摘要：我國國家檔案館館藏檔案絕大部分來源于立檔單位檔案室。國家綜合檔案館按照有關(guān)規(guī)定，通過正規(guī)接收途徑將具有永久保存價值的檔案接收進館保存。進館環(huán)節(jié)的檔案鑒定工作直接關(guān)系到國家檔案館館藏檔案的數(shù)量和質(zhì)量，具有重要的現(xiàn)實意義。筆者從國家和地方兩個層次對我國進館檔案鑒定政策做一概述，并對其中存在的問題從四方面進行了初步分析。

關(guān)鍵詞：進館檔案 鑒定 政策

進館檔案鑒定政策是對進館檔案鑒定工作的支持和導(dǎo)向，具有重要的保障作用。筆者試從國家和地方兩個層次對我國現(xiàn)有進館檔案鑒定政策做一概述，并對其中存在的問題進行初步分析。

一、政策梳理

（一）國家政策

目前，我國政府有關(guān)進館檔案鑒定工作的重要法律法規(guī)條文及其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要有9個，見表1。

1．《中華人民共和國檔案法》沒有對進館檔案鑒定工作提出具體要求。其中第三章第十一條，僅從檔案移交的角度對立檔單位檔案移交工作做籠統(tǒng)要求，對進館檔案鑒定工作約束不夠。

2．《中華人民共和國檔案法實施辦法》第三章第十三條，僅在《中華人民共和國檔案法》基礎(chǔ)上，從檔案移交的時間上加以細(xì)分，同樣未涉及具體進館檔案鑒定工作。

3．《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈機關(guān)檔案工作條例〉的通知》（廳發(fā)〔1983〕64號），該條例第五章第二十五條，明確提出，以檔案保管期限為標(biāo)準(zhǔn)，對進館檔案范圍加以限制。

4．《檔案館工作通則》第三條明確了檔案館的基本任務(wù)，第七條明確了檔案館接收檔案的期限。該文件規(guī)范的內(nèi)容與《機關(guān)檔案工作條例》基本相同。

5．《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》首先明確了檔案館收集工作的基本指導(dǎo)思想，文件對各級綜合性國家檔案館收集建國前后的檔案的范圍進行明確。文件第六條從進館檔案的完整性和唯一性出發(fā)，指出檔案館在接收有關(guān)單位檔案的同時，還應(yīng)協(xié)助機關(guān)檔案室做好檔案進館前的審核和調(diào)整保管期限的工作。該文件提出了較為實際的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，是同期對進館檔案鑒定工作規(guī)定最明確、最具體的文件，在一定時期內(nèi)發(fā)揮了重要作用。

6．《機關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范》第八條第四款，“各機關(guān)向檔案館移交檔案的范圍和年限，按國家關(guān)于檔案館接收范圍的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

7．《機關(guān)文件材料歸檔和不歸檔的范圍》中指出文件的制定目的。該文件中尤其值得關(guān)注的是第一部分，即“歸檔的文件材料的范圍”?；\統(tǒng)地講，“凡是反映本機關(guān)工作活動、具有查考利用價值的文件材料均屬歸檔范圍?！逼渲杏志唧w細(xì)分為四個方面，即上級機關(guān)的文件材料，本機關(guān)的文件材料，同級機關(guān)和非隸屬機關(guān)的文件材料，下級機關(guān)的文件材料。該文件在很長一段時間內(nèi)作為各立檔單位制定本單位機構(gòu)文件歸檔范圍的依據(jù)，但并未具體涉及進館范圍。

8．《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》。該文件中進館范圍有一定細(xì)化，保管期限也發(fā)生了徹底革命。該文件從內(nèi)容上擴大了“永久”保管期限檔案的范圍。

9．《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》。該文件在接收檔案保管期限、接收類型等方面有規(guī)定。省級以下（不含省級）檔案館接收保管期限為永久和30年以上（含30年）的檔案。檔案館要收集電子檔案和紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本。

（二）地方政策

在國家有關(guān)文件的指導(dǎo)下，各地區(qū)也紛紛制定本地區(qū)的鑒定工作政策。以北京為例，先后出臺了5項有關(guān)政策，見表2

1．《中共北京市委辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市檔案館<關(guān)于接收市級黨政機關(guān)檔案資料的意見>的通知》（京辦發(fā)〔1981〕27號）。該文件主要明確了兩方面內(nèi)容，一是進館單位的范圍。建國三十多年來，市級黨政機關(guān)產(chǎn)生和保存了大量的檔案。這些檔案是全市進行社會主義革命和建設(shè)的歷史記錄，是黨和國家的寶貴財富。北京市檔案館從1982年開始，逐步接收市委、市級國家機關(guān)、工、青、婦和政協(xié)、民主黨派機關(guān)自成立至1965年底以前形成的具有永久保存價值的檔案和各種有關(guān)資料，如文件匯編、統(tǒng)計資料、內(nèi)部刊物和各種史料等。二是進館檔案的質(zhì)量要求。具體包括十項內(nèi)容。該文件沒有涉及各單位具體進館檔案的內(nèi)容。

2．《中共北京市委辦公廳 北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市檔案局、市檔案館〈關(guān)于接收市屬局級單位的下屬單位檔案的報告〉的通知》（京辦發(fā)〔1987〕11號）。在北京市屬局級單位1965年以前檔案基本接收完畢的情況下，為落實《關(guān)于接收市級黨政機關(guān)檔案資料的意見》文件精神，北京市檔案館制發(fā)此文件，對市屬局級單位下屬單位的檔案接收工作進行部署。該文件就進館單位范圍和進館檔案范圍等方面內(nèi)容做出規(guī)定。在進館范圍方面，文件規(guī)定，“市屬各局、總公司，各人民團體下屬單位的1949年至1976年形成的永久和長期保存的檔案”屬于進館范圍。文件特別對進館檔案范圍做出原則性規(guī)定，“在接收文書檔案（其中包括黨、政、工、團等機構(gòu)的檔案和各種專門檔案）的同時，接收能反映本單位專業(yè)特點和歷史面貌的，移交后又不影響利用的有關(guān)重要的科技檔案。”

3．《北京市檔案局關(guān)于區(qū)、縣檔案館收集檔案范圍的實施意見》主要包含三方面內(nèi)容。一是收集檔案的范圍，即進館單位范圍。二是接收檔案的內(nèi)容，即進館檔案的內(nèi)容，文件概要地將其分為14類。三是強調(diào)了區(qū)縣檔案館在接收工作中要注意協(xié)助各機關(guān)檔案室做好進館前的審核工作，解決好機關(guān)之間和機關(guān)內(nèi)部之間的分工立卷問題，保證進館檔案的齊全完整，減少不必要的重復(fù)。該文件對進館檔案范圍做出較為詳細(xì)的規(guī)定，同時突出強調(diào)了接收工作中的審核環(huán)節(jié)，具有進館檔案鑒定思想的雛形。

4．《中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<北京市檔案館接收檔案的規(guī)定>的通知》（京辦字〔2004〕20號）在進館檔案鑒定工作方面做出了說明。該文件有三個突出特點。首先，文件對進館檔案的范圍予以明確，即“市檔案館接收下列市屬單位形成的對國家和社會具有永久保存價值的檔案”，具體包括17類檔案。第二，文件首次提出了檔案報送制度，如第九條，“列入移交檔案名冊的市屬單位應(yīng)當(dāng)每三年向市檔案館報送一次本單位編制的全部檔案目錄。”第三，文件附有最新的《北京市檔案館接收檔案單位名冊》，其中包含239家擬進館單位。該文件對進館檔案鑒定工作做出較為詳細(xì)的規(guī)定，提出目錄報送制度，實現(xiàn)了國家檔案館對進館檔案鑒定工作的前端控制。

5．《北京市檔案局關(guān)于印發(fā)<北京市機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定實施細(xì)則（試行）>的通知》。在國家檔案局8號令頒布后不久，北京市即出臺相應(yīng)的實施細(xì)則，對機關(guān)文件材料歸檔范圍進行細(xì)化，對文書檔案保管期限做出相應(yīng)調(diào)整。

二、政策分析

目前我國進館檔案鑒定政策主要涉及三方面內(nèi)容，即進館單位范圍、進館檔案范圍和進館檔案整理標(biāo)準(zhǔn)?？v觀國家和地方政策，不難發(fā)現(xiàn)目前我國現(xiàn)有進館檔案鑒定政策在一些方面存有缺陷。為此，筆者建議可從以下方面加以改進。

第一，強化法律支持。作為我國檔案工作根本大法的《檔案法》僅從移交檔案的角度做原則性要求，沒有對進館檔案鑒定工作提出具體意見。其他多數(shù)相關(guān)的法規(guī)規(guī)章中亦存在同樣問題。檔案價值鑒定實質(zhì)上是對未來需求及檔案滿足未來需求可能性的一種預(yù)測，具有疑惑性，被稱為檔案管理中難度最大的一項工作，亦是檔案管理實踐中最重要、最關(guān)鍵的工作。加強此項工作首先應(yīng)在《檔案法》和相關(guān)法規(guī)規(guī)章中予以強調(diào)。

第二，構(gòu)建政策體系。政策是宏觀的，亦是相互聯(lián)系的。就進館檔案鑒定政策而言，目前我國進館檔案鑒定政策之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，未成體系，直接影響進館檔案鑒定工作的有序開展。政府有關(guān)部門應(yīng)加強政策梳理，針對進館檔案鑒定工作中存在的問題及時出臺有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，做好政策銜接。

第三，完善鑒定制度。進館檔案鑒定工作由若干環(huán)節(jié)組成，各環(huán)節(jié)間存在著相互轉(zhuǎn)呈的關(guān)系。目前，我國大多數(shù)省市進館檔案鑒定工作大多采用兩步走的方式，即第一步，立檔單位依據(jù)本單位機關(guān)文件材料歸檔范圍和保管期限表的規(guī)定，進行文件歸檔鑒定；第二步，國家檔案館的檔案收集人員在立檔單位全宗中，揀選出“永久”保管期限的檔案和部分有永久保存價值的其他期限的檔案，接收至檔案館保存。進館檔案鑒定制度需在相關(guān)政策中予以完善，用制度來提高效率，規(guī)范工作。

第四，制定懲戒標(biāo)準(zhǔn)。目前我國進館檔案鑒定工作不乏政策支持，但在實踐中很多政策流于形式，未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于政策中缺少懲戒標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置。綜觀我國進館檔案鑒定政策，目前尚無一例涉及懲戒標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，可針對鑒定工作中出現(xiàn)的主要問題，在《檔案法》的框架下具體設(shè)定懲戒標(biāo)準(zhǔn)，提高政策的威懾力，從而促進進館檔案鑒定工作的開展。

作者單位：北京市檔案局