“人”的挑戰(zhàn)

常住人口1961萬，提前10年突破2020年控制規(guī)模；外來人口十年間增加四百余萬；核心區(qū)人口密度達(dá)到每平方公里23407人，人口分布嚴(yán)重失衡……隨著北京市第六次全國人口普查數(shù)據(jù)及其解讀的陸續(xù)出爐，那些令城市管理者焦慮、令普通市民感同身受的人口問題仿佛一下子攤在眼前，清晰得令人不容回避。

一場人口調(diào)控戰(zhàn)其實已悄然打響。北京市“十二五”規(guī)劃綱要明確提出在“遏制人口過快增長”的同時，將逐步構(gòu)建適應(yīng)首都發(fā)展的人口格局。從去歲至今，伴隨清理群租、清理地下室、限購汽車、限購房子一系列舉措與行動，“以證管人、以房管人、以業(yè)控人”的人口調(diào)控新模式逐漸成型。然而，在日漸趨緊的調(diào)控政策面前，北京這座以“包容”為城市精神的特大城市，如何繼續(xù)吟唱“北京歡迎你”的主旋律，完成人口政策從“管理”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，目前仍在艱難解題。

——本刊編輯部

生活在北京，才知道什么叫做擁擠。掙扎于北京的早晚高峰，最能體會到這座城市劇烈的人口膨脹。

在不斷嚴(yán)峻的形勢下，北京人口調(diào)控政策正由松至緊悄然轉(zhuǎn)型。在此背景下，記者采訪了北京市人口學(xué)會會長、中國人口學(xué)會常務(wù)副會長、中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院院長翟振武教授，希望能從他的講述中梳理出突破北京人口困局的思路。

北京究竟有多“包容”？

“六普”數(shù)據(jù)顯示，北京市登記常住人口共1961.2萬人，與2000年的第五次全國人口普查相比，十年間增加了604.3萬人。翟振武補(bǔ)充說，這將近兩千萬人口還不包括400萬左右的瞬時人口。這就意味著，每天生活在北京這塊土地上的人，已經(jīng)達(dá)到了2400萬左右。

談及北京人口的發(fā)展趨勢，翟振武認(rèn)為，外來人口的增長相較于戶籍人口來說給北京帶來的壓力更大。如果不加以控制，或者沒有比較嚴(yán)格有效的調(diào)控手段，北京的人口數(shù)量還會持續(xù)攀升。

這一趨勢由兩大因素決定。首先，中國人口總量還處于增長階段，根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，全國總?cè)丝跒?3.4億。對照國家人口發(fā)展研究戰(zhàn)略課題組發(fā)布的國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告，“到本世紀(jì)中葉，人口峰值控制在15億人左右，之后人口總量緩慢下降，人均收入達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平”，兩者之間的差距尚有1億6千萬左右。

其次，中國的城市化進(jìn)程正處于快速發(fā)展時期。中國社會科學(xué)院近期發(fā)布的《2012年社會藍(lán)皮書》顯示，2011年中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎匾呀?jīng)突破50％，中國城鎮(zhèn)人口數(shù)首次超過農(nóng)業(yè)人口。這意味著，以2011年為轉(zhuǎn)折點，中國將從農(nóng)業(yè)人口大國蛻變?yōu)槌鞘腥丝诖髧?/p>

城市化的進(jìn)程從國家發(fā)展的角度來看是必須的，翟振武說：“一個國家不可能沒有城市化的發(fā)展或城市化水平比較低，而實現(xiàn)自己的現(xiàn)代化。所以在學(xué)術(shù)界里有一句話，叫做城市化在很大程度上是現(xiàn)代化的同義詞。”

要實現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會，城市化水平的提高是必然前提。普遍認(rèn)為，當(dāng)一個國家的城市化率達(dá)到70%時，發(fā)展才趨于穩(wěn)定。中國要將城市化水平維持在70%左右，就意味著15億人中將有11億左右的人長期地居住和生活在城市。中國目前的城市人口只有6.7億，因此，人口繼續(xù)向城市流動和遷移是大勢所趨。

不同于“羊吃人”的英國圈地運動，中國的城市化進(jìn)程有其獨特的時代色彩。中國的農(nóng)民大多保留有家中的田地房屋，生活軌跡徘徊在城市與農(nóng)村之間：他們工作時居住在城市里，每逢年節(jié)回家探望，老了更要落葉歸根。這樣的中國式遷移頗像出趟長差，遷移成本低，決定容易做，所以人口極容易流動。

翟振武認(rèn)為，人口遷移過程中，流動人口逐漸形成了三大人口聚集地：京津唐大都市經(jīng)濟(jì)圈得益于現(xiàn)有體制下全國資源向首都的集中；珠三角和長三角的形成與發(fā)展則得益于工商業(yè)的發(fā)展、先行對外開放所導(dǎo)致的外資進(jìn)入，以及自主型城市化。同時，新疆由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也已經(jīng)成為三大經(jīng)濟(jì)圈以外的第四個人口聚集區(qū)。據(jù)翟振武判斷，這“三大一小”的吸引力短期內(nèi)不會減弱，今后的流動人口目的地依然會是這四個區(qū)域。

總?cè)丝诓粩嘣鲩L，人口分布急劇向城市聚集，北京在這兩大因素的同時作用下，無疑將面臨更大的壓力。破解北京人口壓力的難度究竟有多大？人口調(diào)控之路將要走向何方？

人口調(diào)控，難度幾何？

輿論壓力——羞答答的調(diào)控

北京人口管控所面臨的輿論壓力過于強(qiáng)大，這導(dǎo)致政府在做出決策時不敢下決心，猶猶豫豫，猶抱琵琶半遮面。從清理違法出租地下室到機(jī)動車限號，再到人口管控，每項改革在實施之初都頂著巨大的壓力，舉步維艱。人權(quán)、平等的問題面對城市治理的種種手段，有時顯得水火不容，改革只能被迫在夾縫中羞羞答答地展開。但是，提及北京人口調(diào)控的前景，翟振武仍是樂觀的：“我相信未來北京人口的管控政策，越來越能夠采取一些有效的措施。因為這是一個逐漸的過程?！?/p>

城市功能——不能承受之重

北京加諸自身的功能過多、定位過雜，除了傳統(tǒng)的政治中心、文化中心、金融中心，北京更要建成國際城市、貿(mào)易中心、現(xiàn)代制造業(yè)中心、旅游城市……北京需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要GDP，也需要文化和教育。北京被賦予了如此多功能，背負(fù)著如此多期待，這座城市人口擴(kuò)張的欲求也就顯得比其他城市更加強(qiáng)烈。

要實現(xiàn)這些功能，除了資金和設(shè)備外，各層次的勞動力也成為了必需品。在供需杠桿的作用下，勞動力的巨大需求使得人口涌入成為了直接結(jié)果。北京既有好的待遇、好的公共服務(wù)，又有內(nèi)在的人才需求，疏散城市人口必然不可行。

低效三產(chǎn)——中南海里炸油條？

“北京的第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例很高，占到70%以上，但是第三產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率較低，為什么呢？這與北京第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程是有關(guān)系的?！?/p>

翟振武給記者舉了一個生活化的例子：“我相信你們家樓下就有賣菜的、賣油條的，各種小攤都有。中南海里要是弄100個小商小販，估計也能生存，買煙也方便了，吃油條也方便了?！笔聦嵰舱侨绱?，記者所居住的小區(qū)規(guī)模不大，只有400戶左右人家，除超市外，賣菜的商販還有兩家，并且相距不遠(yuǎn)。本就不大的市場加上行業(yè)間的競爭，使得兩家菜販的利潤都十分低，只能勉強(qiáng)糊口，以極低的標(biāo)準(zhǔn)維持生計。

北京起初發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的動因，是要解決就業(yè)問題和服務(wù)問題。然而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展多年后形成的結(jié)果是，無論哪個城市，無論城市大小，“都沒有像北京這樣三步一個小飯館，五步一個小賣鋪，六步一個小煙攤，滿大街全是小攤販?！贝税愕谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢顯然涉及了生產(chǎn)規(guī)模和效益的問題。

在翟振武看來，北京的這些零散攤販基本上都處于“勉強(qiáng)自己能活”的狀態(tài)。這樣的第三產(chǎn)業(yè)，勞動生產(chǎn)率極其低下。大量的小商小販，使得第三產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化無法順利進(jìn)行。北京的人口問題與這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有著密切的關(guān)系。現(xiàn)有的第三產(chǎn)業(yè)大多都是這樣的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，金融業(yè)這一類投入產(chǎn)出雙高的高端第三產(chǎn)業(yè)卻發(fā)展得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。勞動密集型的第三產(chǎn)業(yè)占用了大量勞動力資源，卻不能做到集約化、效率化生產(chǎn)，嚴(yán)重影響了第三產(chǎn)業(yè)的效率，同時也增加了不必要的勞動力需求。

開給北京人口問題的處方

優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展

針對第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題，翟振武指出，修訂行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是必須的。只有制訂行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，才能提升效益，擴(kuò)大規(guī)模，引導(dǎo)行業(yè)逐漸走向規(guī)模化、走向高端、走向高效。世界500強(qiáng)企業(yè)是依靠高生產(chǎn)效率產(chǎn)生的。僅依靠散沙式的小作坊無法建設(shè)現(xiàn)代化的企業(yè)和國家。

翟振武認(rèn)為，在改革初期，北京放開第三產(chǎn)業(yè)、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的決定是極其正確的，但是經(jīng)濟(jì)搞活之后，政府應(yīng)當(dāng)開始逐步引導(dǎo)，發(fā)展具有規(guī)模的企業(yè)?，F(xiàn)階段需要得到大力發(fā)展的是整合了零散勞動力的“超級市場”式的企業(yè)，而不是大量無序的小商小販。解決人口發(fā)展過快的問題，北京更應(yīng)該加快規(guī)模企業(yè)的發(fā)展，以規(guī)模帶動效益。

在優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展也是緩解人口壓力的必要前提。在這一問題上，很多國外的經(jīng)驗都能夠適應(yīng)北京的市情。巴黎和倫敦在人口迅速膨脹階段都制定過法律，對于一千平方米以上的辦事機(jī)構(gòu)和廠房建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格審批；同時，市政府鼓勵大型企業(yè)向郊區(qū)遷移，以緩解市中心壓力。國外許多城市以快慢交替的形式保持經(jīng)濟(jì)增長，走擴(kuò)張——平穩(wěn)發(fā)展——再緩慢擴(kuò)張的道路，而北京城市幾十年來一直保持著直線式的快速膨脹。改革開放前，很多中國人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長越快越好，但是，在經(jīng)歷了幾輪過熱經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的一系列實際問題后，中國人逐漸體會到，經(jīng)濟(jì)增長慢不好，但經(jīng)濟(jì)增長過快也不好，它會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱，資源緊張，對國家的長遠(yuǎn)發(fā)展弊大于利。

異地養(yǎng)老不是偽命題

異地養(yǎng)老的話題引起了社會熱議，也引發(fā)了諸多誤解，疏散老年群體并不是要把這些為北京做了一輩子貢獻(xiàn)的有功老年人趕出北京，而是要為他們提供更好的條件，更便宜的房子、更好的醫(yī)院和社區(qū)，讓老年人自愿搬離市中心。

翟振武認(rèn)為，異地養(yǎng)老成功與否，關(guān)鍵在于謀劃。要實現(xiàn)異地養(yǎng)老，先要解決三個現(xiàn)實問題。首先要有好的醫(yī)療條件，其次要解決異地醫(yī)療費的報銷問題，第三要有成熟的社區(qū)和完善的家政、餐飲和娛樂服務(wù)設(shè)施。

“北京是適合工作的地方，競爭機(jī)會多，收入也好。但老了要找個中小城市，山清水秀，生活節(jié)奏比較慢。打牌下棋，河邊散散步，吃得又好，醫(yī)院的水平又能夠達(dá)到要求，何必在北京擠著呢？異地養(yǎng)老是能夠做到的，關(guān)鍵是周圍配套的條件和設(shè)施措施能不能跟上，如果能跟上，大部分的老年人還是愿意出去養(yǎng)老的?！?/p>

保證外來者的公平權(quán)利

“對人口的調(diào)控，不要控個人，要控單位，控企業(yè)，控行業(yè)?！?/p>

如何在調(diào)節(jié)北京人口的同時保證外來者的公平權(quán)益，是人口調(diào)控面對的一大難題，也是極易引發(fā)輿論熱議的焦點。翟振武提出，人口管控的目的是保護(hù)各類外來者的權(quán)益。要做到這一點，一方面要完善行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和就業(yè)機(jī)制，要求雇主為所有受雇人員繳納五險一金，同時要求相應(yīng)的衛(wèi)生條件、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、勞動時間保障。北京要建立的是首善之區(qū)，不該用把生活質(zhì)量降到最低的方式探求人口容量的底限。

翟振武希望在北京形成這樣一種狀態(tài)：找工作確屬不易，但是一旦擁有工作，就能生活得有尊嚴(yán)、有質(zhì)量。這樣的競爭機(jī)制，將會使得找不到工作的人轉(zhuǎn)移就業(yè)地點。同時，這樣的競爭環(huán)境，也會使得不愿承受巨大工作競爭壓力和高生活成本的人向二三線城市遷移。

另一方面，要規(guī)范房屋出租行業(yè)。地下室出租明顯違法，但又屢禁不止。在翟振武看來，要治理這一問題需要做到軟硬兼施：要制定嚴(yán)格的《出租法》作為堅強(qiáng)后盾，控制住出租房屋來源，對違法的出租房屋者進(jìn)行處罰，是解決違法出租問題的正解。但在實際的清理過程中需要采用循序漸進(jìn)的緩和手段，不搞突擊，不搞運動。突擊式的執(zhí)法月、檢查月，是急功近利的短期行為，極容易將矛盾激烈化，要把解決問題變成長期的日常工作，方能奏效。

諸多方面的現(xiàn)實共同影響著北京的人口形勢，從入學(xué)到就業(yè)，從工作到養(yǎng)老，從政策到經(jīng)濟(jì)，牽一發(fā)而動全身。城市人口調(diào)控的目的，是為了讓已經(jīng)很擁擠的城市得以喘息，是為了給居住在城市的人和即將遷入城市的人提供更寬松的生活環(huán)境。

怎樣讓人口調(diào)控政策擺脫“涉嫌歧視”的陰影，怎樣讓生活在城市中的人更有尊嚴(yán)，怎樣在人口擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中作出平衡，讓年輕人擁有更公平的教育資源和就業(yè)機(jī)會、讓老年人在優(yōu)質(zhì)的環(huán)境中養(yǎng)老，是調(diào)控道路上必須要正視和解決的問題。要實現(xiàn)北京人口調(diào)控的設(shè)想仍然任重道遠(yuǎn)，但依靠政策的支持和社會的理解，北京人口調(diào)控向前邁進(jìn)的每一小步，都將讓這座城市更加接近她走向開放、和諧的夢想。