閔杰

2011年，北京市在爭議聲中創(chuàng)下全年286天的“藍天”紀錄，但PM2.5事件導致輿論對官方數(shù)據(jù)的強烈質(zhì)疑。

近日，北京市政府宣布，將在環(huán)保管理體制上推進新改革，尤其涉及政績考核和官員升遷。在2月16日北京市政府發(fā)布的《關于貫徹落實國務院加強環(huán)境保護重點工作文件的意見》中提出，今后所有有關環(huán)境質(zhì)量的指標，如污染物總量控制、PM2.5改善情況等，都將納入各級政府績效考核。各級政府領導干部的職務升降，將與各項環(huán)保指標掛鉤。

不過，一些學者和民間環(huán)保人士對此并不買賬?！氨本┦械倪@項舉措沒有任何新意，只是我國目前自上而下的管理體制下，強勢政府采取的一種慣常手段。這種手段會有效果，但最大的問題在于不具有可持續(xù)性”，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華在接受《中國新聞周刊》采訪時表示。

達爾問自然大學發(fā)起人馮永鋒認為，相比政績考核和官員問責，“如實的環(huán)境信息公開和廣泛有效的公眾參與”更為重要，也更具有實際的監(jiān)督意義。

自我封閉的監(jiān)管體系

在中國環(huán)境問責史上最有標志性意義的事件是，2005年，時任國家環(huán)?？偩志珠L解振華因松花江水污染事件引咎辭職。是年11月13日，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，污染水順松花江而下流經(jīng)哈爾濱，造成該市自來水停供長達4天。解振華也成為迄今為止因環(huán)境問題而被追責的最高級別官員。

近年來，環(huán)境保護行政問責制和“一票否決制”成為環(huán)保部越來越倚重的監(jiān)管“籌碼”。

去年在廣州召開的2011年全國環(huán)保系統(tǒng)紀檢監(jiān)察工作會議重申：2012年，環(huán)保系統(tǒng)要將污染減排績效考評結果作為對地方和中央企業(yè)領導班子及個人綜合考核評價、干部選拔任用的重要依據(jù)，以此促進污染減排約束性目標的實現(xiàn)。

“一票否決的概念很多，計劃生育、安全生產(chǎn)一票否決。但如果沒有公眾參與作為基礎，一切都是內(nèi)部體系自我循環(huán)，一票否決就沒有意義。”馮永鋒如此評價。

2月初，因廣西柳州龍江鎘污染事件，廣西河池市對包括副市長在內(nèi)的9名官員予以問責。其中，環(huán)保監(jiān)察大隊的兩名隊長被移送司法機關追責。

“龍江的鎘污染事件，因為公眾高度關注、社會壓力太大，快速出重拳進行問責，表現(xiàn)不錯，但也不具有普遍性，不具有制度性意義?！瘪T永鋒認為。

江西省環(huán)境保護廳紀檢監(jiān)察室主任曾道紅日前撰文指出，長期以來，地方政府只顧招商而不顧問責，或者一拖再拖、問責不力，根本原因在于環(huán)保問責制度設計出了問題。各級地方政府領導每年都要簽訂環(huán)保責任保證書，但一些地方由于監(jiān)督不到位，相關部門不履職，導致環(huán)保問責制流于形式。

湖北省統(tǒng)計局副局長葉青在接受《中國新聞周刊》采訪時坦言，盡管目前組織部門對官員的考核除了民生、經(jīng)濟發(fā)展指標，還有環(huán)保指標，“只要不是很出格，老百姓不告狀，沒有出什么環(huán)境事故，排放也還說得過去，對官員的仕途就不會有影響?！?/p>

此外，由于環(huán)保部門是隸屬地方政府的工作部門，所以在環(huán)境執(zhí)法中往往要看政府的臉色行事，很難真正“硬”起來。曾道紅在文中指出，環(huán)保部門往往無法正常履行監(jiān)管職能，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事件，首先被問責的往往是“平時流汗、出事流淚”的環(huán)保局長。

“很多官員今天在這里被免職，明天又在另一個地方復職。在這樣一種體制下，問責往往只是平息一下輿論和民怨。缺乏法制保障和社會監(jiān)督，這種問責也很不到位?！迸思胰A說。

公眾參與至關重要

長期關注官員問責問題的中山大學政治與公共事務管理學院副教授黃冬婭對《中國新聞周刊》指出，“當下各領域問責的最大問題仍是社會公眾缺乏制度化的有效參與和監(jiān)督方式，環(huán)保評估中聽證會仍不能保證真正的公眾參與，因此，社會只能靠陣發(fā)性的媒體爆光來監(jiān)督。這樣，政府內(nèi)部的操作空間就很大?！?/p>

“目前在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部封閉起來做環(huán)保沒有可能性。否則，內(nèi)部再怎么宣揚達標或者問責，都是自欺欺人?！币驗殚L期從事環(huán)保NGO工作，馮永鋒對目前政府環(huán)保系統(tǒng)的開放性和行政效率都十分不滿，“我們發(fā)起了一項活動，組織公眾在北京長期去拍攝清河的排污口，但是環(huán)保部門裝聾作啞、根本不回應。”

馮永鋒認為，在對廣西龍江鎘污染的問責上，盡管處理了官員，但柳州對當?shù)丨h(huán)境信息的公開程度依然很差，“雖然政府一直強調(diào)水質(zhì)在不斷變好，但具體的細節(jié)沒有公布。而且當?shù)氐逆k污染非常嚴重，絕不僅僅是那幾個企業(yè)導致的江水污染?！彼甭实嘏u當?shù)卣块T的態(tài)度還是不夠真誠，不是為了真正解決環(huán)境問題。

“最根本的是要建立起從信息公開、環(huán)保評估、環(huán)境監(jiān)測各環(huán)節(jié)的公眾參與機制?！秉S冬婭副教授指出。

曾經(jīng)以微博“巴松狼王”入選“全國十大公務人員微博”的北京市環(huán)保局巡視員、原環(huán)保局副局長杜少中對《中國新聞周刊》坦言，“每一次有關環(huán)境問題的討論、每一次‘環(huán)境危機，都毫無例外地提高了公眾的環(huán)境意識。問題是如何讓公眾參與不再是個別活動，而是一種普遍的經(jīng)常性機制。”

杜少中還表示，強調(diào)公眾參與不應該限于表面現(xiàn)象，例如，在PM2.5事件上，“大家的認識也不難統(tǒng)一，空氣質(zhì)量不是監(jiān)測出來的，而是污染減排治理出來的，還是要在減少燃煤、機動車尾氣、工地揚塵和工業(yè)排放等方面繼續(xù)加大力度?！?/p>

作為公眾參與環(huán)保的重要形式，環(huán)保NGO組織目前在中國發(fā)展迅速，但馮永鋒認為，NGO組織在具體案例上推動的變化是有的，但整體的環(huán)保現(xiàn)狀并沒有因此改觀多少，因為參與的案例數(shù)量遠遠不夠，“所以我們機構這兩年也是強調(diào)多參與案例。案例足夠多，才可能推動變化。如果沒有大量案例形成社會共識，指望推動政策變化，是不可能的?！?/p>

尋求法治和市場出路

“十二五”期間，我國節(jié)能減排和控制溫室氣體排放的目標是，單位GDP能耗要降低16%，單位GDP二氧化碳排放要降低17%。

“國務院用這個指標來考核各省，各省用來考核各市，市里再考核各縣。目前基本就是這個思路，沒有其他方法。過去說的綠色GDP，現(xiàn)在也停止了試點?！比~青對《中國新聞周刊》表示。

“本質(zhì)上我不贊同這樣的行政方法，真正的問責應該是監(jiān)管為何不到位，法治為何不出手，老百姓的聲音為何得不到體現(xiàn)？”潘家華直接發(fā)問，“因為官員可以利用強勢的行政手段，可以暫時的、強行的將污染企業(yè)加以控制，甚至不惜改動統(tǒng)計數(shù)據(jù)來達到規(guī)定指標。官員的烏紗帽受到威脅時就管一下，反之就不管，這種隨意性太強?！?/p>

在他看來，從長遠看，目前的問責體系應該向法治和市場的途徑轉變。在法治的原則下，一旦出現(xiàn)超標或者事故，就通過法律途徑來關停和賠償，避免出現(xiàn)行政管制的隨意性和臨時性?！胺ㄖ蔚闹黧w不是政府，不是官員，而應是社會。媒體可以監(jiān)督，不相干的非政府組織也可以作為訴訟主體?！?/p>

近年來，在環(huán)境污染案件中，一些環(huán)保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案。2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會和貴陽市公眾環(huán)境教育中心就一起環(huán)境污染案件提起公益訴訟并被立案和審理，被認為是中國首起成功立案的環(huán)境公益訴訟。

讓馮永鋒和其他環(huán)保NGO感到欣慰的是，正在修訂中的《民事訴訟法修正案（草案）》中，將增加公益訴訟制度。

潘家華認為，除了法治，市場機制也應該發(fā)揮重要作用，按照市場規(guī)則，環(huán)境損害應該在產(chǎn)品價格中得到體現(xiàn)。如果環(huán)境損害必須由污染者來負擔，排污者會算一筆賬，得不償失的話絕對不會去干。

“現(xiàn)在很大的問題在于，利潤歸入了企業(yè)，GDP和財政收入都歸入政府，污染卻歸入老百姓，或者由下一任政府來承擔，這顯然是一種市場的不公正。如果將環(huán)境成本內(nèi)在化，由企業(yè)來承擔，就從根源上杜絕了污染企業(yè)在市場上不負責任的做法?！迸思胰A認為。

他還指出，在一個健全的市場機制下，企業(yè)必須尋求自身的社會責任和環(huán)境責任，否則，它在市場上就沒有生存可能。而在現(xiàn)有的政府管制體系下，不管企業(yè)在環(huán)保問題上表現(xiàn)如何惡劣，政府都可能會因為GDP而包庇和縱容。

“在強勢政府和自上而下的體制下，市場和法律都靠邊站了，都被弱化了?！迸思胰A十分無奈地說。