黨的十六大以來，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“九連增”、農(nóng)民增收“八連快”，三農(nóng)發(fā)展進入又一個“黃金期”，其根本原因，正是新一輪農(nóng)村改革釋放出巨大活力。

人們依稀記得2002年，我國三農(nóng)問題突出：糧食生產(chǎn)多年徘徊，加入世界貿(mào)易組織后，我國農(nóng)業(yè)面對國際市場的激烈競爭，國家糧食安全面臨挑戰(zhàn)；城鎮(zhèn)化進入加速階段而農(nóng)村發(fā)展嚴重滯后，成為我國現(xiàn)代化進程中的“短腿”；農(nóng)民收入增長緩慢而負擔(dān)沉重，農(nóng)村干群關(guān)系緊張。

黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的宏偉目標，并明確指出：重點難點在農(nóng)村。毋庸諱言，三農(nóng)問題是歷史進程中逐漸形成的，我國進入“總體小康”社會后更加凸顯，破解絕非易事。

從糧食流通體制改革破題

1992年，我國完全放開了糧食消費市場，居民購買糧食不再依賴國有糧店，讓糧票退出了歷史舞臺。但是，基于糧食的敏感性，農(nóng)村糧食收購市場一直未敢放開，而采取由政府和農(nóng)民進行合同訂購的方式。直到黨的十六大提出健全社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標之后，結(jié)合多年糧食消費市場化改革和糧食收購政策的實踐，2004年我國最終在農(nóng)村開啟了糧食收購市場化改革。

糧食消費市場的放開，理順了糧食收購價格和消費價格的關(guān)系，改善了糧食比較效益偏低的狀況，有效地調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性。我國糧食總產(chǎn)量在1998年曾達到5.12億噸。但是，隨著糧食創(chuàng)紀錄地增產(chǎn)后，國內(nèi)糧食供求關(guān)系發(fā)生了很大變化，依賴傳統(tǒng)的國有糧食部門收購農(nóng)民的糧食越來越靠不住。放開糧食收購市場前，很多糧食主產(chǎn)區(qū)的國有糧食收購部門，一方面伸手向國家索取大量的財政補貼，另一方面以糧庫已滿或者糧食質(zhì)量不合格為由不收購農(nóng)民生產(chǎn)的糧食。1998～2002年，農(nóng)村賣糧難和糧食銷售價格低迷問題十分突出。

是改革糧食流通體制？還是退回到糧食合同收購和憑票供應(yīng)糧食的僵化體制？顯然，糧食流通體制改革不能走回頭路。

在黨的十六大后，放開糧食收購市場，糧食流通體制改革開始克艱攻難。允許農(nóng)民根據(jù)市場自主決定糧食生產(chǎn)和糧食銷售，國家相應(yīng)地建立了糧食補貼和托市收購制度。

為了更好地保護糧農(nóng)利益，在放開糧食收購市場的過程中，國家還建立起小麥和稻谷的最低收購價格制度以及玉米和大豆等的臨時收儲制度。最低收購價格政策和臨時收儲政策的實施，對于防止糧食價格過度下跌和農(nóng)民賣糧難發(fā)揮了極其重要的托市作用，有效地保護了糧農(nóng)的利益。

實踐證明，放開糧食收購市場，并相應(yīng)建立起對種糧農(nóng)民的補貼和托市收購制度，總體上比較成功。

農(nóng)村稅費改革打破怪圈

20世紀末，我國農(nóng)民負擔(dān)沉重。農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)民不但需要繳納法定的農(nóng)業(yè)稅，而且還需要上繳各種攤派和提留，甚至一些地方干部借機“搭便車”收費，以牟取私利和為部門謀取利益。當時，社會上流行“頭稅（指法定的農(nóng)業(yè)稅）輕，二費（指農(nóng)村公益事業(yè)收費）重，三費（指搭便車收費）是個無底洞”的順口溜。據(jù)當時一些典型調(diào)查資料，農(nóng)民人均負擔(dān)農(nóng)業(yè)稅只有幾十元，但是各類名目的收費可能達幾百元，而隱性負擔(dān)更重。

本世紀初，國家在一些地方啟動了農(nóng)村稅費改革試點，核心是取消農(nóng)村各類收費，統(tǒng)一只收取農(nóng)業(yè)稅。客觀地說，在上級政府的嚴格監(jiān)管下，農(nóng)村稅費改革試點初期階段還算成功。但是，一段時間以后，農(nóng)民負擔(dān)反彈問題又凸顯出來。如何打破農(nóng)村稅費改革不斷而農(nóng)民負擔(dān)呈加重態(tài)勢的怪圈，讓歷史上“皇糧國稅”每輪改革后農(nóng)民負擔(dān)就會加重一次的“黃宗羲定律”不再成立？農(nóng)民負擔(dān)減不下來，根源在于針對農(nóng)民而特別征繳的稅費和相應(yīng)的農(nóng)村財政制度。減輕農(nóng)民負擔(dān)難做到，干脆就讓農(nóng)民不再有制度性的負擔(dān)。

據(jù)相關(guān)資料數(shù)據(jù)，廢除農(nóng)業(yè)稅后，每年直接減輕農(nóng)民負擔(dān)1335億元，農(nóng)民人均減負約140元。與農(nóng)村稅費改革相對應(yīng)，我國相應(yīng)地逐步建立起農(nóng)村公共財政體制，明確了中央財政和各級地方財政對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的重要職責(zé)。同時，為了加快農(nóng)村發(fā)展，調(diào)動農(nóng)民在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中發(fā)揮主體作用，又建立了一事一議制度。

農(nóng)村綜合改革是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵

從根本上解決農(nóng)民負擔(dān)過重問題，不僅在于廢棄舊的農(nóng)村財政體制，而且關(guān)鍵在于能否重建農(nóng)村公共財政體制。黨的十六大以后，我國啟動了農(nóng)村綜合改革，不但全面廢除了農(nóng)業(yè)稅（費），結(jié)束了2600多年農(nóng)民交稅的歷史，而且按照公共財政的要求，推進農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和農(nóng)村財政改革，讓農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一樣享受公共服務(wù)與繳費不掛鉤。

過去長時期內(nèi)我國實行城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村公益事業(yè)成本費用由農(nóng)民負擔(dān)。按照農(nóng)村教育農(nóng)民辦的邏輯，農(nóng)村義務(wù)教育達標向農(nóng)民攤派，農(nóng)村教師工資由農(nóng)民負擔(dān)。據(jù)資料，農(nóng)村稅費改革前，很多地方農(nóng)村教育經(jīng)費占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的70%左右。農(nóng)村義務(wù)教育達標形成的鄉(xiāng)村債務(wù)和拖欠教師工資現(xiàn)象十分普遍。由于可以向農(nóng)民收稅收費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)過分臃腫，精簡困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)十分混亂。

黨的十六大開啟的農(nóng)村改革，不但徹底廢除了隨時都可能加重農(nóng)民負擔(dān)的農(nóng)村稅費制度，而且確立了城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制，讓公共財政照耀廣大農(nóng)村。在廢除農(nóng)村稅費后，國家加大了轉(zhuǎn)移支付力度，并增加專項財政經(jīng)費。相應(yīng)地，建立起了縣級財政保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的機制。目前，我國農(nóng)村義務(wù)教育實行了全免費，中央財政支出了近千億元負擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育達標時期的鄉(xiāng)村債務(wù)。同時，在農(nóng)村綜合改革中重點深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，強化基層政府服務(wù)職能，推行省直管縣和鄉(xiāng)財縣管。

隨著我國農(nóng)村綜合改革不斷取得實效，公共財政覆蓋農(nóng)村范圍不斷擴大，國家開始著手解決貧困農(nóng)民生活問題、農(nóng)民看病難看病貴問題和農(nóng)民養(yǎng)老問題，目前基本建立了面向廣大農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度和社會養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村綜合改革，從延伸和擴大公共服務(wù)覆蓋范圍向最終建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)制度推進，使農(nóng)村干群關(guān)系持續(xù)改善，農(nóng)民權(quán)益得到有效保護，農(nóng)村社會更加和諧穩(wěn)定。

在充分肯定新時期農(nóng)村改革突破和制度創(chuàng)新成效的同時，還必須看到我國三農(nóng)政策設(shè)計還存在著不完善的問題，執(zhí)行過程中還存在著執(zhí)行不到位、農(nóng)民對政策執(zhí)行滿意度不高和少數(shù)干部以權(quán)謀私等突出問題。這些問題的出現(xiàn)，不僅使我國強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策實施效果大打折扣，影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)推進進程，而且強化了一些地方對財政支農(nóng)資金的依賴，影響了農(nóng)民對黨的政策執(zhí)行的信任。

為此，還需要加強頂層設(shè)計，著眼于破除城鄉(xiāng)二元體制障礙，穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度和林權(quán)等改革，保護農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)益，創(chuàng)新農(nóng)村體制機制，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，推進全面小康社會建設(shè)。

作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所