEF項目給項目區(qū)群眾生產(chǎn)生活帶來了明顯變化，符合當?shù)貙嶋H的適應性措施為有效利用氣候變暖條件、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減災防災提供了更多選擇，為河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應氣候變化提供了較為成功的實踐經(jīng)驗。因此，應對GEF項目的組織規(guī)劃、建設、管理、資金分配等方面進行科學系統(tǒng)全面的總結(jié)，使其形成政策制度并對今后的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目起到參考和借鑒作用，將適應氣候變化納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)常規(guī)工作，逐步實現(xiàn)適應氣候變化理念在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目中的主流化。

二是要創(chuàng)新管理機制，加強機構(gòu)間合作

作為我國糧食主產(chǎn)區(qū)，河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力特別是糧食生產(chǎn)能力，帶動農(nóng)民增收，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設做出了積極貢獻。這與國家、省委、省政府領導高度重視，相關部門通力協(xié)作密不可分。因此，應始終把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為做好財政支持“三農(nóng)”工作的重要抓手，在安排支農(nóng)支出預算，落實地方配套資金等方面，都把農(nóng)發(fā)工作作為重點來安排和考慮。地方各級黨委政府應認真貫徹國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)方針政策，積極探索，開拓創(chuàng)新，把改善農(nóng)業(yè)基礎生產(chǎn)條件，建設糧食核心產(chǎn)區(qū)擺在經(jīng)濟工作的重中之重，狠抓落實，強力推進。各級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)領導小組成員單位之間，不斷完善協(xié)調(diào)配合的工作機制，不斷改進工作方法，加強與有關部門的協(xié)調(diào)配合，共同研究農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的重大事項。

與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)密切相關的機構(gòu)涉及水利、農(nóng)業(yè)、交通、電力等部門。例如各種水利基礎設施的建設、管護和使用以及農(nóng)業(yè)高效用水，都需要水利部門密切合作；而農(nóng)業(yè)保險，則可以與同屬于財政廳的河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司討論由其制定與實施；對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設，則要與環(huán)境保護部門加強合作。

三是順應形勢需求，調(diào)整立項方向及扶持重點

中國不僅是世界上農(nóng)業(yè)氣象災害多發(fā)地區(qū)，各類自然災害連年不斷，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)，而且也是一個人均耕地資源占有少、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟不發(fā)達、適應能力非常有限的國家。如何在氣候變化的北京下，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有效減少病蟲害的流行和雜草蔓延，降低生產(chǎn)成本，防止?jié)撛诨哪龃筅厔荩_保中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，對中國農(nóng)業(yè)領域提高氣候變化適應能力和抵御氣候災害能力提出了長期的挑戰(zhàn)。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為政府支持和促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一項戰(zhàn)略性舉措，項目的成功將對周邊地區(qū)起到巨大的科技示范和輻射帶動作用，甚至為我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和走向起到莫大的作用。

適應氣候變化在我國可持續(xù)發(fā)展中占有極其重要的地位，特別反映在農(nóng)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應氣候變化和增強適應氣候變化的能力正處于試驗和嘗試階段，河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在政策上應順應形勢需求，在項目立項方向上積極引導適應氣候變化項目的研究開發(fā)和技術示范。在考慮和設計農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目時，把氣候變化及其影響考慮在內(nèi)，在如何適應氣候變化方面做出相對應的工作部署。同時，基于世行三期項目與GEF項目的成功結(jié)合經(jīng)驗，對正在建設的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，建議進行項目對應對和適應氣候變化的缺陷分析，把氣候變化適應性措施考慮到其中；對區(qū)域性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應氣候變化研究提供機會和條件，豐富和積累研究成果，為氣候變化條件下長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供科學基礎。

在扶持重點上，糧食主產(chǎn)區(qū)依然是扶持重點，重點大規(guī)模推進中低產(chǎn)田改造過程中，一方面可結(jié)合地方特點，集中資金，規(guī)模開發(fā)，強化糧食主產(chǎn)區(qū)高標準農(nóng)田建設，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生態(tài)環(huán)境的保護緊密結(jié)合起來，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，從而增強農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，極大程度地提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的實效。另一方面，在氣候變化敏感區(qū)或者脆弱區(qū)，從農(nóng)業(yè)、水力等方面重點開展主要糧食作物的適應性措施研究。

四是關注地區(qū)性政策調(diào)整

我國地理地形差異大，農(nóng)業(yè)政策制定要強化針對性。同時由于氣候變化對地區(qū)影響的差異，農(nóng)業(yè)適應行為更多表現(xiàn)出 “局部”特征，提高農(nóng)業(yè)適應能力，采取的適應性措施各具地方特色，因此農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策在國家宏觀政策的引導下，在省、地方層面應制定出保障適應性對策的微觀、細化、具體的政策條例。例如在優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，促進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，形成優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力上，對一個地區(qū)進行優(yōu)化作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整時，可借鑒國外的選擇性擴大，對具備競爭力的優(yōu)勢作物從高產(chǎn)、抗風險能力等方面給予政策保障和資金扶持。如在年均降水量較大的旱作區(qū)--駐馬店的項目縣，在水資源有保障的、地勢低洼易澇區(qū)，通過資金扶持和政策傾斜，加強農(nóng)民培訓，引導農(nóng)民進行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大水稻種植面積。同時，把旱作的工程設計改為水田的工程設計。

在高標準農(nóng)田建設中，應制定出符合各地實際的高標準農(nóng)田投資和建設標準，以及出臺相應的高標準農(nóng)田建設規(guī)劃、竣工驗收、資金投入比例以及建成后項目管理等具體的監(jiān)管辦法等。

五是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；潭?/p>

目前，我國農(nóng)村地區(qū)主要實行的是以農(nóng)戶家庭為單位的個體農(nóng)業(yè)經(jīng)營，規(guī)模小，生產(chǎn)方式落后，效益低下，農(nóng)業(yè)機械雖有一定程度的推廣和應用,但人力、畜力以及傳統(tǒng)的耕作習慣和耕作方式仍占主導地位。這種超小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營，不論在應用科學技術方面，還是在提高生產(chǎn)效率方面，都存在不可回避的問題。韓國在20世紀70年代后期使主要食物基本自給后，就開始引導農(nóng)業(yè)向?qū)I(yè)化和規(guī)?；较虬l(fā)展。我國應該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，使我國現(xiàn)有的各種農(nóng)業(yè)組織真正發(fā)揮作用，把分散的農(nóng)戶聯(lián)合起來，變個體的、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為適度規(guī)模生產(chǎn)，以提高勞動生產(chǎn)率。河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的基礎上，在具備規(guī)模經(jīng)營條件的局部地區(qū)，應引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴大經(jīng)營規(guī)模，通過集中連片、規(guī)模開發(fā)，達到了集約化、標準化、產(chǎn)業(yè)化、水利化、機械化、科技化的要求，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟，來降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，增強糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品競爭力，提高農(nóng)民的收入。

六是充分運用 WTO中的“綠箱”政策，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力

進入21世紀以來，適應WTO農(nóng)業(yè)談判的要求，世界各國特別是美國、日本、歐盟率先進行了國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，以改過去孤立的農(nóng)業(yè)保護體系，轉(zhuǎn)而走向主動而全面的農(nóng)業(yè)支持。從烏拉圭《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的內(nèi)容來看，“黃箱政策(yellow box policy)”即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保護政策的主體與中心，作為主要減讓對象為WTO所禁止或限制，“藍箱政策(bluebox policy)”作為過渡性的農(nóng)業(yè)保護政策設計，從長遠的發(fā)展觀點來看，也屬于WTO逐步限制與取消的對象；只有作為農(nóng)業(yè)支持政策體系的“綠箱政策(green box policy)”才符合WTO的基本宗旨而被廣泛倡導與運用。目前,我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅相當于第二產(chǎn)業(yè)的1/8、第三產(chǎn)業(yè)的1/4左右。在資源日益減少、環(huán)境壓力越來越大以及面臨國際國內(nèi)市場雙重挑戰(zhàn)的情況下，傳統(tǒng)封閉式的被動式農(nóng)業(yè)保護政策體系顯然無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，其內(nèi)在矛盾與制度缺陷在WTO規(guī)則的不斷沖擊下暴露無遺。鑒于此，開放式的、積極主動的農(nóng)業(yè)支持政策的確立便是大勢所趨，而我國目前只使用了6項，還有5項沒有啟用。利用“綠箱”政策支持國內(nèi)農(nóng)業(yè)的空間還比較大。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的支持政策在制定過程中應充分利用“綠箱政策”，如加大科研投入、自然災害預警服務和救濟補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼、農(nóng)業(yè)科技人員和生產(chǎn)操作培訓、技術推廣和咨詢服務、地區(qū)發(fā)展補貼以及繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基礎設施建設，為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式、持續(xù)農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)提供政策支持。