摘要：在我國工程建設領域，政府投資項目占據了非常重要的地位。如何對政府投資項目進行切實有效的管理，是擺在我們面前的一個不容忽視的課題。本文從代建制的組織模式、管理模式、合同模式等多個方面進行闡述，并且剖析了政府投資項目代建制在實施過程中的具體問題，初步闡述作者本人對這些問題的淺見。

關鍵詞：政府投資項目；代建制；組織模式；項目管理；合同模式

中圖分類號：F282

文獻標識碼：B

文章編號：1008－0422(2012)02－0090－02

1、引言

政府投資項目主要是指政府投資的基礎設施和社會事業(yè)項目。政府投資項目代建制是改革帶來的新生事物，而我們的任務是在研究和實踐中針對代建制模式的特點來促進項目的合理運作。

2、代建制提出的背景

長久以來，我國政府投資項目采用自建制模式，即由建設單位臨時組建基建班子進行建設管理?；ò嘧油ǔＳ梢恍┓菍I(yè)人員組成，缺乏必要的技術經濟知識和項目管理經驗，再加上自建制模式下“投資、監(jiān)管、建設、使用”四位一體，因而造成“三超一拖”(超投資、超規(guī)模、超標準、拖工期)現象。

為轉變這種建設模式帶來的負面效應。代建制改革應運而生。2004年7月16日，國務院發(fā)布了《關于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號)，進一步指出：“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位?！?/p>

因此，政府投資項目代建制是指政府投資的非經營性項目，委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的企業(yè)，代理建設單位(使用單位)組織和管理項目的建設。

3、代建制組織模式的特點

政府代建項目從委托主體角度分析，其委托組織模式可分為二種形式。一種是政府職能部門直接委托代建單位進行管理，在政府單位和代建單位之間確立代建委托關系，雙方履行各自權利義務。還有一種是在政府職能單位下設立投資公司，再由投資公司設立項目公司，最后代建委托關系在該項目公司與代建單位之間確立。

如果從代建制委托的客體來看，代建制委托可以分為二類。一類是政府專設代建機構模式。這是指在政府主管部門下面，設立政府性質的代建制企業(yè)，統(tǒng)一負責本級政府所有的非經營性投資項目的建設。還有一類是政府選定代建公司模式。即政府主管部門直接指定或采用公開招標的方式選擇項目管理公司，由該項目管理公司負責本級政府某個非經營性投資項目的建設。

若從代建項目管理與各方的關系來看，代建單位受到政府委托單位和建設單位(使用單位)的監(jiān)督。另外，有些政府單位還通過招標等方式選擇投資監(jiān)理單位對代建單位進行投資監(jiān)控，財政評審機構會對代建單位進行投資評審，而審計機構對代建單位實行審計監(jiān)控。

4、代建制管理模式的特點

代建項目管理中，代建單位受政府部門委托，代理建設單位(使用單位)進行項目管理，建設單位將大量項目管理權限轉移給了代建單位。但是，代建單位并沒有完全具備作為建設單位的充分條件，它在項目管理中仍然受到嚴格監(jiān)督，諸如投資決策權和資金撥付權等一些重要權力均受到代理權限的嚴格限制。

管理范圍方面，建設單位的項目管理大體可分為前期策劃、規(guī)劃設計、組織實施、竣工收尾四個階段。全過程代建包括從決策立項直至保修結束，對于全過程代建而言，項目建議書已經政府部門批復，其工作實質上從組織可行性研究到項目收尾結束。根據項目需求，全過程項目代建又可以拆分為前期代建和實施代建二種類型。對于前期代建，其工作從組織可行性研究到規(guī)劃設計結束。而對于實施代建。其工作從實施階段直到項目竣工。相比而言，全過程代建可以確保工程開展的連貫性，更有利于項目管理目標的有效實現。

另外，代建制相對國際上通行的項目管理模式，其特色同樣可見一斑(見表1、表2)。

因此，不管是合同關系也好，還是管理范圍也好，我國推行的工程代建制與國際上定義的PMC模式最為相似。但我國的工程代建制僅適用于政府投資項目，而國際上的PMC模式則沒有這個限制條件。

如果單從實施階段的角度來看，代建制又與EPC模式類似。但是，EPC模式主要負責工程部分的具體實現。代建制模式從事的主要還是管理和協調的工作，并不去從事工程的實地建設。

5、代建制合同模式的特點

政府機構選定代建單位之后，就需要與代建單位簽訂代建合同。目前，主要有三種類型的合同模式：①政府投資主管部門與代建單位簽訂代建合同。②政府投資主管部門確定代建單位后，由代建單位與使用單位簽訂代建合同?！蛘顿Y主管部門與代建單位、使用單位簽訂三方代建合同。

無疑，三方代建合同的結構優(yōu)勢最為明顯。一方面，合同規(guī)定了各方的權利、義務及責任，可以充分發(fā)揮三方當事人在工程建設中的積極性：另一方面，這類合同可以實現三方當事人的相互制約，構成監(jiān)督管理體系的基礎。

6、基于代建制模式的要點問題探索

基于代建制模式有許多問題值得探討。①組織模式方面。在代建制向政府選定代建公司模式的轉變過程中，如何爭取類同于政府專設代建機構作為政府代理人的管理協調優(yōu)勢便是一個問題。建議可制定多些配套的規(guī)章和制度來規(guī)范行業(yè)的工作標準。②管理模式方面。代建單位從合同關系來講類同于項目總承包。從其工作性質來看是項目管理，這就存在代建單位有限注冊資本與大額履約保函之間的矛盾。因此保函金額以不超過投資總額的10％為宜，或以代建服務收費為基數計取，具體視代建單位的風險承擔能力和項目投資情況確定。③合同模式方面。目前各地代建合同文本尚未統(tǒng)一，在實際應用中還有待完善深入，關于代建項目的執(zhí)行過程尚需要一定的細則以便三方遵守，并在專用條款中明確。

7、結語

對于我國的政府投資項目來說，代建制不失為一種先進、科學、合理的項目管理模式，它避免了權力集中、有利于公平競爭、提高了管理水平。研究代建制模式和相關問題有助于代建制模式的發(fā)展，使代建制模式作為一種投資體制改革的產物，真正起到建立伊始的作用。