2011年，我國消費(fèi)總量34.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長7%，比上年增加2.3億噸標(biāo)煤，是2006年以來能源消費(fèi)增量最多的一年。其中，煤炭、天然氣和電力消費(fèi)量分別增長9.7%、12%和11.7%。2011年，我國能源消費(fèi)彈性系數(shù)為0.76，創(chuàng)2006年以來的新高。從節(jié)能情況看，2011年，全國單位GDP能耗同比僅下降2.01%，與全年下降3.5%的目標(biāo)差距很大。從減排情況看，2011年，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別下降2%和2.2%，氨氮排放量下降1.52%，均超過減排1.5%的年度目標(biāo)，但氮氧化物排放量不降反而上升5.73%，與全年減排1.5%的目標(biāo)差距很大。

一、部分節(jié)能減排指標(biāo)未完成的主要原因分析

（一）對節(jié)能減排重要性和迫切性的認(rèn)識尚未真正到位

一些地方?jīng)]有真正從科學(xué)發(fā)展觀的角度看待節(jié)能減排，仍然追求GDP的快速增長。“十二五”規(guī)劃綱要確定全國經(jīng)濟(jì)年均增長7%左右，但多數(shù)地方確定的預(yù)期增長目標(biāo)仍然是兩位數(shù)。2011年，全國單位GDP能耗計劃下降3.5%，但各省的節(jié)能目標(biāo)加權(quán)僅為3%左右。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢，高耗能行業(yè)仍然增長較快

2011年，第二、三產(chǎn)業(yè)增加值的比重分別為46.8%和43.1%，第二產(chǎn)業(yè)比重比上年上升0.1個百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)比重比上年下降0.1個百分點(diǎn)，與“十二五”時期第三產(chǎn)業(yè)增加值比重提高4個百分點(diǎn)的目標(biāo)要求差距很大。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，規(guī)模以上重工業(yè)增加值同比增長14.3%，增速快于輕工業(yè)1.3個百分點(diǎn)。2011年，6大高耗能行業(yè)增加值同比增長12.3%，其中，非金屬礦物制品業(yè)增長18.4%，化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)增長14.7%，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)增長13.6%。高耗能的重化工業(yè)發(fā)展過快，帶動了能源消耗的強(qiáng)勁增長。2011年，工業(yè)用電量同比增長11.9%，其中，重工業(yè)用電量增長12.4%，增速高于輕工業(yè)3.1個百分點(diǎn)；鋼鐵、石化、建材等重工業(yè)耗電占全社會用電量的60%以上；電力、鋼鐵、建材和化工行業(yè)耗煤占煤炭消費(fèi)量的80%以上。

（三）投資增長過快、結(jié)構(gòu)不合理，增加了節(jié)能減排的難度

2011年，固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）同比增長23.8%，高于社會消費(fèi)品零售總額實(shí)際增速6.7個百分點(diǎn)，資本形成總額對全國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)54.2%，比最終消費(fèi)高2.6個百分點(diǎn)；全國31個省（區(qū)、市）中有11個投資增幅達(dá)30%以上，有15個增幅達(dá)20—30%。投資增長過快必然拉動能源消費(fèi)需求的剛性增長。

投資結(jié)構(gòu)趨重。2011年，固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）中，第二產(chǎn)業(yè)投資增長27.3%，同比加快5.3個百分點(diǎn)，其中，工業(yè)投資增長26.9%，同比加快5.3個百分點(diǎn)；而第三產(chǎn)業(yè)投資增長21.1%，同比回落5.2個百分點(diǎn)。2011年1—11月，6大高耗能行業(yè)投資同比增長18.6%，較上年同期加快3.9個百分點(diǎn)，其中有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)和非金屬礦物質(zhì)制品業(yè)投資分別增長34.6%和29.8%。由于投資結(jié)構(gòu)趨重，既增加了當(dāng)前節(jié)能減排的難度，又因加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，而加大了以后節(jié)能減排的壓力。

（四）節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)不健全，技術(shù)支撐比較薄弱

目前，節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)仍然滯后，節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的制定對現(xiàn)有技術(shù)水平遷就多，一些高耗能行業(yè)的準(zhǔn)入門檻過低。特別是高耗能產(chǎn)品能耗限額強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和終端用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面較窄，大部分工業(yè)用能設(shè)備沒有能效標(biāo)準(zhǔn)，新能源和可再生能源技術(shù)和產(chǎn)品還沒有完善的行業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，大型公共建筑和國家機(jī)關(guān)辦公建筑的能耗限額標(biāo)準(zhǔn)缺失，適合農(nóng)村地區(qū)的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)基本是空白。

同時，我國節(jié)能減排技術(shù)水平跟不上形勢的需要。具有自主品牌的節(jié)能減排技術(shù)和產(chǎn)品不多，特別是在關(guān)鍵核心技術(shù)方面受制于人。一些行業(yè)能效水平不高，鋼鐵、煉油、乙烯、合成氨、電石等單位產(chǎn)品能耗較國際先進(jìn)水平高出10—20%。節(jié)能減排技術(shù)和產(chǎn)品推廣應(yīng)用不夠，一些新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)如太陽能光伏電池制造等，產(chǎn)品多數(shù)用于出口。由于缺少政策鼓勵措施，節(jié)能環(huán)保建材因生產(chǎn)或使用成本相比傳統(tǒng)建材要高出很多，在市場價格方面沒有競爭優(yōu)勢。

二、幾點(diǎn)建議

（一）提高對經(jīng)濟(jì)增速放緩的容忍度，堅持不懈地抓好節(jié)能減排工作

能源是經(jīng)濟(jì)增長的“血液”，GDP增速越高，能源消耗和污染排放也就越大。推進(jìn)節(jié)能減排，必須適當(dāng)控制GDP的增速。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩趨勢已經(jīng)確立的情況下，如果過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)增速的下滑而強(qiáng)調(diào)保增長，就會轉(zhuǎn)移節(jié)能減排的注意力，必須處理好“穩(wěn)增長”與節(jié)能減排的關(guān)系，堅持節(jié)能減排工作不放松，力度不減弱。要認(rèn)真吸取“十一五”節(jié)能減排工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，嚴(yán)格目標(biāo)責(zé)任管理，切實(shí)落實(shí)地方政府和相關(guān)部門、企業(yè)的責(zé)任，把落實(shí)五年目標(biāo)與切實(shí)完成年度目標(biāo)相結(jié)合，防止再次出現(xiàn)“前松后緊”的情況。

（二）加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，抑制“兩高”行業(yè)過快增長

要充分利用經(jīng)濟(jì)增速放緩這一實(shí)行優(yōu)勝劣汰的時機(jī)，加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升結(jié)構(gòu)優(yōu)化對節(jié)能減排的貢獻(xiàn)率。有研究測算，我國第三產(chǎn)業(yè)比重每提高1個百分點(diǎn)，同時第二產(chǎn)業(yè)比重降低1個百分點(diǎn)，單位GDP能耗可降低1個百分點(diǎn)。加快發(fā)展服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，逐步提高其在國民經(jīng)濟(jì)中的比重。加強(qiáng)對投資項目的節(jié)能評估審查，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，提高“兩高”行業(yè)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格控制高耗能行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)固定資產(chǎn)投入，遏制盲目發(fā)展重化工業(yè)的傾向。高能耗產(chǎn)品生產(chǎn)應(yīng)以滿足國內(nèi)需求為主，應(yīng)制定限制生產(chǎn)主要供出口的“兩高”產(chǎn)品的措施，嚴(yán)格控制“兩高一資”產(chǎn)品出口。加快淘汰落后產(chǎn)能，嚴(yán)格控制落后產(chǎn)能和高耗能產(chǎn)能向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。盡快制定出臺能源消費(fèi)總量控制實(shí)施方案，實(shí)行能耗強(qiáng)度和總量雙控制，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

“十二五”規(guī)劃綱要提出，到2015年，我國非化石能源占一次能源消費(fèi)比重要從2010年的8.3%提高到11.4%。但據(jù)行業(yè)統(tǒng)計，2011年，這一比重僅為8%左右，比上年下降0.3個百分點(diǎn)左右。煤炭在我國占一次能源消費(fèi)的70%左右，而美國一次能源消費(fèi)中煤炭僅占22%左右。要加快調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，逐步改變目前以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)質(zhì)化石能源的比重，顯著提高天然氣、核能、可再生能源的供給能力，提高非化石能源比重。城市二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、煙塵排放量的70%以及二氧化碳排放量的70%都來自煤炭。要從勘探、開采、洗選、加工、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)化到使用的全過程，大力推進(jìn)煤炭的清潔生產(chǎn)和高效利用。

（三）加快建立技術(shù)支撐體系，促進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)、產(chǎn)品的研發(fā)推廣和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用

要更加重視節(jié)能減排基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)，集中力量攻堅一批關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的高新技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)。定期發(fā)布并及時更新重點(diǎn)節(jié)能技術(shù)推廣目錄、重大環(huán)保技術(shù)裝備目錄，編制重點(diǎn)行業(yè)低碳技術(shù)推廣應(yīng)用目錄，建立節(jié)能減排技術(shù)遴選、評定及推廣機(jī)制。落實(shí)和完善財稅、信貸政策，使重視節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)的企業(yè)切實(shí)得到好處，使研發(fā)和推廣節(jié)能環(huán)保技術(shù)、產(chǎn)品的企業(yè)能夠有利可圖。加快推進(jìn)以節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)為核心的企業(yè)技術(shù)改造，通過增量投入帶動存量調(diào)整，深入挖掘節(jié)能減排潛力。

（四）加強(qiáng)政策引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場機(jī)制在推進(jìn)節(jié)能減排中的作用

適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策有助于緩解企業(yè)能源和資源使用過程中的外部效應(yīng)，降低節(jié)能減排成本，增加能源使用和污染排放成本。要防止簡單地用行政手段和計劃行為來抓節(jié)能減排工作，更多采用經(jīng)濟(jì)政策和市場手段，來鼓勵和推進(jìn)節(jié)能減排。加大政府預(yù)算內(nèi)投資和財政節(jié)能減排專項資金的投入力度。認(rèn)真落實(shí)和完善支持節(jié)能減排的所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策。將更多的不符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品和資源消耗品納入消費(fèi)稅征收范圍，提高能源消耗量較大產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率。開征環(huán)境保護(hù)稅，將一些高能耗產(chǎn)品納入征稅范圍。將水、森林、草場資源等納入資源稅征稅范圍，提高需重點(diǎn)保護(hù)或限制開采的能源資源的資源稅稅額。深化資源性產(chǎn)品價格改革。加快推進(jìn)銷售電價改革，試行居民用電階梯價格制度；對能源消耗超過單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，實(shí)行懲罰性電價。推進(jìn)天然氣價格改革和按熱值計價工作，逐步理順天然氣與可替代能源的比價關(guān)系。深化環(huán)境收費(fèi)改革，適當(dāng)提高排污費(fèi)和垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)節(jié)能發(fā)電調(diào)度，加快推行電力需求側(cè)管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能新機(jī)制。完善主要污染物排污權(quán)有償使用和交易制度，建立健全排污權(quán)交易市場；鼓勵、規(guī)范自愿減排交易活動，開展碳排放交易試點(diǎn)，推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。

（五）高度重視建筑領(lǐng)域的節(jié)能減排工作

目前，我國建筑能耗占全社會總能耗比重接近30%，而且隨著城鎮(zhèn)化率和人民生活水平的不斷提高，建筑能耗將快速增長，預(yù)計到2020年，建筑用能比重或?qū)⒊^全社會總能耗的1/3。但目前全國城鎮(zhèn)累計建成的節(jié)能建筑面積僅占既有建筑總量的1/5左右，北方城鎮(zhèn)地區(qū)既有建筑單位面積采暖能耗是相同氣候條件發(fā)達(dá)國家的2—3倍。要切實(shí)加強(qiáng)建筑節(jié)能工作，加大對新建建筑執(zhí)行節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管力度，提高建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行率。擴(kuò)大既有建筑節(jié)能改造規(guī)模和范圍，加快推進(jìn)可再生能源的建筑應(yīng)用。對實(shí)行集中供熱的建筑分步驟實(shí)行供熱分戶計量、按照用熱量收費(fèi)的制度。加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理，優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能布局，提高城市建筑壽命，控制不合理的建筑能耗。積極倡導(dǎo)綠色低碳消費(fèi)，從需求側(cè)減緩節(jié)能減排壓力。

（作者單位：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社）