2008年下半年以來，在中央“擴內(nèi)需、保增長、調(diào)結構、惠民生”一攬子計劃和政策措施中，加大基礎設施建設是其中一項重要舉措。特別是實施了兩年新增4萬億元的投資計劃，其中新增中央投資1.18萬億元，這些新增投資主要用于基礎設施建設。投資計劃的完成，為我國在較短時間內(nèi)扭轉工業(yè)經(jīng)濟增速下滑趨勢，實現(xiàn)回升向好發(fā)揮了至關重要的作用，同時有力保障和改善了民生，推動了經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整，促進了發(fā)展方式加快轉變。

一、“十一五”期間中國基礎設施建設的基本情況

（一）基礎設施建設投資快速增長

“十一五”時期，基礎設施建設步伐明顯加快，經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約進一步緩解，城鎮(zhèn)基礎設施累計完成投資22.1萬億元，年均增長21.8%。

2008年四季度以來，我國進一步加大了基礎設施建設投資的力度。在兩年新增4萬億元投資計劃的支持下，截止到2010年11月底，解決了1.17億農(nóng)村人口飲水安全問題，新增農(nóng)村電網(wǎng)線路115萬公里，新建改建農(nóng)村公路70萬公里；京滬、哈大、石武、蘭新等一批重大鐵路項目進展順利，建成高速公路1.27萬公里，新建、改擴建28個中西部支線機場和西部干線機場；新增污水日處理能力約3200萬噸；建成了一大批基層醫(yī)療衛(wèi)生教育文化服務設施；實施了一批產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興和技術改造項目，國家工程實驗室、國家工程中心和國家認定企業(yè)技術中心的建設也進展順利；同時汶川地震災后恢復重建三年任務兩年基本完成。

（二）基礎設施進一步改善

隨著基礎設施建設的快速增長，我國基礎設施建設進一步改善。電力工業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，天然氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，交通運輸網(wǎng)絡進一步改善，郵電通信業(yè)發(fā)展迅速。

（三）基礎設施建設投資行業(yè)結構和地區(qū)結構有所調(diào)整

“十一五”期間，我國基礎設施建設投資的行業(yè)結構發(fā)生了較大的變化。2009年，我國全社會基礎設施建設投資共計64663.5億元，其中，電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)完成投資額14434.6億元，占基礎設施建設投資總額的22.3%，占比值較2005年下降6.4個百分點；交通運輸、倉儲及郵電通信業(yè)完成投資額24974.7億元，占投資總額的38.6%，較2005年上升了3.1個百分點；水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)完成投資額19874.4億元，占投資總額的30.7%，較2005年上升了6.9個百分點；教育完成投資額3521.2億元，占投資總額的5.4%，較2005年下降了3個百分點；衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)完成投資額1858.6億元，占投資總額的2.9%，較2005年上升了0.4個百分點。

“十一五”期間，我國基礎設施建設投資的區(qū)域結構日趨合理。2009年，東部地區(qū)完成基礎設施建設投資28330.7億元，為2005年的2.19倍，占全國基礎設施建設投資總額的44%，較2005年下降了5個百分點；中部地區(qū)完成基礎設施建設投資18013.4億元，為2005年的2.51倍，占全國比重為28%，較2005年上升了1個百分點；西部地區(qū)完成基礎設施建設投資18319.4億元，為2005年的2.93倍，占全國比重為28%，較2005年上升了4個百分點。

（四）基礎設施建設中技術進步特征顯著

“十一五”期間，交通運輸基礎設施技術水平顯著提升。第一，中國鐵路迎來了高速發(fā)展，鐵路運輸達到國際先進水平。第二，港口基礎設施規(guī)模明顯擴大。第三，航空運輸基礎保障能力大幅提高。第四，管道運輸建設速度不斷加快，運輸能力進一步提升。

“十一五”期間，我國能源工業(yè)基礎設施建設加快轉型升級步伐。首先，清潔能源發(fā)展取得很大成效。其次，“上大壓小”取得顯著成效。

二、“十一五”基礎設施建設有力推動工業(yè)轉型升級

（一）為工業(yè)快速增長提供能源和運輸保障

“十一五”期間我國能源工業(yè)積極調(diào)結構、轉方式，以較少的年均6.5%的能源消耗支撐了10%以上的經(jīng)濟快速發(fā)展，能源生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高。通過“上大壓小”，我國火電供電標準煤耗5年下降30克，累計節(jié)約原煤超過3億噸；通過大力發(fā)展非化石能源，水電、核電、風電發(fā)電量5年累計超過3萬億千瓦時，替代原煤15億噸，減少二氧化碳排放近30億噸；加快天然氣開發(fā)利用和成品油質(zhì)量升級，提高煤炭回采率和油田采收率，降低電網(wǎng)線損率。2010年，我國能源生產(chǎn)總量達到29.9億噸標準煤，比2005年增長38.3%，年均增長6.7%。在主要能源中，2010年原煤產(chǎn)量32.4億噸，比2005年增長37.9%，年均增長6.6%；原油產(chǎn)量2.03億噸，比2005年增長11.9%，年均增長2.3%；天然氣產(chǎn)量967.6億立方米，比2005年增長96.2%，年均增長14.4%；發(fā)電量42065億千瓦小時，比2005年增長68.2%，年均增長11.0%。

“十一五”期間，在大規(guī)模投資的帶動下，我國交通運輸?shù)木€路網(wǎng)絡快速發(fā)展，客貨運量旅客周轉量大幅增長，對于工業(yè)發(fā)展的支撐作用明顯增強。各種運輸方式的總里程，從2005年的558.64萬公里增加到2010年的704.27萬公里，增長26.1%，年均增長4.7%；全社會主要運輸方式完成客運量由2005年的184.70億人增加到2010年的327.91億人，增長77.5%，年均增長12.2%；旅客周轉量由17466.7億人公里增加到27779.2億人公里，增長59.0%，年均增長9.7%；貨運量由186.20億噸增加到320.30億噸，增長72.0%，年均增長11.5%；貨物周轉量由80258.1億噸公里增加到137329.0億噸公里，增長71.1%，年均增長11.3%。

（二）拉動原材料工業(yè)和裝備工業(yè)需求增長

基礎設施建設投資的高速增長成為鋼鐵、水泥和有色金屬行業(yè)快速增長的重要原因，同時也是推動這三個行業(yè)在金融危機沖擊下迅速企穩(wěn)回升的重要力量?！笆晃濉逼陂g，我國鋼鐵工業(yè)生產(chǎn)規(guī)?？焖僭鲩L。2010年，我國生產(chǎn)粗鋼6.27億噸，為2005年的1.7倍，年均增長12.2%；生產(chǎn)成品鋼材7.96億噸，為2005年的2.1倍，年均增長16%。水泥工業(yè)方面，2010年，我國生產(chǎn)水泥18.7億噸，為2005年的1.8倍，年均增長12.4%。有色金屬工業(yè)方面，大規(guī)模電力基礎設施建設拉動了對國內(nèi)銅、鋁金屬的需求增長。2010年，生產(chǎn)電力電纜2705.4萬公里，為2005年的3.3倍，年均增長27.2%；生產(chǎn)銅材1067.1萬噸，為2005年的2.2倍，年均增長16.9%；生產(chǎn)鋁材2237.5萬噸，為2005年的3.8倍，年均增長30.4%。

大規(guī)?；A設施建設同時帶動裝備工業(yè)需求的增長。2010年，我國生產(chǎn)鐵路機車車輛2571輛，為2005年的3.1倍，年均增長25.1%。工程機械方面，生產(chǎn)混凝土機械36.5萬臺，為2005年的3.3倍，年均增長27.3%。電力設備方面，2010年，生產(chǎn)電站汽輪機10054萬千瓦，為2005年的1.3倍，年均增長5.3%。環(huán)境保護設備方面，2010年，生產(chǎn)環(huán)境保護專用設備27.5萬臺（套），為2005年的5.5倍，年均增長40.6%。

（三）協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

“十一五”期間，中、西部地區(qū)基礎建設速度明顯加快，為協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供了有力支撐。2006—2009年期間，東部地區(qū)基礎建設投資年均增速21.6%；西部地區(qū)基礎設施建設投資年均增長30.8%，高于東部地區(qū)9.2個百分點，中部地區(qū)基礎設施建設投資年均增長25.9%，高于東部地區(qū)4.3個百分點。中、西部基礎設施的顯著改善在一定程度上縮小了區(qū)域間的發(fā)展差距。根據(jù)人均GDP 地區(qū)差距來看，2006年、2007年、2008年和2009年東部地區(qū)人均GDP分別是西部的2.5、2.4、2.3和2.2倍。從各省市區(qū)人均GDP的差距來看，最高的上海市與最低的貴州省，2006年、2007年和2008年分別相差了10、9.6和8.3倍。基礎設施的改善也在一定程度上推動了中、西部地區(qū)（尤其是西部地區(qū)的工業(yè)化進程），“十一五”期間，中、西部和東部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)所占的比重在不斷上升。中、西地區(qū)基礎設施的顯著改善，客觀上推動了東南沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)加快向中西部地區(qū)轉移，這對改善區(qū)域布局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。

（四）信息基礎設施水平的快速躍升推動兩化融合水平不斷提高

“十一五”期間，我國信息基礎設施水平大幅提升。全國信息通信干線光纜已達2120萬芯公里，成為全球最大的信息通信網(wǎng)絡。固定電話用戶、移動電話用戶、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民人數(shù)均已居世界第一，CN域名成為全球第一國家域名。行政村通電話率和互聯(lián)網(wǎng)開通率分別達到99.8%和91%。電信體制改革進行順利，三大運營商實現(xiàn)全業(yè)務經(jīng)營，3G網(wǎng)絡建設全面推進，TD-SCDMA開始規(guī)模商用。三網(wǎng)融合已進入到試點階段。網(wǎng)絡信息安全基礎設施建設穩(wěn)步推進，安全保障能力穩(wěn)步提升。

信息基礎設施水平的躍升，加快了信息技術改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的步伐，兩化融合水平不斷提高。目前，已有89%的機械企業(yè)建立了財務管理系統(tǒng)，超過90%的鋼鐵企業(yè)應用了采購、財務、銷售等系統(tǒng)，ERP、SCM、CRM等信息系統(tǒng)在石化、建材、食品、輕工等行業(yè)應用也不斷深化。形成了一大批大型電子商務服務企業(yè)，服務于行業(yè)、區(qū)域及中小企業(yè)的第三方電子商務交易與服務平臺加快發(fā)展。2009年我國電子商務交易額達3.8萬億元，是2005年的3.15倍；大中型企業(yè)的網(wǎng)上采購與銷售（B2B）占銷售收入的比重達36.8%。動漫網(wǎng)游、數(shù)字家庭、網(wǎng)絡社區(qū)、無線城市等一批基于信息技術的新興產(chǎn)業(yè)快速成長，科技咨詢、工業(yè)設計、現(xiàn)代物流、軟件服務等生產(chǎn)性服務業(yè)也在蓬勃興起。

（五）重點基礎設施建設促進工業(yè)調(diào)整升級

“十一五”期間，一批重大基礎設施建設項目的實施，帶動了一些關鍵設備和材料的研究開發(fā)和生產(chǎn)，推動了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，客觀上起到了促進工業(yè)行業(yè)轉型升級的作用。

鋼鐵工業(yè)方面，在高速鐵路、核電和西氣東輸?shù)戎卮箜椖繉嵤┑睦瓌酉?，鋼鐵企業(yè)加大自主創(chuàng)新步伐，在產(chǎn)品結構調(diào)整和技術創(chuàng)新方面取得顯著成果。國家大型基礎設施項目的實施，推動了我國大型施工機械裝備的研發(fā)和生產(chǎn)。鐵路建設的跨越式發(fā)展，帶動了鐵路運輸設備制造業(yè)的轉型和升級。重大能源基礎設施項目的實施，客觀上推動了關鍵能源裝備研發(fā)和生產(chǎn)上的重大突破。

三、“十一五”基礎設施建設中存在的問題

（一）延緩高能耗行業(yè)結構調(diào)整步伐，為完成節(jié)能減排任務帶來一定困難

大規(guī)?；A設施建設帶動高耗能行業(yè)迅速回暖，客觀上為高耗能行業(yè)結構調(diào)整帶來困難。4萬億投資計劃是應對國際金融危機的重要舉措，從4萬億投資的方向來看，重點一是基礎設施建設，如鐵路、公路和城市交通設施等。二是災后重建和民生工程，包括各種災區(qū)住宅與基礎設施、“安居房”和新農(nóng)村建設等，這些住房與基礎設施的投資高達3.27萬億元，占投資總額的82%。這些基礎設施與住宅的建設，需要消耗大量的鋼鐵、有色金屬以及水泥，從而帶動高能耗工業(yè)的反彈和快速增長。從運行情況來看，中國的高能耗工業(yè)在經(jīng)歷了金融危機最嚴重的幾個月的短暫崩潰之后，迅速恢復并走出“V”型反轉之勢，并重回快速增長的軌道。前所未有的大規(guī)?；A設施建設使高能耗行業(yè)市場迅速回暖，落后企業(yè)和落后產(chǎn)能又重新獲得繼續(xù)生存的市場空間，這在一定程度上為這些行業(yè)淘汰落后和推動結構調(diào)整帶來困難。

大規(guī)?；A設施建設投資需要大量鋼材、水泥等高能耗產(chǎn)品，客觀上大大增加了能源消耗，為完成“十一五”節(jié)能減排目標帶來一定困難。4萬億投資用于鐵路建設的約有6000億，按照“十一五”期間中國鐵路規(guī)劃的平均需求計算，中國新增鐵路基建約需一般鋼材1750多萬噸，鋼軌330萬噸，道岔2萬噸。以每噸鋼能耗686千克標煤計算，6000億投資給鋼鐵需求所帶來的能耗高達1430萬噸標煤。同時，鐵路基建過程中對于水泥的需求也十分巨大，新增的水泥需求達到1.2億噸，每噸水泥的能耗高達136千克標煤，這部分的水泥需求將帶來1630萬噸標煤的能耗。總體而言，新增4萬億投資基礎設施建設部分就將增加6790萬噸標準煤的消耗，也相應增加了大量污染物排放①。

（二）基礎設施投資過快增長不利于工業(yè)轉變發(fā)展方式

“十一五”期間，中國國民經(jīng)濟以及工業(yè)經(jīng)濟增長高度依賴投資拉動，特別是金融危機以來，對于投資拉動的依賴程度進一步加深。2006—2010年期間，中國固定資產(chǎn)投資完成額（可比價）年均復合增長率高達22.5%，資本形成率由2005年的41.6%進一步上升至2009年的47.7%，5年資本形成總額對于GDP增長貢獻率平均值為56.8%；工業(yè)經(jīng)濟增長對于投資拉動的依賴程度也逐步加深，受固定資產(chǎn)投資高速增長推動，原材料工業(yè)和裝備工業(yè)快速增長，重化工業(yè)化進一步加深。工業(yè)轉變發(fā)展方式的一項重要內(nèi)容，就是促進增長方式向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉變，基礎設施的過快增長將強化工業(yè)增長對于投資的依賴，不利于工業(yè)發(fā)展方式的轉型。需要進一步指出的是，隨著基礎設施的逐步完善，基礎設施投資的邊際效率將逐步下降；即便對于西部地區(qū)，加強基礎設施是必要的，但不宜過于超前其經(jīng)濟發(fā)展的需要，過于超前會帶來基礎設施的長期閑置和低利用率。如果基礎設施建設投資過快增長，將會帶來低投資效率及其引起的一系列問題。

（三）對工業(yè)經(jīng)濟的平穩(wěn)增長產(chǎn)生不利影響

基礎設施投資的過快增長，還會影響到宏觀經(jīng)濟及工業(yè)經(jīng)濟的平穩(wěn)增長。在現(xiàn)階段，地區(qū)競爭與以GDP增長為核心的官員考核晉升體制使地方政府具有強烈基礎設施投資意愿，一方面，這種投資意愿有利于改善地方基礎設施；另一方面，出于任期、政績與地區(qū)競爭考慮，地方政府具有強烈的動機推動基礎設施建設的過度投資，并由此帶來比較嚴重的地方債務問題，以及基礎設施的重復建設問題（例如，港口的重復建設問題以及支線機場過度投資問題）。地方政府強烈的基礎設施建設沖動，還成為影響宏觀經(jīng)濟以及工業(yè)經(jīng)濟平穩(wěn)增長的重要原因。

四、“十二五”展望與政策建議

（一）基礎設施建設“十二五”展望

“十二五”期間，國家將進一步加大基礎設施建設的力度，建設的重點方向是：第一，加強農(nóng)村基礎設施建設。全面加強農(nóng)田水利建設，加強農(nóng)村飲水安全工程建設，繼續(xù)推進農(nóng)村公路建設，加強農(nóng)村能源建設，全面推進農(nóng)村危房改造和國有林區(qū)（場）、棚戶區(qū)、墾區(qū)危房改造，實施游牧民定居工程。加強農(nóng)村郵政設施建設。推進農(nóng)村信息基礎設施建設。第二，推進能源多元清潔發(fā)展，加強能源輸送通道建設。發(fā)展清潔高效、大容量燃煤機組，優(yōu)先發(fā)展大中城市、工業(yè)園區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)機組。在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電，在確保安全的基礎上高效發(fā)展核電。加強并網(wǎng)配套工程建設，有效發(fā)展風電。積極發(fā)展太陽能、生物質(zhì)能、地熱能源等其他新能源。促進分布式能源系統(tǒng)的推廣應用。加快西北、東北、西南和海上進口油氣戰(zhàn)略通道建設，完善國內(nèi)油氣主干管網(wǎng)。適應大規(guī)?？鐓^(qū)輸電和新能源發(fā)電并網(wǎng)的要求，加快現(xiàn)代電網(wǎng)體系建設，進一步擴大西電東送規(guī)模，完善區(qū)域主干電網(wǎng)。第三，構建綜合交通運輸體系建設。按照適度超前原則，統(tǒng)籌各種運輸方式發(fā)展，基本建成國家快速鐵路網(wǎng)和高速公路網(wǎng)，初步形成網(wǎng)絡設施配套銜接、技術裝備先進適用、運輸服務安全高效的綜合交通運輸體系。完善區(qū)際交通網(wǎng)絡，建設城際快速網(wǎng)絡，優(yōu)先發(fā)展公共交通。第四，構建下一代信息基礎設施等。統(tǒng)籌布局新一代移動通信網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字廣播電視網(wǎng)、衛(wèi)星通信等設施建設，形成超高速、大容量、高智能國家干線傳輸網(wǎng)絡。引導建設寬帶無線城市，推進城市光纖入戶，加快農(nóng)村地區(qū)寬帶網(wǎng)絡建設，全面提高寬帶普及率和接入帶寬。

（二）政策建議

1、優(yōu)化投資結構，把握投資節(jié)奏

優(yōu)化投資結構，加強經(jīng)濟社會發(fā)展當中的薄弱環(huán)節(jié)。從區(qū)域結構來看，中央財政基本建設支出應繼續(xù)向中、西部欠發(fā)達地區(qū)傾斜，尤其是需要加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)和環(huán)保方面的基本建設力度。從投資方向看，政府基礎設施建設投資應加大保障性安居工程建設，增加以水利為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設，大力促進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)的發(fā)展。增加節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保投入，促進經(jīng)濟結構調(diào)整，推動一些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體而言，近期需重視“智能電網(wǎng)”和“信息高速公路”的建設。此外，中央政府還應通過財政政策與金融政策，積極引導地方政府，控制基礎設施的節(jié)奏，避免基礎設施建設領域的盲目超前建設和重復投資，以及由此帶來的對宏觀經(jīng)濟的不良影響。

2、深化改革投融資體制，放寬民間投資領域

首先，需要推進政府職能轉變。在當前的政績考核制度和財稅體制下，地方官員的行為更趨向于追求任期內(nèi)的政績特別是經(jīng)濟增長指標，而很少考慮下一屆政府的事情，因而難以從根本上解決地方政府在基礎設施領域過度投資的問題。解決這些問題，必須靠改革。應加快政府職能轉變，積極推進政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務型政府、法治政府轉變，強化政府的社會管理和公共服務職能，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的制度環(huán)境②。其次，必須打破壟斷，放松管制，放寬民間投資領域。將可經(jīng)營的基礎設施和公用事業(yè)推向市場，加快基礎設施建設的產(chǎn)業(yè)化進程。在基礎設施建設中，除關系國家安全外，其他領域都應允許社會投資進入。鼓勵和允許外商投資進入的領域，更應向社會投資開放。向社會投資開放的領域，允許社會資金以獨資、合作、聯(lián)營、參股、控股、特許經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)投資基金等各種方式進行投資。

3、加強科技基礎設施建設，提升自主創(chuàng)新能力

要加強重大科技基礎設施建設，為基礎科學前沿領域取得重大進展提供必要條件，為解決經(jīng)濟社會發(fā)展中重大科技問題提供有力支撐，為聚集培養(yǎng)優(yōu)秀科技人才提供重要平臺，努力提升科技整體水平和國家綜合實力。項目建設要緊密結合國家重大戰(zhàn)略需求，瞄準世界科技發(fā)展前沿，掌握一批擁有自主知識產(chǎn)權的高端、核心技術，為重大工程安全設計與安全評價等服務。要發(fā)揮項目建設引領帶動作用，促進科技資源聯(lián)合共享和學科交叉融合，提高高?？蒲心芰退?。要把人才培養(yǎng)作為核心任務，通過項目實施凝聚培養(yǎng)創(chuàng)新人才，通過人才培養(yǎng)支撐項目建設。要緊密結合經(jīng)濟社會發(fā)展，充分體現(xiàn)公共性、通用性、開放共享的功能，充分體現(xiàn)對新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保和高端制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支撐作用。

注：

①該部分內(nèi)容根據(jù)國務院發(fā)展研究中心研究報告《中國經(jīng)濟刺激計劃對氣候和能源的影響》整理。

②高尚全. 重點領域的改革仍需加快[N]．中國改革報，2011年3月10日

〔本文為重點產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和振興規(guī)劃研究（10zd026）、轉軌體制下中國工業(yè)產(chǎn)能過剩、重復建設形成機理與治理政策研究（09AZD017）和《產(chǎn)能過剩治理與投融資體制改革研究》（09AJY002）階段成果〕

（江飛濤，1974年生，中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所市場與投資研究室副主任、博士。曾衛(wèi)紅，1972年生，華夏幸福基業(yè)有限公司注冊造價師）