□撰文/陳 翔

在各級黨委、政府的高度重視和大力推動下，浙江省公益林建設(shè)成效顯著，發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益，改變了過去單純依靠木材經(jīng)濟作為山區(qū)經(jīng)濟主體的局面，林區(qū)面貌大為改觀，帶動了農(nóng)民增收致富，為全省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供了有力的生態(tài)環(huán)境保障。盡管如此，浙江省公益林生態(tài)效益補償機制不健全、補償標準偏低、補償資金主體和補償方式單一的問題依然存在，公益林發(fā)揮的生態(tài)效益與農(nóng)民群眾的期望相比仍有較大差距。

公益林生態(tài)效益補償問題

浙江省于2001年全面實施公益林建設(shè)，至今已取得了顯著成效。截至2011年底，全省省級以上公益林面積達3910.48萬畝，占林地總面積的39.81%。這些公益林在涵養(yǎng)水源、保持水土、保護生物多樣性等方面發(fā)揮了巨大功效。

2004年，浙江省建立了針對公益林的森林生態(tài)效益補償制度，并隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐年提高補償標準，已由2004年的每畝8元提高到2011年的每畝19元。從全國范圍來看，浙江省的補償標準位居前列。然而，很多地方反映農(nóng)民損失性補償標準定得過低，一些地方出現(xiàn)了要求提高補償標準的呼聲。

筆者認為，公益林的補償標準與其發(fā)揮的生態(tài)效益相比確實存在較大的差距，與林地租賃、流轉(zhuǎn)等其他經(jīng)營方式可能帶來的機會成本、潛在價值相比也存在差距。更重要的是，公益林補償資金主體、籌資渠道、補償方式單一，僅以政府財政投入為主，多元化的投資渠道尚未形成。

公益林生態(tài)補償機制的不完善，已經(jīng)成為阻礙生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展的原因之一，必須研究建立一種生態(tài)公益林建設(shè)和發(fā)展的長效機制。公益林建設(shè)要長期發(fā)展，需要建立一種以政府財政投入為主導(dǎo)、市場化運營為重要補充的補償機制。除了財政投入要有所增長外，在不影響公益林生態(tài)功能的前提下，有關(guān)部門要合理利用森林資源，提高資源配置效率，使其逐步成為農(nóng)民生態(tài)效益補償?shù)闹匾Y金來源，從而帶動農(nóng)民增收致富。

建立公益林生態(tài)效益市場化補償機制的可行性

隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展以及公益林建設(shè)的推進，采取市場化補償方式來完善公益林的生態(tài)效益補償機制，已經(jīng)具備了較強的可行性。公益林以公益性和社會性為主要特征，通過市場化方式經(jīng)營所獲得的收入，并非經(jīng)營性收入，而應(yīng)視為補償性收入，是生態(tài)效益補償?shù)闹匾M成部分。具體地說，當前生態(tài)公益林市場化補償機制的可行性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

法律、法規(guī)并無禁止性規(guī)定。除公益林只準進行撫育、更新性質(zhì)的采伐，自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)的林木禁止采伐等規(guī)定外，《中華人民共和國森林法》、《浙江省森林管理條例》等法律、法規(guī)均未禁止公益林進行適度經(jīng)營利用。2009年6月起施行的《浙江省公益林管理辦法》第四條、第二十三條也分別規(guī)定了公益林建設(shè)、保護、利用和管理應(yīng)遵循科學劃定、嚴格保護、適當利用、合理補償?shù)脑瓌t。由此可見，現(xiàn)行的法律、法規(guī)并無禁止公益林經(jīng)營的規(guī)定，且省政府規(guī)章還為公益林適度經(jīng)營利用提供了一定的法律依據(jù)。

國外的實踐已具有成功的經(jīng)驗。生態(tài)公益林的建設(shè)和管護是政府和社會共同的職責，涉及到環(huán)境治理、生態(tài)保護、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)等很多方面。因此，應(yīng)由政府和市場共同發(fā)揮作用，采取更加多元化的方式對公益林產(chǎn)權(quán)主體進行補償。美國、瑞士等一些發(fā)達國家已經(jīng)開始采取碳匯交易、生態(tài)旅游、信托基金、捐贈基金、生物多樣性保護等市場化生態(tài)補償?shù)淖龇?，我們也可以對此加以借鑒。

一些地方已進行了成功的探索。浙江省公益林建設(shè)經(jīng)過10年的發(fā)展，很多地方的森林資源已十分豐富，景觀極其優(yōu)美，各項環(huán)境指標得到了極大的改善。很多村級集體經(jīng)濟組織將公益林補償收入用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，原來比較偏僻的地方逐漸成為了交通便利的生態(tài)寶地，吸引了很多投資者進行投資。因此，浙江省一些地方已經(jīng)開始嘗試在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，將生態(tài)公益林進行林地流轉(zhuǎn)或開發(fā)利用，效果不錯。比如安吉龍王山自然保護區(qū)，2011年門票收入為100萬元左右，其中一部分就被用于公益林的補償及管護。這種做法有利于自然保護區(qū)的發(fā)展和公益林管護的良性循環(huán)。

對策及措施

具體經(jīng)營方式。在具體操作過程中，各地可以根據(jù)自身實際，結(jié)合林改工作，創(chuàng)新機制，因地制宜謀發(fā)展，放活公益林的經(jīng)營權(quán)，不斷盤活公益林林地、林木、林下種植養(yǎng)殖、森林景觀等資源。除森林公園、自然保護區(qū)等經(jīng)營形式外，有關(guān)部門還可以探索對公益林林地、林木資源和林業(yè)生態(tài)環(huán)境進行適當?shù)某鲎?、流轉(zhuǎn)，從而大力發(fā)展森林文化旅游、生態(tài)觀光旅游和“林家樂”。有關(guān)部門也可以嘗試林業(yè)園區(qū)開發(fā)等新模式，發(fā)揮生態(tài)公益林的森林資源效益，不斷增加林農(nóng)資源性收入，擴大生態(tài)效益補償渠道，逐步實現(xiàn)資金來源多元化，進而完善公益林生態(tài)效益補償機制。

限制條件。試行生態(tài)公益林的市場補償機制，不等于無條件放開，必須設(shè)立一定的限制條件，設(shè)置嚴格的市場化經(jīng)營監(jiān)督機制，正確處理好公益林管護和市場化補償之間的關(guān)系，使其有法可依。一是堅持生態(tài)優(yōu)先。在不改變公益林性質(zhì)、不破壞生態(tài)環(huán)境、不放松對公益林的管護的前提下，鼓勵適度經(jīng)營，確保生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展。二是在鞏固和加強現(xiàn)有管護體系的基礎(chǔ)上，堅持便利原則?？梢杂杀O(jiān)管責任主體與經(jīng)營單位協(xié)商，由經(jīng)營單位承擔部分管護責任，如森林防火、病蟲害的發(fā)現(xiàn)及報告等，確保公益林管護責任不脫節(jié)。三是在法律、法規(guī)、政策允許的情況下，可以允許經(jīng)營單位建設(shè)部分配套基礎(chǔ)設(shè)施，提高公益林的經(jīng)營效果，但不能影響公益林的培育和管護。

需要破除的障礙及具體措施。首先要做好基礎(chǔ)工作。產(chǎn)權(quán)是公益林市場化經(jīng)營的前提，是調(diào)動利益主體積極性的基礎(chǔ)。10年來，浙江省生態(tài)公益林總體發(fā)展情況良好，管理體制順暢，百姓較為擁護，但個別地方仍然存在山林糾紛等錯綜復(fù)雜的矛盾。在補助標準單一、農(nóng)民經(jīng)濟利益差距不大的情況下，林農(nóng)相互之間的矛盾可以暫時被壓住，但隨著公益林經(jīng)營效益的提高，因林農(nóng)經(jīng)濟利益差距拉大而引起的山林糾紛會越來越多。政府及林業(yè)主管部門必須做好公益林的確權(quán)工作，在確保各方主體利益的同時，還要建立具有可操作性的公益林生態(tài)效益核算評估體系，確立科學合理的評估標準和統(tǒng)計方法。其次要完善法律、法規(guī)。《中華人民共和國森林法》、《浙江省公益林管理辦法》等法律、法規(guī)均只對公益林的利用問題進行了原則性規(guī)定，而對公益林流轉(zhuǎn)、生態(tài)效益交換、經(jīng)營權(quán)的保障和救濟等問題未作規(guī)定。當前，有關(guān)部門可以大膽探索適合浙江省公益林發(fā)展的市場經(jīng)營方式，建立公益林流轉(zhuǎn)機制，制定完善的公益林生態(tài)效益交換章程，明確公益林經(jīng)營權(quán)保障制度和救濟制度，建立一整套完善的法律制度，以地方性法規(guī)的形式固定下來，不斷規(guī)范公益林生態(tài)效益市場化補償行為。相關(guān)部門應(yīng)積極鼓勵公益林產(chǎn)權(quán)主體以林地承包權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃等方式與符合條件的經(jīng)營主體進行合作，或以股份合作的形式入股參與森林公園、自然保護區(qū)、“林家樂”等項目的開發(fā)，從而提高公益林補償資金的數(shù)額，讓更多的林農(nóng)直接或間接受益。再次是政府要給予相應(yīng)的配套政策。建立產(chǎn)權(quán)交易中心是公益林流轉(zhuǎn)的市場化條件，各地要依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或林權(quán)交易中心等平臺，將公益林出租、流轉(zhuǎn)、入股等信息予以登記或發(fā)布，通過價值規(guī)律、競爭機制以及森林資源評估體制，合理配置森林資源，確保交易的公開、公平、公正。政府要出臺指導(dǎo)性的辦法或意見，對產(chǎn)權(quán)交易中心的管理制度進行規(guī)范，同時規(guī)定由當?shù)亓謽I(yè)主管部門對公益林市場化經(jīng)營行為進行審批并承擔主要的監(jiān)管責任，監(jiān)督經(jīng)營單位履行涉及公益林的相關(guān)職責。除此之外，政府還要出臺相關(guān)措施，在權(quán)證辦理、銀行抵押、林業(yè)設(shè)施用地等方面出臺配套政策，允許經(jīng)營單位在符合條件的情況下興建配套基礎(chǔ)設(shè)施，簡化行政審批程序，給予公益林產(chǎn)權(quán)主體適當?shù)难a貼，給予經(jīng)營主體適度的稅收優(yōu)惠，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，積極引導(dǎo)工商資本、社會資本投資公益林建設(shè)。