■文/孔春紅

2011年10月，江蘇省泰州市質(zhì)監(jiān)局接J市質(zhì)監(jiān)局協(xié)查通報，“在J市某通信有限公司執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)一批泰州某電池有限公司生產(chǎn)的鉛酸蓄電池，生產(chǎn)日期為2011年10月，而泰州某電池有限公司取得的鉛酸蓄電池生產(chǎn)許可證有效期為2006年9月26日至2011年9月25日，該批鉛酸蓄電池涉嫌為無證產(chǎn)品，請予協(xié)助調(diào)查?！眻?zhí)法人員對泰州某電池有限公司調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該公司于2011年3月17日向生產(chǎn)許可證主管部門提出換證申請。因新修訂的《鉛酸蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則》（編號：XK06-006，國家質(zhì)檢總局2011年1月19日公布，2011年3月1日實(shí)施）規(guī)定，企業(yè)申請鉛酸蓄電池生產(chǎn)許可證應(yīng)提供“縣級以上環(huán)保部門依據(jù)監(jiān)測報告出具的達(dá)標(biāo)證明原件或排污許可證復(fù)印件；有資質(zhì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的一年內(nèi)的合格的監(jiān)測報告（復(fù)印件），報告中須含廢氣排放口的鉛塵、鉛煙、硫酸霧含量，廢水中鉛含量、PH值；對于有廢水處理系統(tǒng)而且廢水循環(huán)使用的企業(yè)，可不需提供廢水排放口的相關(guān)監(jiān)測報告，否則企業(yè)必須提供環(huán)保部門證明原件；對于廢水由其它機(jī)構(gòu)處理而沒有廢水處理系統(tǒng)的企業(yè)，必須有環(huán)保部門出具的證明原件”，生產(chǎn)許可證主管部門向某電池有限公司發(fā)放了《行政許可申請材料補(bǔ)正告知書》，要求企業(yè)提交相關(guān)環(huán)保證明材料。該公司向當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)測部門申請環(huán)境監(jiān)測，于2011年7月10日取得監(jiān)測報告提交給生產(chǎn)許可證主管部門，經(jīng)審批于2011年7月13日取得《行政許可申請受理決定書》，隨后通過了生產(chǎn)許可證實(shí)地核查和產(chǎn)品檢驗(yàn)。經(jīng)向全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦公室查詢確認(rèn)，某電池有限公司鉛酸蓄電池?fù)Q證申請正進(jìn)行行政許可發(fā)證審查。鑒于該公司原生產(chǎn)許可證已于2011年9月25日到期，現(xiàn)階段尚未取得換發(fā)的生產(chǎn)許可證，那么該公司在生產(chǎn)許可證超期后生產(chǎn)的產(chǎn)品是否屬于無證產(chǎn)品，該不該對其生產(chǎn)行為實(shí)施行政處罰，案件審理時引起了爭議。

《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定：“生產(chǎn)許可證有效期為5年，但是，食品加工企業(yè)生產(chǎn)許可證的有效期為3年。生產(chǎn)許可證有效期屆滿，企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)許可證有效期滿6個月前向所在地省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門提出換證申請。國務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定的程序?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行審查?！憋@然，生產(chǎn)許可證是有期限的，企業(yè)只能在生產(chǎn)許可證的有效期內(nèi)從事生產(chǎn)活動，生產(chǎn)許可證超過有效期的，從事生產(chǎn)許可的有關(guān)活動便沒有法律依據(jù)，是違法的。因此，企業(yè)需要在有效期屆滿后繼續(xù)從事生產(chǎn)活動的，應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿前，向生產(chǎn)許可證主管部門申請延續(xù)生產(chǎn)許可的有效期。生產(chǎn)許可證主管部門要對企業(yè)是否具備相應(yīng)的生產(chǎn)條件重新進(jìn)行嚴(yán)格、全面的審查，這對于嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)條件，保證其具備持續(xù)生產(chǎn)合格產(chǎn)品的能力具有重要意義。由于生產(chǎn)許可證的取證依據(jù)一定的程序、具有一定的周期，因此，要求到期換證的企業(yè)應(yīng)在有效期滿6個月前提出申請。

同時，《行政許可法》第五十條規(guī)定：“被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)。”就是說，被許可人在行政許可有效期屆滿規(guī)定期限前向行政許可機(jī)關(guān)提出延續(xù)申請，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定。如果行政機(jī)關(guān)逾期既沒有作出準(zhǔn)予延續(xù)的決定，也沒有作出不予延續(xù)的決定，在這種情況下，根據(jù)行政許可法默視批準(zhǔn)原則，推定為行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予延續(xù)。作出這樣的規(guī)定，主要是考慮到被許可人在從事有關(guān)活動時，與其他公民或組織會發(fā)生一定的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。被許可人在有效期屆滿規(guī)定期限前提出延續(xù)申請，行政機(jī)關(guān)未作出是否批準(zhǔn)的決定，對于行政許可機(jī)關(guān)的默視如果不作出推定，將會使被許可人的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于一種不確定狀態(tài)，可能會對被許可人、利害關(guān)系人的利益產(chǎn)生影響，甚至造成較大的財(cái)產(chǎn)損失。所以，從有利于促使行政機(jī)關(guān)對申請及時作出答復(fù)，使申請人的法律地位早日得以確定的意義上來說，默視批準(zhǔn)具有積極意義。當(dāng)然，默視批準(zhǔn)只適用于被許可人依法提出的延續(xù)申請，如果被許可人未在有效期屆滿規(guī)定期限前提出延續(xù)申請，在其取得的行政許可逾期后，不能視為準(zhǔn)予延續(xù)。

結(jié)合本案的實(shí)際情況，某電池有限公司在生產(chǎn)許可證有效期滿6個月前提出換證申請，并按照新版細(xì)則要求申請環(huán)境監(jiān)測，取得監(jiān)測報告后及時申請審查，并已通過實(shí)地核查和產(chǎn)品檢驗(yàn)，進(jìn)入行政審批程序，只是因?yàn)榄h(huán)境監(jiān)測周期、產(chǎn)品檢驗(yàn)及審查環(huán)節(jié)時間上的限制，未能在生產(chǎn)許可證有效期滿前取得新證。從行政許可便民、效率的原則來講，行政許可的延續(xù)是對行政許可有效期的延長，不涉及對行政許可內(nèi)容的改變，如果被許可人通過行政審查又沒有違法的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以延續(xù)。在這種情況下，依據(jù)行政許可法默視批準(zhǔn)原則，某電池有限公司在原生產(chǎn)許可證到期、等待新生產(chǎn)許可證發(fā)放的期間，應(yīng)當(dāng)視為準(zhǔn)予延續(xù)。

從行政許可便民、效率的原則來講，行政許可的延續(xù)是對行政許可有效期的延長，不涉及對行政許可內(nèi)容的改變，如果被許可人通過行政審查又沒有違法的情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以延續(xù)。

現(xiàn)實(shí)中往往會出現(xiàn)這樣的情況，企業(yè)因?yàn)榉N種原因未在生產(chǎn)許可證有效期滿6個月前提出換證申請，而是在生產(chǎn)許可證有效期滿前提出換證申請，在受理申請、進(jìn)行審查期間生產(chǎn)許可證已經(jīng)超出有效期，企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)的情形能否推定為無證生產(chǎn)。根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》（以下簡稱實(shí)施辦法）第一百零二條規(guī)定：“自省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局作出生產(chǎn)許可受理決定之日起，企業(yè)可以試生產(chǎn)申請取證產(chǎn)品。”就是說，盡管企業(yè)原有的生產(chǎn)許可證已經(jīng)過期，但企業(yè)重新提出申請獲得受理決定書后，企業(yè)可以繼續(xù)試生產(chǎn)申請取證產(chǎn)品，只是試生產(chǎn)的產(chǎn)品必須遵循《實(shí)施辦法》第一百零三條的規(guī)定：“企業(yè)試生產(chǎn)的產(chǎn)品，必須經(jīng)承擔(dān)生產(chǎn)許可證產(chǎn)品檢驗(yàn)任務(wù)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，依據(jù)產(chǎn)品實(shí)施細(xì)則規(guī)定批批檢驗(yàn)合格，并在產(chǎn)品或者包裝、說明書標(biāo)明‘試制品’后，方可銷售。對國家質(zhì)檢總局作出不予許可決定的，企業(yè)從即日起不得繼續(xù)試生產(chǎn)該產(chǎn)品?！奔幢闫髽I(yè)未按規(guī)定組織試生產(chǎn)，根據(jù)《實(shí)施辦法》第一百一十一條規(guī)定：“企業(yè)在試生產(chǎn)期間，違反本辦法第一百零三條規(guī)定的，由縣級以上地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局責(zé)令改正，并處3萬元以下罰款；仍不改正的，按照《管理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定處罰?！笨梢姡髽I(yè)試生產(chǎn)期間不能認(rèn)定為無證生產(chǎn)。只有企業(yè)未能通過生產(chǎn)許可證審查、行政機(jī)關(guān)作出不予許可決定后，企業(yè)仍然繼續(xù)生產(chǎn)的，才能認(rèn)定為無證生產(chǎn)。當(dāng)然，如果企業(yè)在生產(chǎn)許可證有效期滿后仍未提出換證申請，那么企業(yè)超過生產(chǎn)許可證有效期繼續(xù)生產(chǎn)的，必然屬于無證生產(chǎn)的違法行為，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)肅查處。