沈 維 丁 巍 上海鐵路局計劃統(tǒng)計處

我國的建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度始于20世紀70年代末，是世界上較早實施建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度的國家之一，環(huán)境影響評價制度作為一種行之有效的環(huán)境管理制度，對我國的環(huán)境保護起到了巨大的作用，尤其是在預(yù)防污染和保護環(huán)境方面有著不容忽視的作用。

根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，其中明確提出要"加強綜合運輸體系建設(shè)，按照適度超前原則，統(tǒng)籌各種運輸方式發(fā)展，構(gòu)建便捷、安全、高效的綜合運輸體系，基本建成國家快速鐵路網(wǎng)，發(fā)展高速鐵路"，在能源、土地、環(huán)保政策方面指出"調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)，增加非化石能源比重"，"嚴格執(zhí)行投資項目用地、節(jié)能、環(huán)保、安全等準入標準"。鐵路運輸符合國家的環(huán)保政策和法規(guī)，節(jié)能減排比較優(yōu)勢突出，發(fā)展鐵路符合國家政策方向。貫徹中央關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的總體要求，就需要和用好重要戰(zhàn)略機遇期，推動鐵路科學(xué)發(fā)展，繼續(xù)保持鐵路建設(shè)較快發(fā)展的良好態(tài)勢。

鐵路建設(shè)項目前期工作是鐵路建設(shè)的必要組成部分，做好鐵路建設(shè)項目前期工作是建設(shè)項目順利實施的基礎(chǔ)，是確保建設(shè)項目工程質(zhì)量、投資控制和按期完成的重要前提條件，對加快鐵路又好又快的建設(shè)起著極大的推動作用。

環(huán)境影響評價是鐵路建設(shè)前期工作中的重要工作環(huán)節(jié)，推進"環(huán)境影響報告書"的批復(fù)是鐵路建設(shè)前期工作的一個主要內(nèi)容，因此，環(huán)境影響評價工作的好壞關(guān)系到鐵路建設(shè)前期工作的質(zhì)量。

1 鐵路建設(shè)項目前期工作及環(huán)境影響評價工作流程

1.1 建設(shè)項目前期工作

建設(shè)項目前期工作系指建設(shè)項目開工前的各項工作，主要包括項目的預(yù)可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計等相關(guān)工作。建設(shè)項目前期工作的主要任務(wù)是：按照鐵路建設(shè)程序的要求開展相關(guān)工作，及時解決勘察、設(shè)計中有關(guān)問題，為相關(guān)單位提供必要的協(xié)助，抓緊逐項落實開工條件，按要求上報開工報告，為建設(shè)項目開工建設(shè)做好準備。

1.2 建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作

環(huán)境影響評價制度是我國的一項基本環(huán)境保護法律制度?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》給出的環(huán)境影響評價的法律定義為：指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。建設(shè)項目環(huán)境影響評級的基本內(nèi)容主要有工程分析、評價區(qū)域環(huán)境影響質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查和評價、環(huán)境影響預(yù)測和環(huán)境影響評價組成，具體工作程序如圖1所示。

圖1 建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作程序

2 環(huán)境影響評價在鐵路建設(shè)項目前期工作中的作用

隨著鐵路建設(shè)的發(fā)展，清潔、環(huán)保型電氣化鐵路交通工具不斷投入使用，鐵路在各種運輸方式中的廢氣排放量將達到最少，如與公路相比，每完成單位運輸量公路排放的CO、CO2、氮氧化合物、碳氫化合物等有害氣體分別是鐵路的155倍、4倍、2.5倍、36.7倍。環(huán)境保護在鐵路建設(shè)中一直被鐵路行政主管部門給予重視，鐵道部制定并出臺了與環(huán)境保護相關(guān)的制度和管理辦法，確保鐵路建設(shè)項目防治環(huán)境污染和破壞的設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，這既有利于環(huán)境保護，也有利于鐵路建設(shè)的科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展。鐵路管理部門始終將環(huán)境影響評價工作放在很高的地位，環(huán)境影響評價貫穿著整個鐵路建設(shè)項目前期工作的始終。

2.1 環(huán)境影響評價是項目建議書階段不可或缺的內(nèi)容

項目建議書是項目立項的依據(jù)，在編制項目建議書時，需要結(jié)合工程所經(jīng)(在)地點、工程范圍等對工程建成投產(chǎn)后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響作概要說明，論述鐵路建設(shè)項目的必要性、條件的可行性和獲利的可能性，以確定是否進行下一步工作。環(huán)境影響評價是項目建議書的必要組成部分，工程實施對環(huán)境的影響在預(yù)可行性研究中必須分章給予說明，在此階段就需要征詢沿線當?shù)丨h(huán)保部門意見，環(huán)評影響評價的相關(guān)工作開始開展，對推動建設(shè)項目的進展、加快項目建議書的批復(fù)是不可或缺的內(nèi)容。

2.2 環(huán)境影響評價文件批復(fù)是可行性報告批復(fù)的必備條件

可行性研究文件是項目決策的依據(jù)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》（國辦發(fā)〔2007〕64號）中明確：已經(jīng)按照建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理、分級審批的規(guī)定完成環(huán)境影響評價審批是各類投資項目開工建設(shè)必須符合的條件之一。實行審批制的政府投資項目，項目單位應(yīng)首先向發(fā)展改革等項目審批部門報送項目建議書，依據(jù)項目建議書批復(fù)文件分別向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護部門申請辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)境影響評價審批手續(xù)。完成相關(guān)手續(xù)后，項目單位根據(jù)項目論證情況向發(fā)展改革等項目審批部門報送可行性研究報告，并附規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評審批文件。對未取得規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評審批文件的項目，發(fā)展改革等部門不得予以審批或核準。由前述內(nèi)容可知，環(huán)評批復(fù)與規(guī)劃選址、用地預(yù)審的批復(fù)，共同作為可行性研究報告批復(fù)的三大必備條件。該階段需設(shè)計單位及時提供《環(huán)境影響報告書》報國家、地方環(huán)保行政主管部門及鐵道部，由環(huán)保部、鐵道部組織聯(lián)合環(huán)評審查并獲環(huán)保部批復(fù)。

2.3 環(huán)境影響評價文件批復(fù)是初步設(shè)計中環(huán)保篇章的重要依據(jù)

初步設(shè)計文件是確定建設(shè)規(guī)模和投資的主要依據(jù)，需按照環(huán)境保護設(shè)計規(guī)范及其他有關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求，由設(shè)計單位編制環(huán)境保護篇章，并依據(jù)批準的建設(shè)項目《環(huán)境影響報告書》，在環(huán)境保護篇章中落實防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境工程投資概算。對建設(shè)項目通過環(huán)境敏感區(qū)，還需要做好《環(huán)境敏感區(qū)專項論證報告》的報批工作。

3 目前在鐵路建設(shè)項目前期工作中環(huán)境影響評價存在的問題

雖然在鐵路建設(shè)項目執(zhí)行了環(huán)境保護三同時制度，在鐵路建設(shè)項目前期工作中重視環(huán)境影響評價，但從筆者的工作經(jīng)歷來看，依然存在著一些問題，需要引起環(huán)境影響評價工作相關(guān)人員的思考。

3.1 在編制環(huán)評文件時尚未完全貫徹環(huán)保選線理念

在鐵路建設(shè)項目前期選線過程中，往往環(huán)評人員沒有及時并積極介入，與沿線環(huán)保相關(guān)單位、部門未進行有效溝通，造成不少項目存在穿越環(huán)境敏感區(qū)的情況，導(dǎo)致線路方案穿越環(huán)境敏感區(qū)法律手續(xù)難辦，以及穿越人口密集的噪聲振動敏感區(qū)、公眾參與的工作難度加大。

3.2 編制環(huán)評文件過程中與地方政府和相關(guān)主管部門的溝通、配合不夠

在編制環(huán)評文件過程中，評價機構(gòu)往往未能積極主動與地方環(huán)保部門及與環(huán)保工作有關(guān)的林業(yè)、文物、規(guī)劃、建設(shè)等行政主管部門聯(lián)系溝通，爭取各部門對鐵路建設(shè)的理解和支持，充分調(diào)動地方政府積極性，統(tǒng)籌解決環(huán)評中涉及的各類環(huán)境敏感區(qū)行政許可問題，造成線路方案涉及環(huán)境敏感區(qū)，存在法律障礙，形成部分項目環(huán)評工作進展緩慢的局面。

3.3 建設(shè)項目過程中有重大變更的，補充環(huán)評未同步報批

鐵路建設(shè)項目必須按照經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件所列的地點、性質(zhì)、規(guī)模和環(huán)境保護措施組織實施環(huán)保工程。建設(shè)項目開工建設(shè)前及實施過程中，建設(shè)單位必須對照環(huán)評批復(fù)，重新審視建設(shè)項目的合規(guī)性，對列車對數(shù)、牽引方式、速度目標值、線位、軌道形式、生態(tài)敏感區(qū)等發(fā)生重大變化的，應(yīng)重新補報環(huán)境影響評價文件，履行相關(guān)變更審批程序，未經(jīng)變更審批不能開工建設(shè)。目前仍有不少鐵路建設(shè)項目在建設(shè)過程中有較大變更的，評價單位未及時進行補充環(huán)評，并同步上報環(huán)保主管部門。

4 關(guān)于做好環(huán)境影響評價在鐵路建設(shè)項目前期工作中的建議

在鐵路建設(shè)項目前期工作中，在嚴格執(zhí)行建設(shè)項目環(huán)境保護三同時制度的過程中，針對上述涉及環(huán)境影響評價存在的問題，筆者從工作的實際給出相關(guān)建議，供參與鐵路建設(shè)項目前期的環(huán)境影響評價工作人員參考。

4.1 評價機構(gòu)全方位依法合規(guī)做好環(huán)評文件

評價機構(gòu)在編制環(huán)評文件過程中認真貫徹"統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利"的方針，積極推行清潔工藝和技術(shù)，保護生態(tài)環(huán)境，做到建設(shè)利用與保護增值并重，并在環(huán)境影響評價工作中實事求是，不回避涉及到的環(huán)評敏感點，不斷完善環(huán)保設(shè)計，做到環(huán)保措施切實可行。鐵路建設(shè)項目前期工作本身就包含了協(xié)調(diào)各方的意見，積極推進建設(shè)的進展，對涉及的環(huán)評敏感點，評價機構(gòu)可會同相關(guān)各方進行協(xié)調(diào)和研究，最終取得符合各方認可環(huán)境影響評價的方案和措施，從而推進建設(shè)項目前期工作。

4.2 規(guī)范環(huán)境影響評價程序

評價機構(gòu)應(yīng)按照規(guī)范的環(huán)評程序推進環(huán)評工作，減少不規(guī)范引起的后續(xù)補辦手續(xù)等工作，從而加快環(huán)評的推進工作，下面以飲用水水源保護區(qū)環(huán)評工作為例給予說明。涉及飲用水水源保護區(qū)的既有鐵路電氣化改造項目，由設(shè)計單位優(yōu)化比選工程選線方案，避讓飲用水水源一級、二級保護區(qū)，若工程無優(yōu)化可能，需制定切實有效的施工期間飲用水水源保護區(qū)保護方案，并組織地方政府及有關(guān)單位和專家進行科學(xué)論證，以確保下游飲用水水源的安全。建議在取得地方環(huán)保行政主管部門批復(fù)后，由建設(shè)管理單位盡快聯(lián)系當?shù)氐氖≌墒≌鼍咄獯┰斤嬘盟幢Ｗo區(qū)的認可批文報環(huán)保部，或者是在地方環(huán)保行政主管部門的批復(fù)文件中明確已獲當?shù)厥≌?，將該批?fù)文件報環(huán)保部，提高推進環(huán)境影響評價的速度和進程。

4.3 "以新帶老"解決歷史遺留問題

對既有非電氣化鐵路進行電氣化改造，不僅有利于增強鐵路通道能力，促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，而且由于牽引方式由內(nèi)燃機車改為電力機車進行牽引，有利于改善沿線環(huán)境質(zhì)量，既節(jié)約能耗，又減少環(huán)境有害物質(zhì)(包括廢水、廢氣、固體廢氣物和噪聲等)排放。因此對既有鐵路實施電氣化改造工程，包括將尚未通過環(huán)保驗收的既有線實施電氣化改造，通過這些新的鐵路建設(shè)項目提升既有鐵路的環(huán)保水平，對建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會具有重要意義。因而在鐵路建設(shè)項目前期工作中，通過"已新帶老"，做好環(huán)境影響評價，并在后續(xù)建設(shè)上按法律、法規(guī)和相關(guān)制度的要求做好環(huán)評措施，對歷史遺留的環(huán)評問題給予解決，應(yīng)該是一種行之有效的方法。

5 結(jié)束語

本文探討了環(huán)境影響評價在鐵路建設(shè)項目前期工作中的一些情況，而環(huán)境保護管理工作則應(yīng)該貫穿鐵路建設(shè)項目的全過程，從而來保證環(huán)保工程與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時竣工，因此后續(xù)的施工、監(jiān)理、檢查驗收等工作還需要落實前期工作中環(huán)境影響評價的相應(yīng)內(nèi)容，才能真正做好環(huán)境保護工作，加快鐵路的建設(shè)，促進環(huán)境與經(jīng)濟的和諧發(fā)展。