【摘 要】預(yù)算績效管理是提高財(cái)政性資金使用效益的有效途徑，我國也十分重視預(yù)算績效管理，并在近幾年的探索中取得成效。但不得不說，我國的預(yù)算績效管理在管理的深度和廣度上都與績效預(yù)算管理的要求存在差距。本文旨在分析我國預(yù)算績效管理工作存在的問題，并分析問題背后的原因。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績效管理；問題；原因

績效預(yù)算，相比于傳統(tǒng)的預(yù)算方法，它把市場經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中，從而有效的降低了政府提供公共品的成本，提高了財(cái)政支出的效率。近年來，全國各級財(cái)政部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于提高財(cái)政資金績效的要求，在加強(qiáng)預(yù)算績效管理方面開展了積極探索，各方面工作取得新的成效。但不得不承認(rèn)，使這種“舶來品”成功地轉(zhuǎn)化為中國特色的績效預(yù)算體制仍然是一個浩大的工程。

一、我國預(yù)算績效管理存在的問題

1．預(yù)算績效管理工作機(jī)構(gòu)及職責(zé)不完善。近幾年，我國各級財(cái)政部門認(rèn)真貫徹落實(shí)了黨中央、國務(wù)院關(guān)于提高財(cái)政資金績效的要求，各地的預(yù)算績效管理工作的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)雖然取得了一定的成效，但總體來看，工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職責(zé)不一，不能保證績效管理工作的專業(yè)化進(jìn)行。目前全國只有14個地區(qū)省級財(cái)政部門設(shè)置了專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，名稱不盡統(tǒng)一，職責(zé)也不盡明確；其他地區(qū)大多數(shù)將相關(guān)職能由預(yù)算處負(fù)責(zé)，少數(shù)地區(qū)由監(jiān)督處牽頭負(fù)責(zé)，人員數(shù)量較少；只有部分市縣財(cái)政部門設(shè)置了預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)。此外，預(yù)算績效管理人才隊(duì)伍建設(shè)也存在不足，由于預(yù)算績效管理的專業(yè)性、復(fù)雜性等特性，現(xiàn)有工作人員的業(yè)務(wù)水平不能滿足要求，業(yè)務(wù)素質(zhì)急需提高。

2．預(yù)算績效管理工作缺乏法律法規(guī)支撐。我國當(dāng)前的預(yù)算績效管理工作缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)作為制度保障，面對各方利益博弈和多種阻力，難以有效發(fā)揮職能作用。從國外財(cái)政預(yù)算績效管理的實(shí)踐看，如美國、英國這些國家普遍采用立法的形式，制定了關(guān)于政府績效責(zé)任和流程的法律法規(guī)，以法律的手段確立預(yù)算績效管理各方的權(quán)利和義務(wù)。再看我國，迄今為止還沒有出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)預(yù)算績效管理的法律法規(guī)，財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2009]76號）只可作為部門規(guī)章依據(jù)。政府績效管理多處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，沒有相應(yīng)的制度和法律作保障，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和評價標(biāo)準(zhǔn)，這也導(dǎo)致各級地方政府的評價體系難以推廣和普及。

3．預(yù)算績效管理工作體系尚不完善。一是績效目標(biāo)管理體系不夠健全。江蘇省的績效目標(biāo)管理工作還只是試點(diǎn)工作，沒有完善的法律法規(guī)做保障。此外，我國現(xiàn)行的績效目標(biāo)管理工作缺乏一個合理、統(tǒng)一的目標(biāo)指標(biāo)體系，使得績效目標(biāo)的設(shè)定不科學(xué)。二是績效監(jiān)督管理難以實(shí)施。我國目前有關(guān)財(cái)政監(jiān)督方面的法律、法規(guī)及工作制度建設(shè)近乎空白，有關(guān)財(cái)政支出績效監(jiān)督主體、財(cái)政資金分配和使用效果的責(zé)任追究等反面均沒有相應(yīng)規(guī)定。另外由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，績效監(jiān)督工作取證困難。被監(jiān)督單位的資料往往不齊全，績效問題界定不清，項(xiàng)目支出核算不清晰等都致使績效監(jiān)督中責(zé)任難以落實(shí)。三是績效評價體系不科學(xué)?？冃Ч芾淼暮诵牡目冃гu價，目前在理論上和實(shí)踐上都還不夠成熟，特別是績效評價方法單一，績效評價指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。地方預(yù)算績效的考評仍然以定性考評為主，往往是憑印象、憑經(jīng)驗(yàn)而缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析測評，缺乏定量的測評標(biāo)準(zhǔn)和定量分析人員，造成評價難以避免隨意性和片面性現(xiàn)象。在績效指標(biāo)的設(shè)定上，過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益績效，設(shè)置指標(biāo)權(quán)重時多以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主；忽視對整個社會的作用，評價的視野過于狹窄，以致單個或局部經(jīng)濟(jì)、宏觀浪費(fèi)的現(xiàn)象不斷發(fā)生。四是評價結(jié)果應(yīng)用難以落實(shí)。絕大部分地方未制定評價結(jié)果應(yīng)用的辦法和措施，評價結(jié)果僅僅是停留在反映情況、找出問題、完善制度層面，還不能和財(cái)政管理相銜接以把結(jié)果轉(zhuǎn)化為績效預(yù)算；還不能和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展目標(biāo)相銜接以把結(jié)果運(yùn)用到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)上來。有些地方開展的績效評價主要側(cè)重考察單一項(xiàng)目執(zhí)行管理的規(guī)范性，績效評價更像是項(xiàng)目總結(jié)驗(yàn)收，一些部門和單位領(lǐng)導(dǎo)對績效評價工作結(jié)果應(yīng)用了解和重視程度不夠，往往一評了事，不積極采取應(yīng)用措施落實(shí)評價結(jié)果。

二、預(yù)算績效管理工作問題的原因分析

1.預(yù)算績效管理理念不統(tǒng)一。新預(yù)算績效管理本質(zhì)上是“政府”評價“政府績效”，涉及到政府管理制度的變革，但從實(shí)踐情況看，大都對預(yù)算績效管理的理解停留在項(xiàng)目預(yù)算管理和部門預(yù)算管理的層次上。對預(yù)算支出講績效是預(yù)算績效管理的內(nèi)在要求，但預(yù)算績效管理不僅僅是項(xiàng)目的績效，也不僅僅是部門預(yù)算的績效，而是要反映政府的績效。這與新預(yù)算績效管理興起的原因有關(guān)，即減輕財(cái)政壓力和回應(yīng)公眾對巨大財(cái)政支出受益情況的關(guān)注。此外，預(yù)算績效管理觀念的轉(zhuǎn)變還不到位。績效預(yù)算是建立在重視績效的政府文化之上的，當(dāng)政府文化以控制為中心轉(zhuǎn)移到以績效為中心的時候，績效預(yù)算才可能真正發(fā)揮作用。在我國，“官本位”思想根深蒂固，政府組織及其行政人員始終處于一種無壓力、無責(zé)任的松散狀態(tài)。各級政府部門將很多精力用于運(yùn)用各種手段對有限的財(cái)政資源進(jìn)行爭奪，常常是哪里工作問題比較嚴(yán)重，就追加預(yù)算，這就導(dǎo)致“會哭的孩子多吃奶”以及“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的只講做事花錢不講效率預(yù)算的觀念。

2．缺乏科學(xué)的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系。目前我國缺乏有效的績效評價指標(biāo)體系，大部分地方都沒有建立科學(xué)的評價指標(biāo)，沒有科學(xué)、合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，無法保證評價結(jié)果的客觀性、有效性。政府支出活動具有其特殊性：它不像市場上的各種活動那樣都有直接的經(jīng)濟(jì)效益，政府支出活動的范圍往往是市場機(jī)制不能正常發(fā)揮作用的市場失靈領(lǐng)域，政府的投資也往往是為了滿足社會公眾需要，但短期很難見到經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。另外，財(cái)政支出范圍廣泛且支出績效呈多樣性的特點(diǎn)，既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，還有更多的無法用貨幣衡量的社會效益，而且不同項(xiàng)目的效益期長短不同，還有直接效益、間接效益。因此，長期以來，財(cái)政部門一直無法采取一種比較準(zhǔn)確的辦法對財(cái)政支出進(jìn)行衡量，而這一“盲點(diǎn)”恰恰是減少資源損失浪費(fèi)、提高效率的關(guān)鍵點(diǎn)。

3．預(yù)算透明度差。公眾不明確預(yù)算績效的關(guān)注路徑，即不清楚如何影響政府績效預(yù)算。當(dāng)前我國公眾參與政府預(yù)算的制度尚不健全，出臺的一些行政規(guī)范性文件層次太低，不具有法律效力，公眾參與政府預(yù)算的權(quán)利得不到法律保障，這樣就會出現(xiàn)公眾即使主觀上想?yún)⑴c但礙于參與渠道的障礙，最終仍然無法真正參與到政府預(yù)算中去。此外，公眾的思想認(rèn)識還不到位，參與政府預(yù)算的積極性還不夠高。改革開放之前的一個相當(dāng)長的時期里，由于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和“以階級斗爭為剛”的錯誤理論和實(shí)踐等歷史條件形成的對權(quán)威服從的心理沉積，使得公民在短時間內(nèi)很難形成獨(dú)立自主的人格，更加難以意識到自己的主體地位及相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任。還有許多人思想觀念轉(zhuǎn)變不到位，認(rèn)為政府預(yù)算問題與自身利益的關(guān)聯(lián)性不大，從而選擇對政府預(yù)算持冷漠態(tài)度。

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