熊丙奇

1月9日，教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵表示，2012年要推動所有高校全面啟動章程制定或修訂工作，“高校的舉辦者、主管教育行政部門應按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，保障學校的辦學自主權?！?/p>

至今有相當數(shù)量的高校并沒有大學章程，包括北大、清華、復旦等名校。2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校。尊重學術自由，營造寬松的學術環(huán)境”。同年復旦大學等26所高校被確定為“推動建立健全大學章程，完善高等學校內(nèi)部治理結構”的改革試點學校。

一年時間過去，當初試點大學校長高調(diào)宣稱要通過章程來實現(xiàn)校內(nèi)教育權、學術權、行政權分離的構想，都不見下文。在這個尷尬背景下，教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》從2012年1月1日起實施，能對癥下藥嗎？

章程的靈魂

大學章程被認為是“大學憲章”。在國外大學發(fā)展歷程中，大學章程是大學合法設立的基礎，為大學的自主辦學提供了規(guī)范，可以有效防范社會力量對大學辦學自主權的干擾，同時也為社會力量參與辦學提供法律依據(jù)。

根據(jù)新辦法，“章程草案經(jīng)校長辦公會議討論通過后，由學校黨委會討論審定。章程草案經(jīng)討論審定后，應當形成章程核準稿和說明，由學校法定代表人簽發(fā)，報核準機關?！边@表明，大學行政部門是制定大學章程的主導機構。

不過，學校行政能去規(guī)定舉辦者、教育主管部門在管理學校中的行為嗎？

拿人事權來說，目前公辦學校的校長，都是由上級主管部門選拔任命的，在校長、書記人選宣布之前，大學教授、學生連知情權也沒有，更別提參與選拔了。去年底，教育部決定對兩所部屬高?！髂县斀?jīng)大學和東北師范大學的校長實行公選，并表示要在面試答辯環(huán)節(jié)進行民意測評，這種選拔方式略有進步，可是，如果選拔委員會的人員全部是政府部門的官員，那么，在初選一關，就把政府部門認為不合適的人選排除在之外了，而在民意測評環(huán)節(jié)，如果測評意見不當場公布，測評就極有可能只是走形式。

一所學校選拔校長，屬于學校的自主權，應由學校自主確定選拔校長的方式和標準。這次新辦法對此規(guī)定，“章程應規(guī)定，學校負責人的產(chǎn)生與任命機制”?？山逃繉Υ说慕忉屖牵ｉL和書記任命會有另外規(guī)范予以規(guī)定。孫霄兵表示，“高校章程是否寫入有關高校中層領導干部的遴選問題，要看各個學校的意愿”，但他個人估計在章程中予以明確的會比較少。這意味著，全國各高校花大力氣制定的章程，基本上都不會觸及舉辦者的義務、權力和責任這一核心問題。失去了這一靈魂的章程，也就空有其名了。

財權也是如此。政府對公辦高校有投入的義務，但卻不能因為投入，就把高校作為自己的下屬，直接參與學校的辦學?，F(xiàn)實是，政府部門通過撥款，把幾乎所有辦學權都掌控在自己手中。具體的方式，就是實行行政審批和行政評估，并把審批和評估與撥款聯(lián)系在一起。為此，要落實學校的辦學自主權，就應該明確政府的投入義務，以及限定政府在投入之后的管理行為。這顯然不是高校所能為的，如果高校能為，也就不會存在沒有辦學自主權，為了向政府要經(jīng)費，不得不向權力獻媚的情形了。

高校行政化，除了表現(xiàn)在政府和學校的管理上，還體現(xiàn)在學校內(nèi)部的運行中。大學內(nèi)部目前均由行政主導教育和學術資源的配置，所謂行政權、教育權、學術權不分。權力通吃情況十分嚴重。通過大學章程，重新界定行政權和教育權、學術權，十分必要。

不正常的集體沉默

新辦法要求，“章程草案應提交教職工代表大會討論。學校章程起草組織負責人，應當就章程起草情況與主要問題，向教職工代表大會做出說明?！薄罢鲁虘斆鞔_規(guī)定教職工代表大會、學生代表大會的地位作用、職責權限、組成與負責人產(chǎn)生規(guī)則，以及議事程序等，維護師生員工通過教職工代表大會、學生代表大會參與學校相關事項的民主決策、實施監(jiān)督的權利?！?/p>

問題是，是否有獨立發(fā)揮作用的教職工代表大會？

眾所周知，這些機構在高校，大都成了擺設和工具，教職工代表并非經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，往往為行政委派、安排；再有，大學能否按章程的要求，在學校設立能發(fā)揮作用的教職工代表大會、學生代表大會，以及怎樣保障學校行政聽取教師、學生的意見？在2010年年底復旦大學宣布制定大學章程之后，媒體在復旦校內(nèi)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，復旦大學上下對擬議中的大學章程保持集體沉默。這顯然不是正常的制定大學章程的狀態(tài)。但這種狀態(tài)恰恰是現(xiàn)在大學治理的正常態(tài)。中國大學的治理，是行政治理，而不是法人治理。

在國外公辦大學，學校有由政府官員、立法機構成員、大學校長、教師代表、學生代表、校友代表和社會賢達共同組成的大學理事會，負責制定大學的發(fā)展戰(zhàn)略，校長的遴選也是在大學理事會的領導下進行的。因此，校長對理事會負責，也就是對具體辦學負責，對師生負責。而中國大學的內(nèi)部決策，通常由校長辦公會進行，而校長是由上級主管部門選拔、任命的，其辦學當然要對考核、評價自己的上級部門負責，也就是對政績負責，而不可能對教育負責。這是大學校長沒有教育家精神，大學失去大學精神的根源所在。

今天制定大學章程，如果大學沒有能參與決策、監(jiān)督的教職工和學生組織，就應該組建。否則，大學章程代表的只是行政者的意圖。從已經(jīng)啟動制定大學章程的學?？?，制定大學章程并不順利，原因就在于受制于現(xiàn)在的行政主導機制。

誰來監(jiān)督大學章程

10年前實施的《高等教育法》雖明確規(guī)定大學須有章程，卻未得到執(zhí)行。

為此，新辦法對大學章程的執(zhí)行做了規(guī)定，“高等學校應當指定專門機構監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學活動的舉報和投訴?！薄案叩葘W校的主管教育行政部門對章程中自主確定的不違反法律和國家政策強制性規(guī)定的辦學形式、管理辦法等，應當予以認可；對高等學校履行章程情況應當進行指導、監(jiān)督；對高等學校不執(zhí)行章程的情況或者違反章程規(guī)定自行實施的管理行為，應當責令限期改正。”不得不說，依照規(guī)定的要求去執(zhí)行章程，章程很難得到執(zhí)行。

如果校領導違反章程，被制定的專門機構有權調(diào)查、處理嗎？比如，按照章程，學術委員會是學校的最高學術權力機構，這一機構可以獨立啟動對學術不端的調(diào)查、處理，如果該學術委員會的權力被學校行政架空，是應該追究學校行政機構的責任的，但這由誰來追究？假如學術委員會要調(diào)查針對校長的學術不端檢舉，可校長從中阻攔，相關機構可以獨立啟動調(diào)查嗎？按照目前大學的架構，恐怕還是由行政說了算。

此外，如果主管行政部門違反章程的規(guī)定，越權干涉學校的辦學自主權，這由誰來問責？在章程中，這根本就沒有涉及。而這恰是落實學校辦學自主權最關鍵的環(huán)節(jié)。事實上，如前所述，在大學制定章程時，教育主管部門其實已經(jīng)在違反《辦法》，比如對大學校領導的產(chǎn)生另作規(guī)定，可是，對于這種行為，卻無從問責。大學章程制定是一件關乎中國真正建立現(xiàn)代大學制度的大事，絕對不僅是大學或教育主管部門的事，應該引起全社會的廣泛關注和輿論監(jiān)督，才能健康推進各大學制定好章程并能執(zhí)行好章程。

既然是大學憲章，就應該經(jīng)過嚴格的立法程序，讓其真正成為法律。由學校行政主導起草，再報主管部門審批而制定的大學章程，說到底，只是行政規(guī)章，根本不具備法律效力，管不了政府的辦學行為，也得不到司法機關的認可——未來即便有大學章程，學生被開除，照樣可以上法院告學校，法院不會依據(jù)大學章程，而只會依據(jù)有法律效力的《教育法》和《高等教育法》——也就無法確立學校的自主辦學地位。

從立法效果來看，只有將大學章程提交全國人大（對于目前的部屬大學）或地方人大（對于目前的省屬高校）討論、審議，通過立法程序，才能明晰舉辦者、主管教育行政部門和辦學者、教育者、受教育者的權責關系，也才能促使主管教育行政部門把相關權力下放給高校，以及調(diào)整大學內(nèi)部的權力和權利關系。這才是真正制定大學憲章的樣子。

否則，大學章程在大學里會有兩種走向。一種走向是，大家裝模作樣，按照模版更改一下校名和若干詞匯的表達，然后就宣稱本校有大學章程了，這可能會成為大多數(shù)學校的做法。另一種走向是，大學真想制定能管用的章程，可無從下手。