■文/周 毅 黃思思

《食品安全法》實(shí)施以來(lái)，各級(jí)監(jiān)管部門(mén)對(duì)食品領(lǐng)域違法行為的查處力度不斷加大，與早期的《食品衛(wèi)生法》相比，《食品安全法》在法律責(zé)任中加入了沒(méi)收“用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品”的條款（第八十四條至八十六條及《實(shí)施條例》第五十五條），更是對(duì)打擊食品領(lǐng)域的違法行為起到了震懾作用。

《食品安全法》附則中對(duì)用于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備的定義是：“在食品或者食品添加劑生產(chǎn)、流通、使用過(guò)程中直接接觸食品或者食品添加劑的機(jī)械、管道、傳送帶、容器、用具、餐具等”，但是對(duì)于沒(méi)收工具、設(shè)備的具體范圍、方式未作明確規(guī)定。工具、設(shè)備不同于其他，屬于固定資產(chǎn)，行政執(zhí)法中牽扯到的工具、設(shè)備往往頭緒繁雜，操作起來(lái)困難重重，爭(zhēng)議頗多，由此在案件辦理中也逐步形成了三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：對(duì)用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備應(yīng)全部沒(méi)收。理由是對(duì)于《食品安全法》第八十四條至八十六條及《實(shí)施條例》第五十五條所處罰的情節(jié)都是比較嚴(yán)重的，包括未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、用非食品原料生產(chǎn)食品、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)危害人體健康的物質(zhì)含量超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品等等。目前，各級(jí)政府都把食品安全放到了一個(gè)新的高度，人民群眾對(duì)食品安全的關(guān)注度也日益增強(qiáng)，在這樣一個(gè)大環(huán)境下應(yīng)對(duì)食品領(lǐng)域的有關(guān)違法行為采取嚴(yán)厲的懲戒措施，《食品安全法》中加入沒(méi)收工具、設(shè)備的內(nèi)容不僅是一種形式，更是為了從源頭上斬?cái)鄧?yán)重的違法行為。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：“沒(méi)收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備”是可選項(xiàng)，不一定要施行，類似于《刑法》中“可以并處、單處罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)”。在行政處罰中處以罰款等方式同樣能起到懲戒、教育的作用，而且相對(duì)于沒(méi)收工具、設(shè)備，處罰款等方式操作起來(lái)更簡(jiǎn)便，當(dāng)事人也易于接受，因此，這種觀點(diǎn)也得到許多人的支持。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)沒(méi)收與違法情節(jié)緊密相關(guān)的工具、設(shè)備。理由是企業(yè)生產(chǎn)不合格食品往往是由于某些相關(guān)設(shè)備引起的，這些設(shè)備與違法情節(jié)之間存在必然的“因果關(guān)系”。沒(méi)收此類工具、設(shè)備，在起到懲戒作用的同時(shí)，可以促使當(dāng)事人加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題環(huán)節(jié)的整改力度。

筆者認(rèn)為，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編寫(xiě)的《中華人民共和國(guó)食品安全法釋義》第八十四條：“沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物和罰款在學(xué)理上稱作財(cái)產(chǎn)罰。所謂‘財(cái)產(chǎn)罰’是指使被處罰的當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和利益受到損害的行政處罰，主要是對(duì)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以剝奪，并不影響違法者的人身自由和其進(jìn)行其他活動(dòng)的權(quán)利。財(cái)產(chǎn)罰主要適用于以下三種情況：（1）有經(jīng)濟(jì)收入的公民或有固定資產(chǎn)的法人或者組織所實(shí)施的違法行為；（2）在從事以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中所實(shí)施的違法行為；（3）行為人實(shí)施違法行為所造成的危害后果，可以通過(guò)剝奪其財(cái)產(chǎn)予以補(bǔ)償，對(duì)這種違法行為可適用財(cái)產(chǎn)罰。”《食品安全法》中對(duì)沒(méi)收環(huán)節(jié)的用語(yǔ)為：“沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品”，并不含有“可處”、“可并處”的字眼，考慮到法律的嚴(yán)肅性，在行政執(zhí)法中如滿足財(cái)產(chǎn)罰的情形，除有特殊的情節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。

關(guān)于執(zhí)行的范圍及方式，由于食品領(lǐng)域違法案件的復(fù)雜性，不能一概而論。我們不妨先跳出此問(wèn)題，探討一下行政執(zhí)法（行政處罰）的目的。行政執(zhí)法是通過(guò)限制或制裁違法行為人的精神、人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，達(dá)到懲罰、糾正違法行為，教育公民、法人和其他組織自覺(jué)守法的目的，起到維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家、社會(huì)利益，保障行政管理工作順利有效的作用。具體到食品領(lǐng)域中，行政執(zhí)法的目的基本可以分為兩大類：一是遏制違法行為的繼續(xù)，即“不讓當(dāng)事人繼續(xù)從事食品生產(chǎn)”；二是通過(guò)處罰起到教育警示作用，即“促使當(dāng)事人做得更好”。

根據(jù)上述兩類目的，我們回到法條中一一對(duì)照。《食品安全法》第八十四條、第八十五條中的“情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)許可證”和第八十六條中的“直至吊銷(xiāo)許可證”均屬比較嚴(yán)重的情形，執(zhí)法目的是“不讓當(dāng)事人繼續(xù)從事食品生產(chǎn)”，故相關(guān)的工具、設(shè)備應(yīng)予以全部沒(méi)收，但要注意必須為“在食品或者食品添加劑生產(chǎn)、流通、使用過(guò)程中直接接觸食品或者食品添加劑的機(jī)械、管道、傳送帶、容器、用具、餐具等”，重點(diǎn)在“直接接觸”上。

對(duì)于其他違法行為需要沒(méi)收工具、設(shè)備的，執(zhí)法目的是“促使當(dāng)事人做得更好”。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循“損失最小化”原則，沒(méi)收與違法情節(jié)相關(guān)的工具、設(shè)備，如果全部沒(méi)收，反而不利于當(dāng)事人迅速有效地對(duì)生產(chǎn)上的問(wèn)題進(jìn)行整改，當(dāng)然同樣必須滿足“直接接觸”的要求。如用非食品原料生產(chǎn)食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)應(yīng)當(dāng)沒(méi)收添加相關(guān)原料、物質(zhì)的工具、設(shè)備；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)含量超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品，應(yīng)當(dāng)沒(méi)收添加相關(guān)有害物質(zhì)或在工藝中去除有害物質(zhì)的工具、設(shè)備……

最后一種不予沒(méi)收的情形，只能適用于相關(guān)的工具、設(shè)備已滅失，或者有充分證據(jù)表明違法行為與工具、設(shè)備無(wú)關(guān)，完全是由人為因素造成的情形。對(duì)于后者在操作中較難實(shí)現(xiàn)，必須慎用，如當(dāng)事人稱造成食品致病性微生物超標(biāo)的原因是人員帶入，則應(yīng)對(duì)帶入人員進(jìn)行調(diào)查，對(duì)相關(guān)工具、設(shè)備進(jìn)行技術(shù)鑒定，并對(duì)其他產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)，判斷是偶然現(xiàn)象還是批量現(xiàn)象。針對(duì)同一違法行為，是否沒(méi)收工具、設(shè)備會(huì)對(duì)懲戒力度產(chǎn)生影響，如不沒(méi)收，在其他處罰方式的裁量上應(yīng)予以考慮。

食品領(lǐng)域執(zhí)法帶有較高的專業(yè)性，在執(zhí)行沒(méi)收工具、設(shè)備的時(shí)候往往難以區(qū)分哪些該沒(méi)收，哪些不該沒(méi)收，此時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮食品安全“三位一體”的作用，由執(zhí)法部門(mén)會(huì)同監(jiān)管部門(mén)、技術(shù)部門(mén)予以現(xiàn)場(chǎng)甄別，甚至召開(kāi)討論會(huì)，并通報(bào)案審部門(mén)研究決定，確保沒(méi)收工作準(zhǔn)確、到位。