李志群

（松遼流域水資源保護(hù)局，吉林 長(zhǎng)春 130021）

建立并實(shí)施流域水功能區(qū)限制納污制度（以下簡(jiǎn)稱制度），需要從流域?qū)用婧凸ぷ鲗?shí)際出發(fā)，按照中央的戰(zhàn)略指向及頂層設(shè)計(jì)安排，對(duì)制度建立和實(shí)施的關(guān)聯(lián)背景、實(shí)施依據(jù)和基本框架給出較清晰的理解和指向，以便接續(xù)工作的整體籌劃、進(jìn)程安排和細(xì)部操作。

1 制度實(shí)施的關(guān)聯(lián)分析

制度的建立和實(shí)施對(duì)于現(xiàn)階段及未來(lái)推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)具有重要的實(shí)踐意義。同時(shí)，作為一項(xiàng)系統(tǒng)過(guò)程在執(zhí)行中有其重要而復(fù)雜的關(guān)聯(lián)性，對(duì)其系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和深入分析，有利于實(shí)踐中的縱橫把握。

1.1 制度實(shí)施針對(duì)的主要問(wèn)題

1）緩解水環(huán)境壓力。因粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式導(dǎo)致水環(huán)境承載能力大大降低，給現(xiàn)實(shí)與未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)瓶頸制約。

2）從嚴(yán)保護(hù)水資源。目前，江河保護(hù)及水污染防治滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，使污染問(wèn)題積重難返，治理保護(hù)難度和成本加大。

3）協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展需要依據(jù)水資源、水環(huán)境承載能力，并通過(guò)制度實(shí)施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)間的協(xié)調(diào)有序、動(dòng)態(tài)均衡。

1.2 制度實(shí)施的背景情勢(shì)

制度的實(shí)施正逢國(guó)家加快水利改革發(fā)展、振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略機(jī)遇期。同時(shí)，處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)行體制機(jī)制背景下，面臨著水資源短缺、生態(tài)環(huán)境不同程度惡化的情勢(shì)及如何破解發(fā)展“瓶頸”問(wèn)題，在時(shí)空尺度上又有“十二五”、“十三五”兩個(gè)預(yù)期目標(biāo)任務(wù)及體系建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的限度，決定了制度實(shí)施過(guò)程充滿挑戰(zhàn)。

1.3 制度實(shí)施的內(nèi)在工作邏輯

工作主線是通過(guò)實(shí)施嚴(yán)格的水功能區(qū)限制納污制度，明確“水功能區(qū)限制納污紅線”，合理配置水域環(huán)境容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，以科學(xué)限排促進(jìn)污染減排，持續(xù)改善江河水環(huán)境質(zhì)量并穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，通過(guò)江河水環(huán)境承載能力動(dòng)態(tài)、有序、均衡的調(diào)節(jié)約束，實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)的過(guò)程管理，進(jìn)而保證河湖持續(xù)健康和河流基本功能的良性維持。

1.4 制度實(shí)施與體系建設(shè)的關(guān)系

制度的建立和實(shí)施是中央關(guān)于加快水利改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)（“四大體系”建設(shè)）中建立“水資源保護(hù)和河湖健康保障體系”及“有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系”的重要內(nèi)容，也是松遼流域水利改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)（“三大體系”建設(shè)）中建立“水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系”的基本架構(gòu)要素之一和階段性任務(wù)。

1.5 制度實(shí)施與相關(guān)制度的關(guān)系

制度是實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度的有機(jī)構(gòu)成。制度實(shí)施涉及與其他兩項(xiàng)制度的相互支撐和內(nèi)在關(guān)聯(lián)。其中涉及流域?qū)用鎸?duì)“三條紅線”確立實(shí)施的整體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)把握,流域與區(qū)域政府間在推動(dòng)中的溝通協(xié)調(diào)，流域與區(qū)域行業(yè)間在落實(shí)中的有效組織和配合，流域與其他行業(yè)及部門間在協(xié)同中的協(xié)調(diào)合作，特別是與環(huán)保部門工作任務(wù)的銜接交接。

1.6 制度實(shí)施與相關(guān)工作的關(guān)系

制度的實(shí)施涉及與《流域綜合規(guī)劃》、《流域水資源綜合規(guī)劃》、《振興東北地區(qū)規(guī)劃》、《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》以及流域水資源保護(hù)和水污染防治階段性規(guī)劃等目標(biāo)指標(biāo)和任務(wù)要求的總體兼顧和協(xié)調(diào)推進(jìn)，涉及與現(xiàn)行多部法律法規(guī)的綜合執(zhí)行，多項(xiàng)政策辦法的前后接續(xù)及更新融通，多種技術(shù)成果的整合對(duì)接，多項(xiàng)基礎(chǔ)條件的補(bǔ)充完善。

2 制度實(shí)施的政策依據(jù)

1）保護(hù)管理體制依據(jù)：《水法》第十二條，《環(huán)境保護(hù)法》第七條，《水污染防治法》第八條。

2）水功能區(qū)管理依據(jù)：《水法》第三十二條，中央一號(hào)文件第（二十一）、（二十二）項(xiàng)，水利部《水功能區(qū)管理辦法》第七條。

3）現(xiàn)行保護(hù)職責(zé)：流域綜合規(guī)劃、水污染防治規(guī)劃編制的會(huì)同、協(xié)同?！端ā返谑邨l，《水污染防治法》第十五條；核定水域納污能力，提出限制排污總量?！端ā返谌l，中央一號(hào)文件第（二十一）項(xiàng)，水利部水資源［2011］544號(hào)；入河排污口設(shè)置同意?！端ā返谌臈l，《水污染防治法》第十七、二十二條、七十五條，《河道管理?xiàng)l例》第三十四、三十五條，水利部《入河排污口監(jiān)督管理辦法》，中央一號(hào)文件第（二十一）項(xiàng)；水功能區(qū)監(jiān)測(cè)?！端ā返谌l，《水污染防治法》第二十六條；水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核。中央一號(hào)文件第（二十二）項(xiàng)，環(huán)保部環(huán)辦函［2009］445號(hào)；報(bào)告通報(bào)?！端ā返谌l，《水污染防治法》第二十六條；河流水源區(qū)保護(hù)?！端ā返谌⑷臈l，《水污染防治法》第五十六、五十七條；河流水生態(tài)保護(hù)?！端ā返谒摹⑷?、四十條,《水污染防治法》第十六條，中央一號(hào)文件第（二十一）項(xiàng)，水利部水資源［2004］316號(hào)。

4）水系領(lǐng)導(dǎo)小組工作依據(jù)：《環(huán)境保護(hù)法》第十五條，《水法》第五十六條，《水污染防治法》第二十八條。

5）其他相關(guān)政策依據(jù)：《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》第十、十一、十二、十三章，松遼流域水資源綜合規(guī)劃，松遼流域綜合規(guī)劃及相應(yīng)的流域水資源保護(hù)規(guī)劃，流域岸線利用管理規(guī)劃；可參考的《太湖流域管理?xiàng)l例》第六、十四條、十九至二十一條、二十五條、二十九至三十條、四十二至四十四條、五十三至五十四條、五十六條、五十八條、六十一條。

3 制度實(shí)施的基本框架

3.1 基本框架的初步構(gòu)想

從體系架構(gòu)看，該項(xiàng)制度屬“松遼流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系”結(jié)構(gòu)要素中監(jiān)管執(zhí)行子系統(tǒng)（同層的結(jié)構(gòu)功能要素按主體加網(wǎng)絡(luò)的形式還應(yīng)有法律法規(guī)、規(guī)劃統(tǒng)籌、組織協(xié)同、指標(biāo)評(píng)估、信息監(jiān)控、科技支撐、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、綜合保障、公眾參與等子系統(tǒng)，此略）的主要部分。依據(jù)體系建設(shè)的總體目標(biāo)、主要任務(wù)、階段要求以及形勢(shì)背景，按照實(shí)踐和需要共同構(gòu)建體系，在實(shí)施制度中完善體系，在完善體系中創(chuàng)新制度的思路，綜合考慮制度實(shí)施的現(xiàn)實(shí)性、可行性及有效性等策略因素，著眼解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，流域?qū)哟蔚闹贫葘?shí)施在“十二五”預(yù)期（現(xiàn)階段）和“十三五”預(yù)期（下階段）的主要考慮是：現(xiàn)階段，針對(duì)目前多數(shù)水功能區(qū)排污量超過(guò)水環(huán)境容量的實(shí)際，從限制納污入手旨在形成基本的制度框架、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)控手段。著力點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)可控，約束行為，考核要素為水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率，盡快實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)預(yù)期；下階段，考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和水資源短缺的瓶頸，針對(duì)發(fā)展保護(hù)中涉及的利益主體、客體、中介間的相關(guān)“博弈”，如何實(shí)現(xiàn)公平、效率、效益間的整體兼顧及協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題，依托前期基礎(chǔ)，從優(yōu)化配置水環(huán)境容量入手旨在促進(jìn)體制進(jìn)步，拓展功能，形成比較完善、有效的監(jiān)管執(zhí)行體系。著力點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)有序，協(xié)調(diào)均衡?？己艘卦谠δ軈^(qū)達(dá)標(biāo)率基礎(chǔ)上增加水功能區(qū)入河排污量達(dá)標(biāo)率（重點(diǎn)），形成雙向控制，并開(kāi)展新層次的管理實(shí)踐。兩段演進(jìn)過(guò)程將使“松遼流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系”的基本構(gòu)建得以形成并發(fā)揮作用，其整體結(jié)構(gòu)趨于明晰，功能及內(nèi)涵得到進(jìn)一步完善和充實(shí)。

3.2 現(xiàn)階段的基本框架

制度的實(shí)施使概念的水功能區(qū)管理期望開(kāi)始變成行動(dòng)的水功能區(qū)管理實(shí)踐，同時(shí)也成為今后流域水資源保護(hù)工作的有效載體和抓手。因此，首先需要給出這項(xiàng)管理制度一個(gè)較為清晰的基本框架，使之逐步形成一個(gè)較完整的監(jiān)管執(zhí)行系統(tǒng)。

基本框架的構(gòu)劃主要基于體系脈絡(luò)的總體走向、面臨的客觀現(xiàn)實(shí)、現(xiàn)行的體制環(huán)境、已有的管理基礎(chǔ)以及相互的組分關(guān)聯(lián)等方面的考慮，并針對(duì)和適應(yīng)管理層次、管理形式的實(shí)際需要?；究蚣苤饕山Y(jié)構(gòu)、功能兩部分及相應(yīng)要素構(gòu)成，見(jiàn)圖1，其中功能要素的組成與職責(zé)授權(quán)范圍有關(guān)。該框架僅是位于邏輯起點(diǎn)的一個(gè)雛形，其構(gòu)建是適應(yīng)實(shí)踐需要的揚(yáng)棄過(guò)程，隨著相關(guān)因素和條件變化，將不斷完善和拓展其結(jié)構(gòu)功能并豐富內(nèi)涵空間。

圖1 制度實(shí)施現(xiàn)階段基本框架圖

3.2.1 基本框架的主要結(jié)構(gòu)要素

1）政策法規(guī)。制度性能力是流域管理執(zhí)行力的重要表征之一。其工作重點(diǎn)是加強(qiáng)流域管理法制建設(shè)并為制度實(shí)施構(gòu)造依法管理的運(yùn)行環(huán)境。具體做法是圍繞該項(xiàng)制度具體實(shí)施的實(shí)際需要，通過(guò)深入執(zhí)行現(xiàn)行法規(guī)政策，補(bǔ)充完善相關(guān)配套的條例、辦法、細(xì)則及標(biāo)準(zhǔn)等行政法規(guī)、規(guī)范性文件，編制相關(guān)保護(hù)規(guī)劃來(lái)豐富管理依據(jù)，進(jìn)一步明確管理要求和規(guī)則程序，指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)及實(shí)踐，以此形成可行有效的政策法規(guī)制度集合。

2）監(jiān)督管理。本部分是制度實(shí)施的重要抓手和集中體現(xiàn)。從流域執(zhí)行層面看，管理定位是“承上啟下”中觀層次的綜合管理。管理視野是流域整體、重點(diǎn)區(qū)位和持續(xù)進(jìn)程。管理對(duì)象是流域水功能區(qū)及影響水體質(zhì)量的區(qū)域行為。現(xiàn)階段監(jiān)管的主要側(cè)重點(diǎn)：a）國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)及規(guī)劃的落實(shí)情況、制度實(shí)施執(zhí)行情況（協(xié)同）；b）跨界緩沖區(qū)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)控情況；c）流域重要水功能區(qū)或存在的突出污染問(wèn)題（聯(lián)合）。因此，管理的思維方式應(yīng)當(dāng)是流域全局上的協(xié)調(diào)把握，突出問(wèn)題上的研究解決，重點(diǎn)區(qū)位上的著力約束，整體進(jìn)程上的謀劃促進(jìn)?？紤]現(xiàn)行的體制權(quán)責(zé)因素，目前流域的主要監(jiān)管方式是指導(dǎo)（全局籌劃，制度設(shè)計(jì)，綜合發(fā)現(xiàn)）、組織（整體安排，宣貫培訓(xùn)，試點(diǎn)推進(jìn)）、協(xié)調(diào)（搭建平臺(tái)，調(diào)整關(guān)系，銜接服務(wù)）、檢查（重點(diǎn)督查，解決問(wèn)題，考核評(píng)估）?？紤]水功能區(qū)功能保護(hù)及對(duì)應(yīng)主體功能區(qū)分區(qū)特征，其管理特點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是差異式的，按其禁止、從嚴(yán)、合理的監(jiān)管原則和目標(biāo)管理要素內(nèi)容，構(gòu)建分類控局（見(jiàn)《松遼流域水資源保護(hù)布局與對(duì)策》東北水利水電2007增刊），并形成系統(tǒng)、規(guī)范、長(zhǎng)效的執(zhí)行機(jī)制。本職履責(zé)的重點(diǎn)在于改進(jìn)自身的思想方式和監(jiān)管方式，提升其流域保護(hù)管理的整體運(yùn)作水平和執(zhí)行開(kāi)拓能力。

3）監(jiān)控能力。從流域整體上，科學(xué)合理的構(gòu)劃監(jiān)控布局，經(jīng)過(guò)建設(shè)提升滿足常規(guī)管理及風(fēng)險(xiǎn)管理需要的監(jiān)控能力，經(jīng)過(guò)整合形成較完善的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

4）信息手段。建立完善流域水環(huán)境生態(tài)管理信息系統(tǒng)，提升保護(hù)管理現(xiàn)代化水平及輔助決策能力，逐步提高對(duì)重要入河排污口及跨界斷面遠(yuǎn)程在線監(jiān)控等信息采集能力，形成流域水環(huán)境生態(tài)信息共享平臺(tái)。

5）技術(shù)支撐。立足流域自身實(shí)際需求及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)，著眼于制度實(shí)施中疑難問(wèn)題的研究破解，切實(shí)保證管理決策、方法、手段的科學(xué)合理、先進(jìn)有效。開(kāi)展基礎(chǔ)應(yīng)用研發(fā)工作,著力構(gòu)建面向基礎(chǔ)、應(yīng)用、轉(zhuǎn)化技術(shù)的流域科技研發(fā)平臺(tái)，造就一支專業(yè)齊備、能力素質(zhì)高的管理、技術(shù)人才隊(duì)伍。

6）資金保障。通過(guò)建立完善內(nèi)部資金管理制度，科學(xué)合理地編制預(yù)算，嚴(yán)格資金使用的績(jī)效考核及驗(yàn)收，保證《流域?qū)嵭凶顕?yán)格的水資源管理制度中央經(jīng)費(fèi)保障方案》的有效執(zhí)行。

3.2.2 基本框架的主要功能作用

1）制度設(shè)計(jì)。在落實(shí)現(xiàn)行法律法規(guī)及綜合規(guī)劃預(yù)期，借鑒引申其他相關(guān)政策基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做好兩方面工作。一是細(xì)化明確制度實(shí)施框架中結(jié)構(gòu)、功能要素的具體內(nèi)容及要求，并作出總體、分階段的規(guī)程及制度安排，制定并完善其具體的實(shí)施方案、行動(dòng)計(jì)劃，以指導(dǎo)細(xì)部、細(xì)節(jié)的運(yùn)作；二是有效做好保護(hù)及污染防治階段性規(guī)劃。

2）組織推動(dòng)。制度實(shí)施既有全國(guó)統(tǒng)一的行動(dòng)進(jìn)程，又有流域?qū)嶋H的任務(wù)安排。因此，按照權(quán)責(zé)定位、層級(jí)管理及務(wù)實(shí)服務(wù)的原則，應(yīng)側(cè)重流域整體上的組織推動(dòng)及有效實(shí)施。圍繞目標(biāo)及任務(wù)，在了解流域區(qū)域?qū)嵡榈幕A(chǔ)上，著力做好系統(tǒng)設(shè)計(jì)、總體安排、細(xì)化分解、協(xié)調(diào)銜接、協(xié)同運(yùn)作及效績(jī)?cè)u(píng)估等推進(jìn)性工作。

3）指標(biāo)核定。

a）考核指標(biāo)。從科學(xué)、合理、有效的角度，制度實(shí)施的考核指標(biāo)與環(huán)保部門的水污染防治規(guī)劃執(zhí)行情況考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是整體性和互補(bǔ)性的結(jié)合，各有特點(diǎn)側(cè)重，應(yīng)避免雷同?？紤]制度建立的初始條件，首先應(yīng)完成“十二五”期間流域及區(qū)域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率（COD、氨氮兩項(xiàng)指標(biāo)）的確定、分解及任務(wù)落實(shí)；在深入調(diào)研及強(qiáng)化手段的基礎(chǔ)上，針對(duì)流域污染特征及防治特點(diǎn)，深入研究有利于流域水功能區(qū)嚴(yán)格管理的考核指標(biāo)要素，如代表性水質(zhì)考核因子組合、排污口管理要素（量、質(zhì)、特征污染物限值、設(shè)置同意執(zhí)行及規(guī)范整治情況）、水功能區(qū)沿線（岸線）保護(hù)監(jiān)管（建設(shè)項(xiàng)目占用水域、危險(xiǎn)品和廢棄物堆集及養(yǎng)殖活動(dòng)等）及納污限排目標(biāo)指標(biāo)執(zhí)行情況等，研究制定評(píng)價(jià)考核方法，進(jìn)而形成切實(shí)有效的考核指標(biāo)體系。

b)納污核定。在試點(diǎn)及摸清現(xiàn)狀納污基準(zhǔn)情況基礎(chǔ)上，開(kāi)展流域重要水功能區(qū)不同水文特征及條件下的納污能力動(dòng)態(tài)核定并提出不同階段限制排污總量控制方案，逐步形成切合實(shí)際的容量配置及調(diào)節(jié)方式。

4）過(guò)程監(jiān)控。針對(duì)管理目標(biāo)指標(biāo)、限定要求及執(zhí)行過(guò)程，通過(guò)流域和區(qū)域?qū)哟蔚穆?lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，覆蓋對(duì)重要水域、重點(diǎn)入河排污口、省界緩沖區(qū)等關(guān)鍵部位實(shí)施動(dòng)態(tài)及常規(guī)的計(jì)量監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握流域水功能區(qū)整體的輸入響應(yīng)及過(guò)程控制情況，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及跟蹤監(jiān)控的作用。

5）考核通報(bào)。首先做好“十一五”期間流域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率考核，在完善準(zhǔn)備基礎(chǔ)上，適時(shí)開(kāi)展水功能區(qū)多指標(biāo)考核。配合環(huán)保部門做好流域水污染防治規(guī)劃執(zhí)行情況考核。同時(shí)，做好水功能區(qū)水質(zhì)情況及時(shí)報(bào)告及考核情況的通報(bào)。

3.2.3 基本框架的主要管理預(yù)期

實(shí)現(xiàn)流域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率階段性目標(biāo)。依據(jù)流域江河水資源及水環(huán)境承載力條件、水功能區(qū)服務(wù)功能、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，提出納污紅線作為嚴(yán)格實(shí)施水資源管理制度的約束依據(jù)；提出限排總量作為水污染防治和污染減排的基礎(chǔ)依據(jù)；提出容量總量作為科學(xué)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及推進(jìn)形成主體功能區(qū)的背景根據(jù)；提出監(jiān)控結(jié)果作為水功能區(qū)達(dá)標(biāo)及河流健康的判別依據(jù)，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供基礎(chǔ)性服務(wù)。制度實(shí)施在政策上形成基本規(guī)制；在能力手段上滿足當(dāng)期管理的支撐需要，并為下一步功能拓展鋪墊前期；在水功能區(qū)管理上初步形成規(guī)范有序的執(zhí)行機(jī)制，并適應(yīng)流域水功能區(qū)過(guò)程管理、環(huán)節(jié)控制及目標(biāo)考核的需求。

3.3 下階段的功能拓展

功能拓展是隨著制度實(shí)施的過(guò)程深入，不斷適應(yīng)事物發(fā)展變化的實(shí)際需要。從一定意義上說(shuō)，社會(huì)制度的本質(zhì)是利益博弈制度。人類對(duì)自身利益的追求是導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題的直接原因。因此，有效的制度建設(shè)需要以利益為基礎(chǔ)，以資源環(huán)境承載能力和承載過(guò)程為根本，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)及輿論監(jiān)督等綜合手段來(lái)調(diào)節(jié)保護(hù)與發(fā)展中的相關(guān)利益矛盾，協(xié)調(diào)制度實(shí)施過(guò)程中公平、效率、效益間的關(guān)系并促進(jìn)實(shí)現(xiàn)整體動(dòng)態(tài)、有序、均衡的持續(xù)狀態(tài)。管理的著眼點(diǎn)和期望主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是流域發(fā)展與整體保護(hù)的協(xié)調(diào)均衡；二是區(qū)域間及行業(yè)間涉水關(guān)聯(lián)效益的有序均衡；三是河流輸入與響應(yīng)相適宜的動(dòng)態(tài)均衡。這是流域保護(hù)面向未來(lái)的新層次的管理實(shí)踐內(nèi)容。

下階段基本框架中的功能拓展主要取決于現(xiàn)行管理體制的完善進(jìn)步，現(xiàn)階段制度實(shí)施的成效及鋪墊（如能力手段的提升，協(xié)同、協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制的完善等），區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)需求。功能拓展后的架構(gòu)如圖2。

圖2 功能拓展后的框架圖

1）拓展部分的主要功能作用。該部分功能主要突顯流域管理執(zhí)行力的特征。

a）優(yōu)化布局。逐步發(fā)揮水資源、水環(huán)境承載力的基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)發(fā)展布局與保護(hù)布局的整體性、合理性及適應(yīng)性。具體表達(dá)在發(fā)展規(guī)劃與綜合規(guī)劃制定和監(jiān)督執(zhí)行中的有效銜接、調(diào)整及權(quán)威性，各類目標(biāo)、區(qū)劃、政策、任務(wù)安排協(xié)調(diào)性，發(fā)揮資源管理部門輔助決策等作用。

b）動(dòng)態(tài)配置。紅線是限制納污的臨界或底線。江河水環(huán)境承載力、承載幅度（或量度）、承載過(guò)程總體處在動(dòng)態(tài)變化之中，需要在實(shí)踐探索中建立起不同水文特征及不同水功能區(qū)的容量頻帶，并逐步實(shí)現(xiàn)依條件、分時(shí)空調(diào)控，進(jìn)而形成容量總量的優(yōu)化配置和動(dòng)態(tài)管理方式。

c）協(xié)調(diào)關(guān)系。以兩個(gè)承載力為紐帶和尺度，以追求整體效益為目的，協(xié)調(diào)資源利用中相關(guān)利益者之間環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系。分析研究利益范疇、結(jié)構(gòu)、格局、形式、特點(diǎn)、要求以及維護(hù)利益的權(quán)力和責(zé)任，以尋求合理的協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)制辦法，逐步探索實(shí)現(xiàn)流域發(fā)展與保護(hù)整體均衡的途徑。

d）績(jī)效評(píng)估。按照系統(tǒng)的觀點(diǎn)，依據(jù)兩個(gè)承載力及相關(guān)規(guī)劃、區(qū)劃，對(duì)保護(hù)與發(fā)展的協(xié)調(diào)情況開(kāi)展整體評(píng)估，主要是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益間的協(xié)調(diào)性和均衡性，資源利用保護(hù)的經(jīng)濟(jì)性和有效性，通過(guò)績(jī)效評(píng)估促進(jìn)和協(xié)調(diào)流域發(fā)展與保護(hù)逐步進(jìn)入可兼顧代內(nèi)公平及代際公平的良性循環(huán)狀態(tài)。

2）拓展部分的主要管理預(yù)期。實(shí)現(xiàn)流域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率階段性目標(biāo)。流域水功能區(qū)限制納污制度日趨完善落實(shí)，松遼流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系執(zhí)行框架基本建立。主要體現(xiàn)在制度實(shí)施的政策性法規(guī)體系基本完善；流域水功能區(qū)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)及信息管理平臺(tái)基本形成，初步建立起江河保護(hù)輸入響應(yīng)系統(tǒng)，使重點(diǎn)水功能區(qū)開(kāi)始步入一種“量化”的可控狀態(tài)；流域重點(diǎn)水功能區(qū)基本實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)過(guò)程管理，形成限制納污“紅線”約束；以協(xié)同、協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作為特點(diǎn)的流域與區(qū)域保護(hù)合作機(jī)制有效運(yùn)行；流域水資源保護(hù)管理能力及水平邁上新臺(tái)階；流域發(fā)展與保護(hù)趨于總體協(xié)調(diào)態(tài)勢(shì)。

在鞏固前期管理成效的基礎(chǔ)上，本階段在落實(shí)“把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”方面的具體表達(dá)是：提出中遠(yuǎn)期流域發(fā)展與保護(hù)協(xié)調(diào)布局的建議報(bào)告；提出基于承載力條件的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的建議報(bào)告；提出階段性流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)評(píng)估報(bào)告；提出階段性流域水功能區(qū)環(huán)境經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)估報(bào)告；提出流域水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估報(bào)告，通過(guò)以上一些具有流域整體性、全局性、針對(duì)性、指向性的實(shí)踐引導(dǎo)和務(wù)實(shí)服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展。