湘潭縣委黨校第十五期青干班第一調研小組

1 基本概況

山塘是湘潭縣重要基礎性蓄水工程，承擔著全縣約近一半農田的灌溉任務，山塘一般分為：骨干山塘（庫容5m3～10萬 m3）；基本山塘（庫容 1 m3～5 萬 m3）；其它為山平塘。湘潭縣地處湘中偏東、湘江西岸，湘江、涓水、漣水穿境而過，是一個農業(yè)大縣、水利大縣。但隨著社會經濟發(fā)展以及極端氣候的變化，湘潭縣污染性缺水和季節(jié)性缺水尤為突出，因此加強基礎性蓄水工程的建設相當重要。截至2010年底，湘潭縣已建設各類大小山塘5.9萬余口，蓄水總量約為3.12億m3，為全縣中小型水庫蓄水總量的2.5倍（全縣中小型水庫蓄水1.22億m3）。占境內年均產水量6.5億m3的35%。這些山塘分布在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大多數屬村組集體所有，點多面廣，是當地保水抗旱、防洪度汛的“主力軍”，為全縣農村農田灌溉、人畜飲水等發(fā)揮了巨大而不可替代的重要作用。以排頭鄉(xiāng)為例，山塘2 354口，總容量1 577萬m3，灌溉農田3.1萬畝；中小型水庫12座，總庫容1 083萬m3，灌溉農田2.5萬畝，山塘的總容量是水庫總庫容的1.46倍，灌溉面積是水庫的1.24倍，充分發(fā)揮了山塘的蓄水保水，防洪、抗旱的作用。2009年，全縣完成山平塘清淤擴容、防滲加固2 382口，為年度計劃的183%，清淤水面15 006畝，清出淤泥724.5萬m3，投入資金4 828.4萬元，通過山平塘清淤擴容防滲，湘潭縣新增蓄水1 000多萬m3，相當于新建了一座中型水庫，恢復和改善灌溉面積4萬多畝，項目區(qū)群眾人均增收200元，一定程度上提高了群眾種糧的積極性，由此可見，山塘建設意義十分重要。

近年來，湘潭縣委、縣政府高度重視水利工作，將“治水”提升到“治縣”的高度，山塘建設不斷加強，成效顯著。

（1）精心規(guī)劃促持續(xù)發(fā)展。

一是出臺了《湘潭縣山平塘清淤擴容實施方案》。堅持高起點規(guī)劃、高品位設計、高標準建設，對以泥漿泵清淤、挖掘機清淤擴容整修加固和以人工方式清淤整修加固等方式提出了具體建設標準。二是明確了山平塘清淤擴容實施標準。根據《湖南省2009年新增農資綜合補內貼資金用于山平塘清淤擴容項目實施辦法》以泥漿泵清除淤為主的，淤泥清除干凈，須見塘底自然土；以挖掘機清淤擴容整修加固和以人工方式清淤整修加固為主的，淤土、淤沙清除干凈，須見塘底自然土，塘堤內、外坡整修加固至穩(wěn)定邊坡，堤頂寬度不小于2 m的要求。三是統(tǒng)籌兼顧做好全縣山塘清淤工作。在“三個突出”（即突出干旱死角，突出骨干山塘、突出偏遠鄉(xiāng)村）的基礎上，全面開展山塘清淤的各項工作。

（2）精心實施保工程質量。

一是發(fā)揚民主。山平塘清淤擴容雖然是小項目，但湘潭縣發(fā)揚民主、集中民智、依靠民力，拓寬了“議事水利”范圍，實行“一塘一議”，全縣做到了“一塘一方案”?；緦崿F了建多建少群眾議，籌多籌少群眾定，有錢的出錢，有力的出力。積極推廣機械化施工，特別是泥漿泵的推廣使用，解決了長期以來 “人力使不上，機械不好使”的難題。二是“對癥下藥”?？h水利部門對每一處山塘進行實地測量，根據存在的問題，制定切實可行的設計方案，確保山塘基本功能齊全，運行安全可靠。如對中路鋪柱塘大塘、壩體滲漏、庫內淤塞、泄洪道不暢等問題，設計了壩內外坡整修、內坡混凝土面板防滲、泄洪渠改造、灌溉渠道高標準化及庫內清淤的方案，保證了452畝水田、630人受益。三是全程監(jiān)管。隨時跟蹤了解項目實施情況，督促項目實施進度，確保山塘清淤擴容工作實效。

（3）精心驗收保?？顚Ｓ谩?/p>

一是補助方式多樣。近年來，湘潭縣水利部門大力宣傳“以獎代投、建后再補”的方式，引導人民群眾籌集資金建設水利，以獎代投的標準、范圍逐年提高，山塘清淤擴容縣獎勵標準達到1 100元/口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜，通過補助水泥、砂卵石等主材，進一步提高了村民興修水利的積極性。二是精心組織驗收。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度計劃項目完工后，項目實施材料由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府完善，縣水利部門會同財政部門組成驗收小組對項目進行驗收，并根據驗收合格率確定補助金額。

（4）精心管護保高效運轉。

湘潭縣委、縣政府十分注重發(fā)揮工程建設后的作用，力求實現清淤擴容一口、規(guī)范管理一口，確保修建一處，受益一方。一是以“算好水利帳”為前提，多方宣傳發(fā)動，積極引導群眾參與山塘清淤擴容工作。二是以“看得見實惠”為動力，廣泛提升群眾參與熱情，對已清淤擴容山塘進行產權制度改革，按照“誰建、誰管、誰受益”的原則。如排頭鄉(xiāng)推廣的“產權水利”明晰了產權，落實了管理責任，實現了“以塘養(yǎng)塘”的目的，最大程度贏得了民心，實現了社會效益和經濟效益的雙豐收。三是注重形成長效機制，縣委、縣政府將山塘清淤擴容經費納入了財政預算，在資金、政策等方面支持力度前所未有，同時，突出典型示范帶動，要求縣級領導辦兩個示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人分別辦一個示范村，各村組實行“一口山塘、一名領導，一抓到底”的三個一工作機制。

2 存在的問題及原因

全縣山塘大多是20世紀60～70年代修建，由于投入不足等原因，大多數山塘處于只用不管、只用不建的狀態(tài)，加上年久失修、嚴重淤積和滲漏，山塘功能退化，灌溉效率逐年下降，實際灌溉面積不到設計標準的50%，抗旱保水作用和效益日漸減弱。據調查統(tǒng)計，目前全縣山塘蓄水能力不足原蓄水的60%，表現在：

（1）總量不夠，標準不高。

在全縣大小山塘中，微型山塘多，骨干山塘少，從滿足全縣農田灌溉和新農村建設的需要來看，山塘總量仍然不夠。按測算，全縣每平方公里有山坪塘27座，年蓄水量（包括復蓄）平均為（3.12億/2 132.81×2.3次）33.6萬 m3/km2,年需水量為（9 億/2 132.81）42.2 萬 m3/km2，而全縣年降水量在1 350 mL左右，年徑流量達17.1億m3。需水量遠大于山塘蓄水量，徑流量遠大于蓄水量。一方面缺水，一方面讓水白白流失。經過30～40年的運行，大部分山塘因維修經費無法落實、管理不善和老化失修等原因，工程不可避免地出現老化和損壞，形成病險或隱患工程，諸如壩體或塘埂變得單薄、滲漏、軟基，涵管斷裂、堵塞現象，有的甚至成為空塘，有52%山塘存在不同程度的病險情，只有通過限制蓄水或騰空庫容來確保度汛安全。

（2）責任不明，管理不善。

山塘屬于小型或微型水利工程，其管理比不上上型水庫，沒有專門管理機構和人員。計劃經濟時代，主要依靠農村集體經濟組織來管理農村山塘水利基礎設施，山塘管理人員待遇十分微薄，積極性不高，加之其管理模式陳舊，山塘維修、建設與管理得不到有力支持。20世紀80年代中期，市場經濟迅速發(fā)展，機制不斷完善，而水利管理模式未創(chuàng)新，投入跟不上，農村小型或微型水利基礎設施基本無人管理，很多地方小型或微型水利建設管理基本處于停滯狀態(tài)。大部分山塘出現病險情，灌溉渠道滲漏嚴重，渠道淤積逐年加深，灌溉面積不斷減少，灌溉功能和效益急速衰減；導致部分農田灌溉成本增加，拋荒現象嚴重，影響國家糧食安全。據調查，中路鋪鎮(zhèn)有3 328口山塘，僅淤塞山塘占90%，其淤塞程度平均達40%，其病危和存在安全隱患的山塘達2 480座，占山坪塘總數的75%，廢棄山塘81處，占山塘總數的2.4%，其基礎蓄水量僅為正常蓄水量的55%。

（3）投入不足，機制不全。

2009年前，農村山塘的建設管理基本得不到國家公共財政的“惠顧”，主要是靠農村集體經濟和村民自力更生，從計劃經濟年代的集體投工投勞，歷經“水利義務工”和“勞動積累工”，雖然對山塘的建設與管理起到了一些積極的作用，但還是“杯水車薪”，無法滿足農業(yè)用水和生產發(fā)展的需求。近年來，中央惠農政策出臺后，“兩工”被取消，實施“一事一議”政策后，以前的投入機制已過時，而新的投入機制尚未形成，群眾既不愿出錢，也不積極投工，一些有利于加快農村水利發(fā)展的政策仍停留在口頭和紙張上，加上村集體資金匱乏，許多問題得不到解決，農村山塘的維修、建設和管理“乏力”，從一定程度上制約了農村經濟的發(fā)展。據調查：分水鄉(xiāng)有4 325口山塘，灌溉水田面積2.15萬畝（全鄉(xiāng)水田面積3.25萬畝）。以2010年為例，全鄉(xiāng)爭取上級投入40萬用于山塘建設，村、組按1∶1籌資籌勞，本級財政沒有安排資金投入，嚴重制約了該鄉(xiāng)的農田基本建設步伐。

3 主要建議

2011年中央一號文件《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》指出：要著力加強農田水利建設，下大氣力在全國大規(guī)模開展農田水利建設，健全農田水利建設新機制，全面提高農業(yè)用水效率，持續(xù)改善農業(yè)水利基礎條件，顯著提高農業(yè)綜合生產能力。

（1）進一步明確產權和職責。

一是創(chuàng)新管理體制，明晰產權與職責關系。山塘所有權仍歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）集體所有，日常管理由村組直接管理，承包山塘人員必須無條件做好安全管理、維修養(yǎng)護等工作安排。二是大力推行山塘產權制度改革，通過租賃、拍賣、承包、股份制改造等形式改革現有農村山塘小型水利工程，盤活水利資產，使之發(fā)揮最大效益；加強“水商品”意識，通過組建用水戶協(xié)會來管理農村山塘。三是加強山塘的安全管理。摸清山塘的“家底”，將山塘基本情況和存在的病險情分類登記造冊，落實安全管理人員，發(fā)現病險情及時組織力量對病險山塘進行除險加固，確保安全。對運行情況已遠達不到原設計指標、維修成本大于效益，安全隱患無法消除或經濟社會效益不大的山塘，可按規(guī)定予以報廢，退塘還林。

（2）進一步健全完善制度。

2011年中央一號文件及近期召開的中央水利工作會議均提出：要突出強化小型水利建設，明確政府在水利建設中負主要責任，建立健全體制機制，激發(fā)加快水利發(fā)展活力。加大對塘整治的政策傾斜。一是縣、鄉(xiāng)政府應盡快將山塘除險加固工作提上議事日程。特別是骨干山塘、一些重要的其它山塘，必須由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府來承擔其除險保安任務，分期分批進行實施。二是細化長期規(guī)劃和監(jiān)督考核工作。在調查分析的基礎上，做好山塘整治“十二五”規(guī)劃，加強計劃管理。市、縣政府應增加山塘治理的項目內容，將山塘治理納入市縣政府的年度工作目標。三是完善山塘建設資金的公示制度。各村、支兩委必須嚴格按要求將上級拔付的專項資金，自籌資金及資金整合情況進行“一對一”（一口山塘一本資金帳）的公示，提高群眾今后的建設積極性。

（3）進一步多途徑籌集資金。

中央一號文件指出：堅持政府主導，發(fā)揮公共財政對水利發(fā)展的保障作用，形成政府社會協(xié)同治水興水合力。山塘是重要的農村基礎設施，山塘治理資金應以公共投入為主、多元籌措為輔。一是擴大政策覆蓋面，將其納入總體規(guī)劃和公共財政保障的框架，為爭取上級資金支持提供制度保障。二是縣財政要設立專項資金，每年從水利建設基金中拿出一部分用于支持、補助山塘建設，同時完善多元化、多渠道的投融資體系。三是積極穩(wěn)妥地搞好山塘的產權制度改革，在落實防汛責任的前提下，可采取拍賣、租賃、股份合作等方式盤活水利資產，籌措治理資金。四是引入市場機制吸引民間資金，通過參股等方式投入山塘建設，發(fā)揮資源優(yōu)勢，做好養(yǎng)殖、休閑旅游等水土資源開發(fā)利用。五是積極推行“一事一議”制度，由鄉(xiāng)、村兩級干部組織群眾進行“一事一議”，全方位公開議事項目、規(guī)范議事程序、排除議事干擾、鞏固議事成果，發(fā)揮“以獎代補”資金的作用，想方設法破解“無人辦事，無錢辦事”的難題，實現國家、集體和個人三贏局面。

（4）進一步加強后續(xù)管護。

把山塘建設與湘潭縣種植保面、帶動農民增收、農村脫貧結合起來，委托具備資質的設計機構對骨干山塘存在的隱患進行探查，分析原因，加緊處理，夯實山塘基礎。一是準確定位現有山塘。對于純公益性的應繼續(xù)發(fā)揮其功效，跨村山塘由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站進行統(tǒng)一管理，跨組山塘由村級進行管理。以本次全國水利普查為契機，對作用不大或廢棄的山塘，實行退水還林、土地復墾，部分則由灌溉轉為飲用水水源地保護區(qū)，具備經營性功能應推向市場。二是處理好保舊與建新的關系，合理調配財力。對于新建項目，要認真進行論證，應高標準建設，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站進行備案。三是加強建后管理，建設與管理統(tǒng)籌結合，可以參照《小型水庫管理辦法》建立健全山塘管理的各項規(guī)章制度。