姚 震,張 宇,段俊梅

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京),北京 100083； 2.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；3.中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心，陜西 西安 710054)

1 省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍是做好地質(zhì)調(diào)查工作的重要保障

省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍是國家公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍的一個重要組成部分，它既是解決各省(區(qū)、市)資源環(huán)境問題的基礎(chǔ)力量，又是推動全國地質(zhì)調(diào)查事業(yè)發(fā)展的中堅力量，建設(shè)好省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍是做好地質(zhì)調(diào)查工作的重要保障[1]。

1.1 省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍具有承擔(dān)地質(zhì)調(diào)查工作的強大實力

省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍具有承擔(dān)地質(zhì)調(diào)查工作的強大實力。目前，全國31個省(區(qū)、市)共有59個省級公益性地質(zhì)調(diào)查單位，其中省級地調(diào)院31個，每個省(區(qū)、市)建立1個；省級監(jiān)測站30個，除了江蘇省外(2008年江蘇省編辦批準(zhǔn)江蘇省監(jiān)測站的職責(zé)和人員隊伍并入江蘇地調(diào)院)，其他每個省(區(qū)、市)建立1個；上海、天津地調(diào)院和監(jiān)測站為一個單位，兩塊牌子，所以31個省(區(qū)、市)共有59個省級公益性地質(zhì)調(diào)查單位。其中，隸屬于國土資源廳(局)管理的有25個，隸屬于地勘局管理的有33個，直屬于省政府管理的有1個。截至2010年底，省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍編制為13337人，其中地調(diào)院9559人，監(jiān)測站3778人(不包括上海監(jiān)測站、天津監(jiān)測站)。在職職工為8647人，其中地調(diào)院5824人，監(jiān)測站2823人(不包括上海監(jiān)測站、天津監(jiān)測站)。從結(jié)構(gòu)來看，省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍專業(yè)技術(shù)人員為6991人，其中地調(diào)院4826人，監(jiān)測站2165人(不包括上海監(jiān)測站、天津監(jiān)測站)；野外一線技術(shù)人員為5035人，其中地調(diào)院3456人，監(jiān)測站1579人(不包括上海監(jiān)測站、天津監(jiān)測站)[2](表1、圖1)。

1.2 省級公益性地質(zhì)隊伍是承擔(dān)地質(zhì)調(diào)查工作的重要力量

2009年8月17日，李克強副總理在視察國土資源部時，明確提出“立足國內(nèi)，增強能源資源保障能力，加強地質(zhì)找礦工作，研究解決重大地質(zhì)環(huán)境問題，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展做出新的貢獻”。國務(wù)院有關(guān)部門、各級政府、行業(yè)地勘部門對地質(zhì)礦產(chǎn)工作給予積極支持。

隨后，國土資源部與財政部共同啟動了地質(zhì)礦產(chǎn)保障工程，其中，為提升基礎(chǔ)地質(zhì)工作支撐能力，將基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查作為地質(zhì)礦產(chǎn)保障工程的重點部署工作之一，預(yù)計每年在地質(zhì)礦產(chǎn)資源保障工程中安排50億元的地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費(來源：按照國土資源部的要求，中國地質(zhì)調(diào)查局依據(jù)報國土資源部的2010年地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價項目計劃建議，編制了2010年地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價項目預(yù)算建議，新申報的預(yù)算加上已安排的地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費， 2010年由中國地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé)組織實施的項目總經(jīng)費實際為63.48億元)。

表1省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍基本情況表

圖1 省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍基本情況圖

63.48億元的基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)工作中，按經(jīng)費比例來看，地方公益性地質(zhì)單位承擔(dān)31.88億元，占總經(jīng)費的50.20%；中央公益性地質(zhì)調(diào)查單位承擔(dān)18.90億元，占總經(jīng)費的29.80%(表2)?？梢姡S著基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)工作需求量和經(jīng)費的增加，省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)的任務(wù)量呈不斷上升趨勢。

表2 2010年地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費分配一覽表[3]

1.3 依托省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍做好地質(zhì)調(diào)查工作是長期的戰(zhàn)略選擇

中央地質(zhì)調(diào)查隊伍規(guī)模偏小，結(jié)構(gòu)需要健全，能力有待提高，這種現(xiàn)狀和趨勢在較短時間內(nèi)難以改變。由此決定了依托省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍作好地質(zhì)調(diào)查工作是一個較長期的戰(zhàn)略選擇。

目前，中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍現(xiàn)有編制8825人，2009年底現(xiàn)有在職職工6516人，而省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍編制是13958人，在職職工是8984人，中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍規(guī)模遠遠不及省級隊伍(表3)。

另據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍每年投入的基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作的人員5370人，只占總投入人數(shù)的43%，從數(shù)量上尚不足以成為承擔(dān)國家基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查任務(wù)的主要力量。

中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍缺少地面物探、化探地質(zhì)調(diào)查隊伍，水文工程環(huán)境地質(zhì)調(diào)查和專業(yè)技術(shù)力量薄弱，難以發(fā)揮對經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的支撐保障作用。迫切需要調(diào)整隊伍結(jié)構(gòu)，充實地質(zhì)調(diào)查隊伍力量。

我國正處于工業(yè)化和城市化加速階段，資源供需的嚴(yán)峻壓力和國內(nèi)資源的較大潛力構(gòu)成了加強重要礦產(chǎn)勘查力度的雙重動力。礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查在今后相當(dāng)長時期內(nèi)保持強勁需求，同時，環(huán)境地質(zhì)、基礎(chǔ)地質(zhì)需求也呈上升趨勢。地質(zhì)調(diào)查需求不斷上升，也決定了依托省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍作好地質(zhì)調(diào)查工作是一個較長期的戰(zhàn)略選擇。

2 省級公益性地質(zhì)隊伍建設(shè)成就

2009～2010年，我們對省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍能力建設(shè)開展了調(diào)研，調(diào)研要點主要包含七個方面的內(nèi)容：單位性質(zhì)、人員、經(jīng)費、基地及裝備、管理、資質(zhì)、業(yè)務(wù)能力。

調(diào)研結(jié)果表明，近年來省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)工作取得明顯成效，絕大部分單位已經(jīng)建實。在單位性質(zhì)、人員、經(jīng)費、基地及裝備、資質(zhì)等硬件條件方面，普遍得到加強，管理逐步規(guī)范，服務(wù)于中央和地方的能力明顯增強[5]。

2.1 單位性質(zhì)

各單位均具備事業(yè)單位的必備條件。具有省(區(qū)、市)級編委(辦)批復(fù)文件、《事業(yè)單位法人證書》、《組織機構(gòu)代碼證》、《銀行開戶許可證》、上級主管部門對法人代表的任職文件、上級主管部門對分管業(yè)務(wù)等單位領(lǐng)導(dǎo)人的任職文件等文件和證書。不同程度地具有公益性事業(yè)單位的性質(zhì)定位和地方財政預(yù)算。

2.2 單位人員

大部分單位滿足了中央對省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍在人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面的要求，具有總體比較年輕、專業(yè)技術(shù)人員比例高、學(xué)歷高的特點。單位專業(yè)技術(shù)人員整體上占在職職工的81%，具有大專以上學(xué)歷的占70%以上，從事野外一線工作的技術(shù)人員占到單位全部技術(shù)人員的72%。各單位還通過聘用的方式緩解了主業(yè)技術(shù)人員緊缺的問題，對人員不足起到了積極補充作用(圖2～圖4)。

2.3 事業(yè)經(jīng)費預(yù)算

事業(yè)費得到一定程度的保障。單位基本支出和項目支出納入了上級主管部門預(yù)算，總體上平均在2.5萬元水平左右。隨著《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》出臺，各省(區(qū)、市)積極推動省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)，在事業(yè)經(jīng)費(主要是人員費用和其他基本支出)保障程度不斷提高，部分省(區(qū)、市)地調(diào)院的人均事業(yè)費增長較快，如：山東、廣東、寧夏省(區(qū))地調(diào)院人均超過5萬元。從歸屬關(guān)系來看，隸屬于廳的省級公益性地質(zhì)調(diào)查單位人均事業(yè)費高于隸屬于局的人均事業(yè)費。

2.4 基地建設(shè)

省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍基地是衡量隊伍是否建實的重要指標(biāo)之一。省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍在解決基地問題上表現(xiàn)有三種方式：一是自己擁有基地，具有土地、房屋產(chǎn)權(quán)；二是上級主管單位劃撥辦公用房；三是租用辦公場所。根據(jù)對54個單位調(diào)研的情況統(tǒng)計，有24個單位擁有了自己的基地，占被調(diào)研單位總數(shù)的45%。

圖2 地調(diào)院專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)圖

圖3 監(jiān)測站專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)圖

圖4 省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)圖

2.5 資質(zhì)條件

大部分單位資質(zhì)能夠滿足業(yè)務(wù)能力需要，符合職責(zé)和任務(wù)對專業(yè)資質(zhì)要求。根據(jù)對54個單位調(diào)研的情況統(tǒng)計，有35個單位完全符合各自職責(zé)任務(wù)對專業(yè)資質(zhì)的要求，占到65%。這些單位均獲得了與其職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的《地質(zhì)勘查資質(zhì)證書》、《地質(zhì)災(zāi)害治理勘查(設(shè)計、監(jiān)理)單位資質(zhì)證書》、《地質(zhì)災(zāi)害危險性評估單位資質(zhì)證書》等資質(zhì)。18個地調(diào)院(占28個被調(diào)研地調(diào)院的65%)均有區(qū)域地質(zhì)調(diào)查甲級資質(zhì)、固體礦產(chǎn)勘查甲級資質(zhì)、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)調(diào)查乙級以上資質(zhì)減、地球物理勘查、地球化學(xué)勘查乙級以上資質(zhì)；17個監(jiān)測站(占26個被調(diào)研監(jiān)測站的65%)均有水文地質(zhì)工程地質(zhì)環(huán)境地質(zhì)調(diào)查乙級及以上資質(zhì)、地質(zhì)災(zāi)害治理勘查(設(shè)計、監(jiān)理)或地質(zhì)災(zāi)害危險性評估甲級資質(zhì)。

2.6 單位內(nèi)部管理

單位內(nèi)部管理比較規(guī)范。80%的單位建立并通過了質(zhì)量管理體系認(rèn)證(根據(jù)對54個單位調(diào)研的情況統(tǒng)計，有43個單位如此)。這些單位一般設(shè)有專門技術(shù)管理機構(gòu)、經(jīng)濟管理機構(gòu)和安全生產(chǎn)管理機構(gòu)，其他相應(yīng)機構(gòu)健全。單位質(zhì)量管理體系建設(shè)和安全生產(chǎn)管理體系建設(shè)與獲得的各種資質(zhì)證書等級要求匹配；單位質(zhì)量管理體系適宜、有效并且運行良好，持有的質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書有效；建立了經(jīng)濟、技術(shù)、安全、資料匯交等相關(guān)制度并編制了《管理制度匯編》。

2.7 技術(shù)裝備

近幾年，隨著基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查需求的增加，地質(zhì)技術(shù)裝備也在相應(yīng)增加，特別是在國家地質(zhì)大調(diào)查任務(wù)的帶動下，地質(zhì)技術(shù)裝備在各個領(lǐng)域均穩(wěn)步增加，尤其是在國家地質(zhì)野戰(zhàn)軍裝備行動下，中國地質(zhì)調(diào)查局通過委托管理的方式將一些設(shè)備借給省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍使用，改善了他們的野外工作條件。隨著裝備水平的提高，大部分單位都重視并加強了對其管理，規(guī)范化的管理提高了地質(zhì)技術(shù)裝備的使用效率。

2.8 業(yè)務(wù)能力

在國家地質(zhì)工作與經(jīng)濟社會建設(shè)結(jié)合越來越緊密，地質(zhì)工作需求量不斷增大的情況下，省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)的項目也越來越多，既承擔(dān)了國家地質(zhì)大調(diào)查工作項目，也承擔(dān)了服務(wù)于地方項目和地方國土資源管理工作的項目，還承擔(dān)了中央地勘基金戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查的任務(wù)?？傮w來看，這支公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍，不僅為當(dāng)?shù)貒临Y源管理提供了技術(shù)支撐，而且為地方發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境整治提供了基礎(chǔ)，還為礦產(chǎn)資源調(diào)查評價乃至找礦突破做出了重要貢獻。近年來，省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)國家大調(diào)查經(jīng)費額度達到了總額度的50%以上，進一步說明省級公益性地質(zhì)隊伍是承擔(dān)大調(diào)查工作的重要依靠力量。

綜上所述，省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍自組建以來，取得了顯著的建設(shè)成效。從法人單位的確立、編制人數(shù)的增加、事業(yè)經(jīng)費預(yù)算基本落實、基地建設(shè)的扎實推進這些人、財、物核心指標(biāo)方面看，省級公益性地質(zhì)調(diào)查單位確實已經(jīng)建實；從資質(zhì)水平、內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)能力等方面看，省級公益性地質(zhì)調(diào)查單位正在逐步走向建強。

3 存在的困難和問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)十年來，在取得顯著成績的同時，還面臨一些深層次難題沒有破解，發(fā)展中又出現(xiàn)了一些新問題，其中核心是公益性定位不突出、公益性職責(zé)和地位沒有真正落實。

3.1 公益性定位普遍不突出

54個被調(diào)研單位都有編制機構(gòu)的批復(fù)文件，但其中28個單位的省級編辦沒有將其明確定位為承擔(dān)區(qū)域性、基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作的公益性事業(yè)實體，按國辦發(fā)〔1999〕37號文衡量[6]，“唯一性”的特點不突出，甚至非常模糊。主要表現(xiàn)為兩種情況：一是部分省級編辦，僅對人員編制予以明確，但對其職責(zé)任務(wù)和機構(gòu)設(shè)置未進行確定，沒有明確公益性事業(yè)實體的特點；二是部分省級編辦，在對其性質(zhì)描述上，與省地勘局下屬的其他地質(zhì)隊定位相似，使其在省(區(qū)、市)“唯一性”特點被弱化。公益性定位不突出，將使相當(dāng)一部分單位在今后的事業(yè)單位改革中處于不利地位。

3.2 部分單位隊伍編制不足，結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化

40%的省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍人員相對規(guī)?；蛉藛T結(jié)構(gòu)沒有達到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的專業(yè)要求(根據(jù)對54個單位調(diào)研的情況統(tǒng)計，有22個單位如此)。其中有些單位編制偏小，隊伍規(guī)模與工作任務(wù)不匹配。如：新疆地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院已經(jīng)建實，但該院批準(zhǔn)人員編制為60人，隊伍編制規(guī)模偏小，對于占國土面積1/6的新疆來說，難以滿足其經(jīng)濟社會發(fā)展對地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測的需要。青海、海南、廣東、浙江、重慶、福建等地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站編制少的不足30人，多的50人，很難滿足實際需要。另外，由于歷史原因，部分單位技術(shù)人員比例較低，尤其是從事野外工作的專業(yè)技術(shù)人員比例偏低，從長期看這些問題必將影響到地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 保障條件需要進一步改善

省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍缺乏穩(wěn)定的裝備投入和更新渠道，導(dǎo)致裝備數(shù)量少、設(shè)備陳舊、更新慢。基地建設(shè)滯后，55%的省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍沒有自己的基地(根據(jù)對54個單位調(diào)研的情況統(tǒng)計，有30個單位如此)，這些單位辦公場所一般是通過租用、或者是上級主管部門行政劃撥而取得，這種方式取得辦公場所易導(dǎo)致辦公環(huán)境不穩(wěn)定，不利于公益性事業(yè)法人單位健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

3.4 成果管理和資料匯交有待加強

大部分被評估單位在成果審查、驗收及資料匯交方面都存在問題，不能及時匯交成果資料的現(xiàn)象比較普遍，需要加強管理，針對性地加以解決。

3.5 內(nèi)部管理有待進一步加強

57%的被調(diào)研單位在內(nèi)部管理方面存在問題，有的是技術(shù)管理機構(gòu)或經(jīng)濟管理機構(gòu)不健全；有

的是雖然匯編了管理制度但范圍偏窄，沒有全面覆蓋到技術(shù)、經(jīng)濟、安全以及資料方面；有的是雖然進行了質(zhì)量管理體系認(rèn)證但并沒有真正將質(zhì)量管理體系落在實處，但流于形式，在日常管理工作中沒有真正實施，所以只是名義上擁有了質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書。項目管理不到位，缺少中間過程管理，以至于一些單位的項目管理部門，缺少中間過程文件，管理不留痕跡。

目前，隨著地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項的開展以及其他財政投入的增加,一些省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍由于規(guī)模及能力有限，將地質(zhì)調(diào)查項目以“轉(zhuǎn)包”形式委托給地勘局其他單位(或異地分支機構(gòu))承擔(dān)，無論從經(jīng)費管理上還是從質(zhì)量控制上來看，這種新形勢新問題將對地質(zhì)調(diào)查項目組織實施及管理帶來不利影響。

綜上所述，加強省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)具有重要現(xiàn)實意義和長遠戰(zhàn)略意義，在肯定其十年建設(shè)所取得成就的基礎(chǔ)上，還要重視存在的突出問題，通過調(diào)整隊伍管理體制、突出公益性定位、加強業(yè)務(wù)能力建設(shè)、落實保障條件等措施來推進這支隊伍進一步建強。

[1] 國土資源部.關(guān)于加強地方和行業(yè)公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)的意見[S].2003.

[2] 姚震等.省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)現(xiàn)狀問題及對策 [J].中國國土資源經(jīng)濟，2010(7) ：37-38.

[3] 中國地質(zhì)調(diào)查局.地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項立項論證報告 [R].2010.

[4] 中國地質(zhì)調(diào)查局. 2010年局屬單位綜合統(tǒng)計年報 [G].2011.

[5] 中國地質(zhì)調(diào)查局.省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍能力建設(shè)評估報告[R].2011.

[6] 國務(wù)院辦公廳.關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知[S].1999.