[摘要] 本文主要采用文獻(xiàn)研究、社會調(diào)查系統(tǒng)分析、統(tǒng)計(jì)分析等研究方法，堅(jiān)持定性分析和定量測算相結(jié)合，以北京市2010年400戶（調(diào)查成功391戶）城鎮(zhèn)低保家庭抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)作為分析研究的主要資料，分析了當(dāng)前救助制度下貧困受助家庭的生活現(xiàn)狀，并聯(lián)系北京市的實(shí)際情況，對不同救助性政策特別是城市最低生活保障制度所發(fā)揮的作用進(jìn)行評價(jià)，分析了當(dāng)前社會救助制度的缺陷與不足；提出貧困救助要關(guān)注精神層面、就業(yè)層面的脫貧，關(guān)鍵在于建立立體式的救助體系；對無就業(yè)能力的，給予資金保障；對有就業(yè)能力的人群要從政策、培訓(xùn)、教育等層面予以救助。

關(guān)鍵詞：北京市貧困人口救助政策

中圖分類號：C812文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號：1006-5954（2012）05-54-04

引言

作為擁有近2000萬人口的國際化特大型城市和國家首都，北京經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展一直走在全國平均水平的前面。2011年，初步核算，北京市全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值16000.4億元，比上年增長8.1%；全市完成地方財(cái)政收入（一般預(yù)算）3006.3億元，比上年增長27.7%。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，社會變革更加深刻和劇烈，社會階層的變化更為突出和復(fù)雜，全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還不均衡，與十七大提出的“全面建設(shè)小康社會”的要求還有一定的差距，要建設(shè)一個(gè)惠及全市人口的更高水平的小康社會，不得不考慮到一個(gè)特殊群體——城鎮(zhèn)貧困人口。當(dāng)前，在構(gòu)建和諧社會首善之區(qū)和世界城市的過程中，北京研究解決貧困救助問題，對維護(hù)社會穩(wěn)定和社會公平，促進(jìn)和諧發(fā)展，具有十分重要的意義。

目前，我國城市低保救助制度主要是由政府所作的再分配或轉(zhuǎn)移支付制度，是社會保障制度中的最后一道安全網(wǎng)。對于每一個(gè)公民來說，在他們需要時(shí)，社會救助是他們應(yīng)享的受法律保護(hù)的基本權(quán)利，這在我國憲法第四十五條中可以找到依據(jù)。從具體操作的角度看，制定科學(xué)合理的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是社會救助制度得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件，其目的是在公平與效率之間尋求平衡，其責(zé)任是使受助者的生活相當(dāng)于或略高于最低生活需求，以避免產(chǎn)生依賴心理乃至不勞而獲的思想。因此，如何進(jìn)一步改進(jìn)和完善城市救助政策，特別是提高社會救助的公平性，構(gòu)建新型城市低保救助體系是我們所面臨的課題。

隨著城市貧困問題的出現(xiàn)，建立這項(xiàng)社會制度不僅成為社會保障制度的一個(gè)重要方面，同時(shí)也成為解決城市貧困問題的一項(xiàng)重要社會政策，引起學(xué)者們的普遍關(guān)注。

中國社科院社會學(xué)所研究員唐鈞在《中國社會救助制度的變遷與評估》中指出，目前的城市居民最低生活保障制度，要使它實(shí)用、適用和有效，還須花更大的氣力?；趪?，他主張建成一個(gè)綜合的低保制度，第一層次滿足生存的需要；第二層次滿足醫(yī)療、教育、住房等生存質(zhì)量的需要。中國社科院經(jīng)濟(jì)所研究員李實(shí)指出，城市貧困居民并不包括幾千萬的城市流動人口，他們是一個(gè)“孤島”，城市低保中沒有涉及到，應(yīng)引起決策部門的重視。國家發(fā)改委社會研究所楊宜勇指出，“應(yīng)保盡?！痹谖磥?0年也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，一是救助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，比如醫(yī)療、教育、住房的專項(xiàng)救助等；另一個(gè)是“盡?！币矐?yīng)與時(shí)俱進(jìn)，在精神層面也要考慮。在政策建議方面，楊宜勇提出中國反貧困值得重視的三個(gè)問題：一是加強(qiáng)個(gè)人所得稅的征收管理；二是合理調(diào)整個(gè)人所得稅的分享比例，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度；三是大力推行社會保障。

一、北京市城市最低生活保障制度的實(shí)施和發(fā)展

1996年6月，北京市人民政府批轉(zhuǎn)了市民政局等部門《關(guān)于實(shí)施城市居民最低生活保障制度意見的通知》，全市各區(qū)開始實(shí)施北京市城市居民最低生活保障制度。

（一）城市最低生活保障人數(shù)大幅增加

城市低收入制度實(shí)行之初，保障對象僅為三無老人等原民政對象，1998年為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，將單位保障對象納入社會保障管理。2002年又將單位失業(yè)人員、待崗人員、內(nèi)退人員以及職介機(jī)構(gòu)存檔人員納入了保障范圍，受保障人群范圍逐步擴(kuò)大。在1996年～2010年間，北京市城市最低生活保障人數(shù)由0.9萬人增加到11.7萬人。

（二）救助標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提高

北京城市低保標(biāo)準(zhǔn)由1996年的人均每月170元增加到2003年的290元，年均增長7.9%，以后不斷提高標(biāo)準(zhǔn)。具體情況見下表：

此外，北京市在建立健全基本生活救助制度的同時(shí)，還完善了醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助制度。

（三）最低生活保障制度取得的成效

最低生活保障制度的優(yōu)點(diǎn)是能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。低保制度的這個(gè)優(yōu)點(diǎn)幾乎是與生俱來的。如此之低的救助水平為什么能夠起到安定社會的作用呢？制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個(gè)“好”的制度應(yīng)該是可預(yù)期的。低保對象中，失業(yè)人員占相當(dāng)比例。失業(yè)使他們幾十年間形成的生活方式和生產(chǎn)方式都發(fā)生了巨變，其中影響最大的就是“不穩(wěn)定”。低保制度使他們重新有了一筆月月可領(lǐng)取的“穩(wěn)定收入”，雖然很少，但是買下一個(gè)月果腹的糧食還是夠了，這樣，貧困家庭就不會“心慌”。所以，低保制度所起到的作用在社會心理方面比在物質(zhì)方面更大。

二、救助政策對城市低保家庭生活的影響

為了解政府救助政策的實(shí)效性，本文以2010年12月在六個(gè)城區(qū)低收入戶和低保戶中開展的問卷調(diào)查為基礎(chǔ)，對救助政策進(jìn)行分析。調(diào)查對象為抽樣形成的400戶低收入家庭和低保戶。調(diào)查發(fā)出問卷400份，收回有效問卷391份。調(diào)查內(nèi)容是住戶基本情況、家庭收支狀況、住戶成員基本情況、政府救助政策的了解狀況等。

救助政策在很大程度上緩解了城鎮(zhèn)貧困問題，此次調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)過程中，首次增加了有關(guān)政策執(zhí)行及效果方面的調(diào)查，從調(diào)查結(jié)果來看，在制度的設(shè)計(jì)上、具體執(zhí)行過程中或多或少出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)偏低、范圍過小、效果不大、執(zhí)行不嚴(yán)等問題。

（一）救助的標(biāo)準(zhǔn)過低、范圍過窄及救助形式單一

391戶低收入家庭調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：認(rèn)為政策救助標(biāo)準(zhǔn)比較低的占42.5%，所占比例最高；其次，認(rèn)為貧困救助對象范圍過小的占38.4%，有47.3%被訪者建議適當(dāng)拓寬救助對象的范圍，能讓更多的貧困邊緣人群納入救助范圍，提高社會公平感。

（二）現(xiàn)存制度的設(shè)計(jì)、政策的實(shí)施效果不理想

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，對城市低保、低收入家庭社會救助政策了解的受訪者占67%，有53.5%的家庭曾經(jīng)或正在享受該救助政策，認(rèn)為很有幫助的占54%，認(rèn)為有一些幫助的占45.5%，認(rèn)為沒有幫助的占0.5%；從數(shù)字中可以看出，在各種救助政策的實(shí)施中，絕大多數(shù)受訪者都認(rèn)為政策有一些幫助，認(rèn)為很有幫助的相對較少，認(rèn)為沒有幫助的還有一定比例。

這說明我們在政策的設(shè)計(jì)、制度的實(shí)施上人文關(guān)懷度不高，還需進(jìn)一步完善，應(yīng)從實(shí)效性上進(jìn)一步加大力度，保證受惠者的利益，防止國家不少投入、政府不少出力，百姓卻并不滿意的怪現(xiàn)象發(fā)生。

（三）對救助政策的宣傳力度需進(jìn)一步加強(qiáng)

在了解救助政策的途徑方面，有38.4%的家庭曾主動了解過相關(guān)政策內(nèi)容；有59%的家庭是通過所在街道、居委會對相關(guān)政策內(nèi)容的宣傳了解政策的；有12%的家庭希望了解各種救助政策，但不知道通過何種途徑；有19%的家庭從未了解過。由此可以看出街道、社區(qū)、居委會在社會保障中發(fā)揮著越來越不可忽視的作用。

（四）在一定程度上存在管理不規(guī)范的現(xiàn)象

在調(diào)查中，認(rèn)為所在地區(qū)相關(guān)部門對救助政策的落實(shí)還不到位，不太滿意的占6.7%；認(rèn)為所在地區(qū)相關(guān)部門在落實(shí)政策過程中有臉難看、門難進(jìn)、事難辦的現(xiàn)象，很不滿意的占3.6%；認(rèn)為政策審批程序手續(xù)較繁瑣，時(shí)限較長的占35%；認(rèn)為政策救助對象審核不嚴(yán)，弄虛作假，身邊有“偽貧困戶”現(xiàn)象存在的占34%；占22%的被訪者提出加大行政監(jiān)督力度，保障救助資金及時(shí)撥付到位等建議。

三、完善城市最低生活保障救助體系的思考

（一）完善救助體系的努力方向

1. 提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

“十二五”規(guī)劃明確提出：在未來五年居民收入增長速度要快于經(jīng)濟(jì)增長速度。作為低收入群體生活保障的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高的速度更應(yīng)當(dāng)高于經(jīng)濟(jì)增長速度，才有利于保障低收入群體生活和逐步縮小收入差距。特別是在當(dāng)前通貨膨脹比較嚴(yán)重的形勢下，要千方百計(jì)保障低收入群體生活水平不因物價(jià)上漲而降低。應(yīng)逐步完善包括最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、物價(jià)波動補(bǔ)貼等在內(nèi)的各項(xiàng)社會保障和救助政策的正常調(diào)整機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)這些保障標(biāo)準(zhǔn)提高幅度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步或快于經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。

2. 擴(kuò)大最低生活保障范圍

目前北京市城市最低生活保障范圍僅以城鎮(zhèn)戶籍人口為救助對象，到2009年末北京市常住人口中的外來人口有509.2萬人，占常住人口的近30%。他們?yōu)楸本┙?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展作出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)。如果長期把這些人口中的低收入群體排除在享受城市最低生活保障范圍之外，對長期生活、工作在北京的常住外來人口并不公平。因此，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會條件逐步成熟時(shí)，應(yīng)放寬保障范圍，制定可行的救助認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，真正做到應(yīng)保盡保。

3. 建立綜合性立體式社會保障救助體系

因貧困具有區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性、自然性、長期性及復(fù)雜性等特征，也就造成了各個(gè)地區(qū)貧困原因的復(fù)雜性和多元化。作為起著保底作用的一項(xiàng)保障制度，其涉及到的個(gè)人或家庭的需求會是多種多樣的，因此，建立一個(gè)綜合性的最低生活保障制度勢在必行。

（二）健全“輸血機(jī)制”是完善救助體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

“輸血機(jī)制”原義是指對貧困人口采取直接的資金性的救助，以達(dá)到能夠維持其基本生活需要的救助方式，文中指的是現(xiàn)行的各種低保制度和各種救濟(jì)性的政策和措施。這是貧困人口生活保障的最后一道“安全網(wǎng)”，對社會和諧穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。

1. 嚴(yán)格《中華人民共和國社會保障法》的執(zhí)行力度

《社會保障法》明確于2011年7月開始實(shí)施，效果如何關(guān)鍵在于實(shí)施力度。用法治手段解決社會保障過程中的矛盾和問題，特別是協(xié)調(diào)各級政府、部門和利益群體在保障資金管理、使用中的的權(quán)力分配和責(zé)任關(guān)系，強(qiáng)化社會救助在社會保障體系中的法律地位，必將極大發(fā)揮社會保障在社會發(fā)展中所起到的不可替代的作用。

2. 擴(kuò)大社會救助的籌資渠道，將政府“低保”制度與社會救助有效結(jié)合起來是拓寬救助渠道的有效手段

研究、借鑒發(fā)達(dá)國家資金籌資方式，變現(xiàn)收現(xiàn)付制為基金制的同時(shí)，首先用稅率優(yōu)惠政策鼓勵吸引私人企業(yè)捐款；其次是透明度很高的捐款專用的信用；第三是完善的社會慈善捐款機(jī)構(gòu)；第四是充分調(diào)動、發(fā)揮企業(yè)的慈善作用。

3. 逐步建立救助制度的效用評估機(jī)制

在救助制度的設(shè)計(jì)上要充分體現(xiàn)以人為本、實(shí)效為先的原則。一定要以受用者為本，站在貧困人口需求與實(shí)用的角度來制定政策，避免官僚化與作秀。一個(gè)好的政策還需要相應(yīng)的配套措施和環(huán)境的支持，否則勞民傷財(cái)，中看不中用；在制度的實(shí)施中，應(yīng)及時(shí)對實(shí)際效用進(jìn)行評估，對存在的問題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整、糾偏，最終保證制度的實(shí)效性。

（三）建立“造血機(jī)制”是完善救助體系的有效路徑

“造血機(jī)制”是指對貧困人口采取的間接的政策性的扶持，使其從根本上脫貧的扶持手段?，F(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等預(yù)防性的扶助政策及就業(yè)、教育等開發(fā)性的扶持政策都對有勞動能力的貧困人口的脫貧起著積極的推動作用。

1. 加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決城市貧困的首要途徑

從世界各國的情況看，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大就業(yè)扶持力度，采取積極的促進(jìn)就業(yè)政策，提高就業(yè)質(zhì)量，是消除貧困的治本之策。據(jù)初步測算，國民生產(chǎn)總值每增長一個(gè)百分點(diǎn)，大致可增加80～100萬個(gè)就業(yè)崗位。因此，保持經(jīng)濟(jì)增長的較高速度是擴(kuò)大就業(yè)的重要前提。同時(shí)，出臺針對貧困家庭人口的就業(yè)政策，鼓勵、引導(dǎo)貧困人口的積極就業(yè)，提高就業(yè)率的同時(shí)也就降低了貧困發(fā)生率。

2. 加大人力資源開發(fā)投入是脫貧解困的有效手段

一方面要對貧困家庭待業(yè)人員進(jìn)行常規(guī)文化知識的快速提高輔導(dǎo)，開展定期免費(fèi)技能知識培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困就業(yè)人員對現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)能力。另一方面，從政策上積極鼓勵貧困人員創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)，搭建創(chuàng)業(yè)平臺，如建立貧困人員創(chuàng)業(yè)廣場，從稅收等方面予以減免，租金、管理費(fèi)上予以優(yōu)惠，為貧困人員創(chuàng)造就業(yè)條件，培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)意識，達(dá)到經(jīng)濟(jì)脫貧、精神脫貧的最終目的。

3. 創(chuàng)造平等教育機(jī)會，防止貧困代際傳遞

首先，要讓低收入家庭的教育機(jī)會平等，增加對貧困人口及地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入、逐步平衡教學(xué)資源的差距；其次，減少貧困家庭因經(jīng)濟(jì)原因?qū)е卤粍邮W(xué)的幾率，放寬和提高大學(xué)助學(xué)金的范圍和標(biāo)準(zhǔn)；再有通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式降低職業(yè)教育的入學(xué)門檻，使學(xué)習(xí)成績不理想的貧困家庭子女至少掌握一門就業(yè)技能。防止貧困家庭因教育問題惡性循環(huán)，代際傳遞。

4. 調(diào)節(jié)收入分配機(jī)制，促進(jìn)社會公平

深化收入分配機(jī)制，建立新型分配格局，形成高收入人群和低收入人群占少數(shù)、中等收入者占大多數(shù)的“兩頭小，不懸殊，中間大，分層次”的中國特色的分配結(jié)構(gòu)。這種分配結(jié)構(gòu)，既保持了發(fā)達(dá)國家橄欖型結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢，同時(shí)又使中等收入有層次，保證效率。

（四）健全管理體制和運(yùn)行機(jī)制是完善救助體系的有效保障

除了政策本身的原因外，救助政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題也不容忽視，因此建立完善的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，有其內(nèi)在的必要性。

1. 建立有效管理體制和社會監(jiān)督機(jī)制

社保管理體系的收、支、管、投、監(jiān)五個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)緊緊相扣，職責(zé)清晰，分工明確，互相監(jiān)督制約。例如建立起由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)社會保障稅費(fèi)的征繳、民政部門負(fù)責(zé)社會保障金的發(fā)放、財(cái)政部門負(fù)責(zé)社會保障基金的管理、具備經(jīng)營資格的獨(dú)立投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金投資運(yùn)營、審計(jì)部門負(fù)責(zé)社會保障基金運(yùn)營的審查監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)調(diào)查部門負(fù)責(zé)貧困家庭社會保障金落實(shí)監(jiān)測的完善社會保障體制。逐步將醫(yī)療保險(xiǎn)與社會保險(xiǎn)進(jìn)行整合，防止部門交叉管理，提高運(yùn)營效率。同時(shí)，應(yīng)建立有關(guān)低保的投訴與行政復(fù)議制度，嘗試建立民間性質(zhì)的社會監(jiān)督委員會，做到程序公平、公正、公開，逐步建立有效的社會監(jiān)督機(jī)制。

2. 充分發(fā)揮社區(qū)的作用

以社區(qū)為單位建立低保家庭檔案，大力宣傳各種救助政策，讓盡可能多的人了解各類救助、扶助政策，充分利用政策優(yōu)勢爭取為他們提供一些臨時(shí)性、季節(jié)性的工作機(jī)會。在沒有工作的時(shí)候，則進(jìn)行學(xué)習(xí)、交流，也為社區(qū)提供一些志愿服務(wù)。這樣做，可以避免因長期失業(yè)而導(dǎo)致的“邊緣化”傾向，使他們回歸到主流社會中來，達(dá)到心理融合的目的。

3. 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，保障救助政策的執(zhí)行力

制定符合實(shí)情的貧困人口申請救助程序，簡化申請手續(xù)，嚴(yán)格審查制度，樹立服務(wù)意識，杜絕“搭便車”行為，讓申請人受到尊重，最大限度地減少社會排斥感，以保證政策實(shí)施的執(zhí)行力。

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