【摘 要】暫住證制度片面強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口的強(qiáng)制管理，違背了服務(wù)行政的時(shí)代理念，取而代之的居住證制度則充分展現(xiàn)了政府的服務(wù)職能，因而具有進(jìn)步性；但作為一項(xiàng)正在成長(zhǎng)的制度仍需要完善，本文論證了居住證制度產(chǎn)生的必然性，并以《武漢市居住證管理暫行辦法》為例進(jìn)行規(guī)范分析，提出了居住證制度完善的改革思路。

【關(guān)鍵詞】居住證；服務(wù)行政；完善

一、導(dǎo)論

隨著改革開放的不斷深入，流動(dòng)人口這一特殊群體的規(guī)模日益擴(kuò)大，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站發(fā)布的2011年我國(guó)人口總量及結(jié)構(gòu)變化情況數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量為2.30億，比2010年增加828萬人，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全改變的社會(huì)體制下，作為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的有生力量，流動(dòng)人口的存在及其壯大為當(dāng)前的城市管理帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，由于過度注重對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行強(qiáng)制管理而忽略了流動(dòng)人口權(quán)益的保障，曾經(jīng)的暫住證制度在強(qiáng)烈的質(zhì)疑聲中淡出歷史舞臺(tái)，取而代之的居住證制度則以服務(wù)型管理為價(jià)值導(dǎo)向逐步走向公眾視野，居住證是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的社會(huì)背景下政府對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理的衍生物，是由一系列流動(dòng)人口管理制度演化而來的。該制度為流動(dòng)人口的管理搭建了人性化的政策平臺(tái)。

目前我國(guó)已有廣西、安徽、陜西、山東、甘肅等省份宣布已經(jīng)或者即將實(shí)施居住證制度，從已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范分析，居住證制度規(guī)定了流動(dòng)人口可以享有的公共服務(wù)及權(quán)益范圍，進(jìn)一步淡化了城鄉(xiāng)居民在社會(huì)福利待遇方面的差別，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)人口之間的融合，但就制度本身而言，居住證制度仍然需要更加合理和完善的規(guī)范設(shè)計(jì)，才能最大程度發(fā)揮其社會(huì)效能，進(jìn)而為我國(guó)的戶籍改革奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)，本文主要以2011年3月15日實(shí)施的《武漢市居住證管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》為研究文本，著重對(duì)《暫行辦法》進(jìn)行規(guī)范性分析，并對(duì)相關(guān)制度的建設(shè)提出合理化的對(duì)策。

二、居住證制度是公共行政職能轉(zhuǎn)換的必然選擇

盡管我國(guó)現(xiàn)行憲法并沒有賦予公民遷徙自由權(quán)，但我國(guó)于1998年10月5日在聯(lián)合國(guó)總部簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條明確規(guī)定，“合法處在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”，我國(guó)憲法學(xué)者在遷徙自由權(quán)入憲的問題上基本達(dá)成了肯定的共識(shí)，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行暫住證制度管理的做法限制公民在不同地域之間的自由流動(dòng)，一定程度上侵犯了公民的遷徙自由權(quán)，更重要的是從暫住證的功能來看，暫住證是行政機(jī)關(guān)予以準(zhǔn)許持證者從事特定活動(dòng)的證明文件，流動(dòng)人口如果要參加駕校培訓(xùn)、買車、按揭貸款甚至四六級(jí)考試、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等大型考試，都必須持有暫住證，這些規(guī)定無不折射出行政部門對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行強(qiáng)制性管理的傳統(tǒng)的行政理念，而且政府部門執(zhí)法方式粗暴，甚至把暫住證作為部門創(chuàng)收的工具，嚴(yán)重地侵犯了流動(dòng)人口的合法權(quán)益，這些都成為暫住證制度廣為詬病的硬傷。那么，在流動(dòng)人口的管理方面行政機(jī)關(guān)究竟應(yīng)該進(jìn)行怎樣的定位？對(duì)這個(gè)問題的回答涉及到政府的價(jià)值定位問題。政府的價(jià)值是指作為客體的政府對(duì)于作為主體的國(guó)家和公民的意義和需要的滿足，從政府和國(guó)家的關(guān)系來看，政府的價(jià)值主要體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志和利益，從政府和公民的關(guān)系來看，既然公民將自己的一部分權(quán)利讓渡給政府以便其保護(hù)自身利益，政府的價(jià)值就在于政府必須具有管理和服務(wù)功能以促進(jìn)和確保公共福利，維護(hù)和發(fā)展公共利益。從上述原理可得知，流動(dòng)人口的管理事關(guān)這一群體的重大權(quán)益，政府必須轉(zhuǎn)變公共行政管理職能，以服務(wù)流動(dòng)人口為中心，積極回應(yīng)公眾的訴求，及時(shí)調(diào)整自己的公共政策，以便更好地為流動(dòng)人員服務(wù)，而不是視他們?yōu)楹樗瞳F，步步為營(yíng)，這正是居住證制度出臺(tái)的必然所在。居住證制度和暫住證制度的最大的區(qū)別在于價(jià)值取向不同。暫住證制度立法主要是為公安機(jī)關(guān)治安管理服務(wù)的，以管理為主旨，有明顯的“重管理輕服務(wù)”、“重義務(wù)輕權(quán)利”傾向，而居住證制度立法是以服務(wù)管理、權(quán)利保障為主旨，強(qiáng)調(diào)服務(wù)和管理并重，根據(jù)“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”等原則進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)；在平等人權(quán)觀念深入人心的背景下，如果政府固守傳統(tǒng)的管制流動(dòng)人口方式，勢(shì)必會(huì)激化公眾對(duì)政府的不滿情緒，加深政府的信任危機(jī)，實(shí)施居住證制度則可以滿足流動(dòng)人口多方面的利益訴求，適應(yīng)了建設(shè)服務(wù)型政府的要求，是新形勢(shì)下政府決策的必然選擇。

三、規(guī)范分析《暫行辦法》的制度特征

1．立法價(jià)值體現(xiàn)服務(wù)型管理理念。許多學(xué)者認(rèn)為，居住證制度取代暫住證只能作為新一輪戶籍制度改革的過渡性手段，其功用的指向性較強(qiáng)，盡管如此，居住證制度的規(guī)定可以讓流動(dòng)人口在一定程度上享受和當(dāng)?shù)鼐用裢鹊母＠?，尤為重要的是居住證制度在立法價(jià)值取向上凸顯了服務(wù)型管理的行政理念。這一理念在《暫行辦法》中體現(xiàn)的比較深刻?！稌盒修k法》第四條規(guī)定，“《武漢市居住證》是非本市戶籍人員在本市居住和享有居住地公共服務(wù)的合法憑證?！痹摋l直接將居住證與公共服務(wù)相掛鉤，蘊(yùn)含了政府部門對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行服務(wù)管理的行政理念，即不再一味地強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制管理，而是著重要求政府為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)，滿足流動(dòng)人口對(duì)公共物品的一般需求。當(dāng)前，世界上許多國(guó)家都在積極重建政府與公民的關(guān)系，擴(kuò)大政府與公民的信息溝通渠道，根據(jù)公民的普遍需求決定政府提供什么服務(wù)以及如何提供服務(wù)，為此，中共十七大報(bào)告也提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)和任務(wù)，《暫行辦法》以規(guī)范的形式踐行了這一先進(jìn)的行政理念，值得肯定。

2.適用對(duì)象范圍具有廣泛性。相對(duì)于其他省市的立法而言，武漢市人民政府出臺(tái)的《暫行辦法》在適用對(duì)象方面并沒有做出明確的限制，將享受流動(dòng)人口福利待遇的門檻降低到普通民眾都能夠承受的水平，使武漢市政的公共服務(wù)可以最大程度地惠及到非武漢市戶籍的流動(dòng)人口。如《暫行辦法》第十四條規(guī)定，“年滿16周歲的非本市戶籍人員，因務(wù)工、經(jīng)商、就學(xué)等擬在本市居住30日以上的，應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定申請(qǐng)辦理居住證；申請(qǐng)辦理居住證的，不再另行辦理居住登記?！痹摋l將辦理居住證的條件僅僅局限在年齡及居住期限兩個(gè)方面，對(duì)流動(dòng)人口的道德品行、職業(yè)性質(zhì)、社保繳費(fèi)情況、住所等情況不做統(tǒng)一要求，這樣的規(guī)定充分顯示出武漢這座中部中心城市以更寬博的胸懷吸引優(yōu)秀人才參與城市建設(shè)的姿態(tài)，使流動(dòng)人口權(quán)益的平等保障具有相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)。

3．權(quán)益保障內(nèi)容具有現(xiàn)實(shí)性?！稌盒修k法》第二十一條以列舉的方式規(guī)定了持居住證的流動(dòng)人口可享有的九項(xiàng)具體的公共服務(wù)，涉及到社會(huì)保險(xiǎn)、子女教育、計(jì)劃生育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)等多個(gè)方面，這些服務(wù)事項(xiàng)與流動(dòng)人口的生活休戚相關(guān)，在城市公共資源有限的情況下，上述服務(wù)事項(xiàng)保證了流動(dòng)人口生活的基本需要，也是武漢市政府基于自身經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的實(shí)際狀況對(duì)流動(dòng)人口做出的服務(wù)承諾，既不顯得空泛，又不過于狹隘，尤其在法律保障方面，《暫行辦法》第三十四條明晰了政府機(jī)關(guān)及其工作人員違反規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。從另外一個(gè)方面來看，上述設(shè)定從反面設(shè)定了政府機(jī)關(guān)為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)的職責(zé)，從而使流動(dòng)人口的權(quán)益切實(shí)可行。

四、進(jìn)一步完善《暫行辦法》的改革思路

1．?dāng)U大公眾立法參與。以政府規(guī)章形式出臺(tái)的《暫行辦法》一共六章三十七條款，其內(nèi)容基本涉及到流動(dòng)人口管理的方方面面，然而一紙《暫行辦法》終究也無法承載流動(dòng)人口過多的權(quán)利期待，《暫行辦法》所賦予流動(dòng)人口的權(quán)益更多還是基于政府的制度選擇，權(quán)益的種類以及范圍由政府根據(jù)城市管理和服務(wù)的限度所決定，由于在整個(gè)立法過程中流動(dòng)人口參與行政決策的廣度和深度直接影響著他們自身的權(quán)益得失，因此，建議政府在相關(guān)立法的完善中為流動(dòng)人口提供參與行政行為的條件和機(jī)會(huì)，讓流動(dòng)人口享有的權(quán)益更加具體和真實(shí)，避免流動(dòng)人口在政府決策中因話語(yǔ)權(quán)的缺失而無法獲得利益博弈的有利地位。

2．選擇自由管理方式?！稌盒修k法》對(duì)流動(dòng)人口的管理采取兩條線的做法，即區(qū)分不同情況要求流動(dòng)人口辦理居住登記及申領(lǐng)居住證，凡是在市行政區(qū)域內(nèi)擬居住3日以上30日以下的，包括探親、訪友、旅游、出差、就醫(yī)在內(nèi)的流動(dòng)人員都應(yīng)該申報(bào)居住登記；凡是居住30日以上的，包括務(wù)工、經(jīng)商、就學(xué)等在內(nèi)的流動(dòng)人員應(yīng)該申辦居住證。居住證制度的本意是為流動(dòng)人口提供更加完善的公共服務(wù)，如何在管制和服務(wù)的張力中尋求適當(dāng)?shù)钠胶馐钦枰?jǐn)慎對(duì)待的問題，就兩者的關(guān)系而言，管制是手段，服務(wù)是目的，管制松弛有度，服務(wù)才能落到實(shí)處?！稌盒修k法》的規(guī)定采取強(qiáng)制的手段為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)，這種一刀切的做法依然將流動(dòng)人口作為管理的客體，無視流動(dòng)人口自由選擇的權(quán)利，申而言之，流動(dòng)人口應(yīng)該有權(quán)利決定是否接受居住證管理服務(wù)，而不是被動(dòng)地納入到公共服務(wù)管理體系之中，強(qiáng)制的結(jié)果只會(huì)適得其反，相對(duì)人會(huì)因?yàn)槌绦蚍爆嵅辉傅怯浕蛘呱觐I(lǐng)居住證，政府部門則因?yàn)殡y以落實(shí)登記情況會(huì)承擔(dān)行政失職的責(zé)任，從這個(gè)意義上講，《暫行辦法》的規(guī)定具有立法浪漫主義的特質(zhì)，這也是目前地方政府實(shí)施居住證制度的通弊所在。如果將“當(dāng)為模式”轉(zhuǎn)化為“可為模式”，賦予流動(dòng)人口自由選擇公共服務(wù)的權(quán)利，則更直接體現(xiàn)政府行為的服務(wù)職能。

3．提高立法語(yǔ)言精度。法與語(yǔ)言之間的關(guān)系密不可分，所有的法律規(guī)范都以語(yǔ)句的形式表達(dá)，可謂語(yǔ)言之外不存在法，法律規(guī)范只有以一般人能夠獲得最低限度的理解的方式表達(dá)出來，才能實(shí)現(xiàn)法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的任務(wù)，因此，法律工作者必須努力保持專業(yè)術(shù)語(yǔ)的可理解性和明確性，避免法律術(shù)語(yǔ)成為普通民眾不可逾越的語(yǔ)言障礙。如果以這樣的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)《暫行辦法》中的語(yǔ)言有許多改進(jìn)的空間，如《暫行辦法》第二十條對(duì)“市、區(qū)人民政府有關(guān)部門和承擔(dān)公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)以及商業(yè)服務(wù)組織”就缺乏明確的界定；第二十一條規(guī)定了居住證持有人的可享有的十項(xiàng)公共服務(wù)，但九項(xiàng)都采用了“準(zhǔn)用性法律規(guī)范”的表達(dá)方式，這些服務(wù)的享有必須符合“規(guī)定”的條件，至于規(guī)定為何《暫行辦法》則語(yǔ)焉不詳，這就為執(zhí)法部門的管理帶來極大的操作空間，而流動(dòng)人口享有的服務(wù)很可能因?yàn)檫@樣那樣的“規(guī)定”大打折扣，甚至淪為一紙空文。所以，建議立法者努力提高法律語(yǔ)言的準(zhǔn)確性，以免給適法者和守法者帶來困擾和不便。

4．優(yōu)化行政處罰措施?！稌盒修k法》第五章詳細(xì)規(guī)定了對(duì)違反居住證制度規(guī)定的相關(guān)人員實(shí)施法律制裁的形式，其中針對(duì)流動(dòng)人口的制裁規(guī)定有三條，多為行政處罰措施，且都涉及到財(cái)產(chǎn)罰的內(nèi)容，這種相對(duì)單一的處罰形式有諸多弊端，對(duì)于流動(dòng)人口而言，無疑增加其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對(duì)政府部門而言，容易落下政府靠管理搞創(chuàng)收的口實(shí)，加速公共行政信任的危機(jī)，這種無形的損失無法估量，為避免重蹈暫住證制度覆轍，建議立法減少行政罰款的種類及數(shù)額，增加聲譽(yù)罰的種類，并將相關(guān)的處罰決定載入公民信用檔案，通過這種方式增加政府與流動(dòng)人口之間的相互信任，促使流動(dòng)人口加強(qiáng)自律，以充分實(shí)現(xiàn)居住證制度的服務(wù)功能。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]中國(guó)網(wǎng)．2011年我國(guó)人口總量低速增長(zhǎng)、流動(dòng)人口繼續(xù)增加．

2012-01-18

[2]王學(xué)輝等．行政權(quán)研究[J]．北京：中國(guó)檢察出版社，2002（272）

[3]丁祖年，湯達(dá)金．流動(dòng)人口立法及制度安排[J]．法治研究．2008（8）