2012年初的某天，正為缺少周轉(zhuǎn)資金煩惱的泰州亞泰金屬有限公司（以下簡(jiǎn)稱“亞泰金屬”）總經(jīng)理鄭仲明看到了一則長(zhǎng)江商業(yè)銀行泰州分行“一百萬(wàn)免擔(dān)保貸款”的廣告，于是他向銀行申請(qǐng)了貸款。

但是，銀行的工作人員在審核企業(yè)的相關(guān)信息時(shí)發(fā)現(xiàn)，其貸款狀況并不正常，拒絕貸款。

中國(guó)人民銀行開具的《企業(yè)基本信用信息報(bào)告》顯示，2011年9月到2012年1月間，亞泰金屬共獲得了四家銀行總共2200萬(wàn)元的貸款和2000萬(wàn)元銀行承兌匯票。

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)2010年2月發(fā)布的《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》《個(gè)人貸款管理暫行辦法》《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》（以下簡(jiǎn)稱“三個(gè)辦法一個(gè)指引”），想要獲得上述額度的貸款，企業(yè)年產(chǎn)值至少要達(dá)到1億元。

但實(shí)際的情況卻是，亞泰金屬僅是一家年產(chǎn)值不超過(guò)1000萬(wàn)元，“明眼人都看得出是小作坊”的企業(yè)。

這樣的一家企業(yè)，如何能夠獲得幾千萬(wàn)的銀行貸款？又為什么會(huì)為50萬(wàn)、100萬(wàn)的周轉(zhuǎn)資金發(fā)愁？

政府操盤

泰州亞泰金屬有限公司從2010年9月注冊(cè)成立以來(lái)，鄭仲明就只負(fù)責(zé)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，貸款的事完全是所在地泰州市高崗區(qū)白馬鎮(zhèn)政府方面一手操盤。

成立半年之后，亞泰金屬進(jìn)行了一次增資，注冊(cè)資金擴(kuò)充到了500萬(wàn)元。

企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人改由一位叫做陳良武的、具有政府背景的人士擔(dān)任。資料顯示，陳良武曾經(jīng)擔(dān)任由白馬鎮(zhèn)政府主辦的社會(huì)福利企業(yè)——長(zhǎng)虹毛紡織總廠的法人代表。

增資擴(kuò)容，為企業(yè)指派財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，白馬鎮(zhèn)政府顯然有所用意。

根據(jù)亞泰金屬的企業(yè)信用信息報(bào)告顯示的財(cái)務(wù)信息，2011年，其資產(chǎn)總計(jì)7500萬(wàn)元，流動(dòng)資產(chǎn)合計(jì)6400萬(wàn)元。

實(shí)際情況是，在亞泰金屬的工廠里，只有一臺(tái)模具機(jī)器，三臺(tái)壓鑄機(jī)器，總值在400萬(wàn)左右；企業(yè)每個(gè)月的產(chǎn)值在四五十萬(wàn)左右，資金差不多兩個(gè)月時(shí)間就可以流動(dòng)一次，100萬(wàn)的貸款就足夠企業(yè)周轉(zhuǎn)之用。

“財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)顯然是經(jīng)過(guò)了包裝，已經(jīng)嚴(yán)重偏離了企業(yè)的實(shí)際情況?！遍L(zhǎng)江商業(yè)銀行泰州分行一位不愿意透露姓名的工作人員說(shuō)，在銀行的客戶經(jīng)理之間流傳著一個(gè)笑話，“把所有銀行看到的財(cái)務(wù)報(bào)表調(diào)出來(lái)，稅務(wù)部門如果按照這個(gè)報(bào)表來(lái)查稅的話，中國(guó)大部分的企業(yè)全都會(huì)倒閉。企業(yè)提交給銀行的財(cái)務(wù)報(bào)表上的數(shù)字，至少是稅務(wù)局那邊的3～4倍?！?/p>

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院與法學(xué)院合聘研究員、北京大學(xué)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心聯(lián)席主任薛兆豐在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，一方面中小企業(yè)需要承擔(dān)的稅務(wù)壓力確實(shí)過(guò)大；另一方面，連通工商、法院、稅務(wù)、銀行之間的共享信用信息平臺(tái)的缺失，也是造成這樣局面的原因之一。

賬務(wù)問題解決之后，接下來(lái)便是尋找適合的擔(dān)保公司。

泰州市富康擔(dān)保有限責(zé)任公司和泰州市陽(yáng)光投資擔(dān)保有限公司，分別為亞太金屬的四筆貸款和一筆銀行承兌匯票進(jìn)行了擔(dān)保。

這是兩家同樣具有政府色彩的擔(dān)保公司。富康擔(dān)保有限責(zé)任公司經(jīng)理馬步忠，同時(shí)是泰州市高港區(qū)統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)。公司的辦公地點(diǎn)就在高港區(qū)政府九樓。陽(yáng)光投資擔(dān)保有限公司坐落在泰州市城投集團(tuán)，是泰州市財(cái)政局在2008年6月成立的。

“政府背景的擔(dān)保公司通常只做國(guó)企、四大行的業(yè)務(wù)。像這種為招商引資項(xiàng)目、蘇州私人老板的企業(yè)擔(dān)保的情況并不常見?！遍L(zhǎng)江商業(yè)銀行泰州分行上述人士說(shuō)。

全部準(zhǔn)備就緒，企業(yè)注冊(cè)也滿了一年，根據(jù)規(guī)定，企業(yè)就可以向銀行申請(qǐng)貸款了。

從2011年9月28日到2012年1月20日，亞太金屬總共獲得了4筆、總共2200萬(wàn)元的貸款和2000萬(wàn)元的銀行承兌匯票。至少四家銀行參與其中，分別是發(fā)放貸款的上海浦發(fā)銀行、興業(yè)銀行、交通銀行和開具銀行承兌匯票的中信銀行。

“銀行和政府之間應(yīng)該存在某種默契。”上述長(zhǎng)江商業(yè)銀行人士分析說(shuō)，“銀行知道背后的實(shí)際借款人是政府，至少到目前為止，銀行還是相信政府的?！?/p>

“這個(gè)就是政府部門出面才能貸到，實(shí)地過(guò)來(lái)看我們企業(yè)能貸那么多嗎？這個(gè)大家也都知道?！编嵵倜饕舱f(shuō)。

在整個(gè)貸款過(guò)程中，企業(yè)完全沒有參與，銀行、擔(dān)保公司全部由白馬鎮(zhèn)政府聯(lián)系，甚至貸款的真實(shí)數(shù)額，鄭仲明自己都不清楚，“應(yīng)該已經(jīng)貸了2200萬(wàn)還是2500萬(wàn)吧”，鄭對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

落戶白馬

亞泰金屬的注冊(cè)地址在泰州市高港區(qū)白馬鎮(zhèn)。鄭仲明和白馬鎮(zhèn)的接觸，是從2010年5月開始的，彼時(shí)他正籌劃新建工廠，擴(kuò)大產(chǎn)能。

白馬鎮(zhèn)希望將他的企業(yè)作為招商引資的項(xiàng)目引進(jìn)。在談判中，白馬鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人開出了非常優(yōu)厚的條件，除了在稅收上給予一定的減免，還承諾，可以幫助企業(yè)進(jìn)行融資。

“開始在談過(guò)來(lái)（建廠）這件事的時(shí)候，我也擔(dān)心政府這個(gè)事情（融資）是不是‘瞎忽悠’的”，對(duì)于白馬鎮(zhèn)開出的條件，鄭仲明將信將疑。

但是過(guò)了不久，一家和亞泰金屬做配套的浙江企業(yè)，在政府的幫助下融資成功。

“我看到他融到了，我就過(guò)來(lái)了。”鄭仲明告訴《中國(guó)新聞周刊》。

2010年9月，泰州亞泰金屬有限公司正式注冊(cè)成立。

“我們和政府之間有一個(gè)影子協(xié)議，政府答應(yīng)幫我融資三千萬(wàn)，它也確實(shí)融到了兩千多萬(wàn)?！编嵵倜髡f(shuō)。

融到了資，企業(yè)卻暫時(shí)用不上。鄭仲明當(dāng)時(shí)并沒有把蘇州的廠全部搬過(guò)來(lái)，配套起來(lái)沒有那么快。作為一個(gè)實(shí)際平臺(tái)，需要各方面的技術(shù)、條件配套穩(wěn)定之后，才能加上新的設(shè)備。

“我們的客戶主要是外資企業(yè)，計(jì)劃比較穩(wěn)定。外資企業(yè)不會(huì)說(shuō)你可以就一次性把訂單都給你。他也要評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，他會(huì)先給您一個(gè)訂單做，看效果，磨合個(gè)三五個(gè)月就給你四個(gè)、五個(gè)訂單，然后再給你到十個(gè)八個(gè)。你的技術(shù)各方面可以了，買方才會(huì)大量訂單下給你?！?/p>

一方面，幾千萬(wàn)的資金，放在那要吃利息；另一方面，鄭仲明也考慮，讓政府融個(gè)一年之后，能夠提高企業(yè)的授信額度，自己再貸款的時(shí)候也會(huì)好做一些。

“我當(dāng)時(shí)也沒想到自己那么快要用錢，我們就是想先運(yùn)作起來(lái)，再看一下實(shí)際情況。而且當(dāng)時(shí)說(shuō)好我們?nèi)绻麑?lái)要用多少，政府再給我們，就讓它們拿走用了。”

白馬鎮(zhèn)很忙

鄭仲明沒有想到的是，由于資金緊張，政府在把幫他融到的資金用掉之后，無(wú)法在他需要的時(shí)候?yàn)樗峁┵Y金，而他自己這個(gè)時(shí)候也已經(jīng)貸不到款了。

其實(shí)亞泰金屬的資金缺口只有100萬(wàn)左右。每月50萬(wàn)左右的產(chǎn)值，資金周轉(zhuǎn)周期兩個(gè)月，只需要100萬(wàn)，下半年亞泰就可以順利運(yùn)轉(zhuǎn)下去了。

貸款幾千萬(wàn)，拿不出100萬(wàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很缺錢？公開資料顯示，2011年，白馬鎮(zhèn)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到3.58億元；全年財(cái)政收入1.1億元，其中，可自用的部分大約在5000萬(wàn)元。根據(jù)白馬鎮(zhèn)政府宣傳文化中心主任張長(zhǎng)榮向《中國(guó)新聞周刊》的介紹，白馬鎮(zhèn)“財(cái)政狀況還是不錯(cuò)的，推進(jìn)的項(xiàng)目比較多”。

貸款需要按時(shí)向銀行支付利息，銀行承兌匯票更是需要承擔(dān)利息加貼現(xiàn)費(fèi)用雙重成本。按照目前的利率和貼現(xiàn)率水平，銀行貸款基準(zhǔn)利率6.56%，一般都會(huì)向上浮動(dòng)20%；而500萬(wàn)元以上的票據(jù)貼現(xiàn)率是4.8%，綜合計(jì)算，月息差不多在12.5%左右；年息甚至能夠達(dá)到15%。

如此高的融資成本，政府投資項(xiàng)目的利潤(rùn)肯定高于它，在白馬鎮(zhèn)范圍內(nèi)，能夠支持這種可能性的項(xiàng)目只有房地產(chǎn)。

《泰州市白馬鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2009－2030）》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”）顯示，白馬鎮(zhèn)將用三年時(shí)間，建成占地5000畝，容納3萬(wàn)～5萬(wàn)人的中心城市片區(qū)。

白馬鎮(zhèn)位于泰州市城鄉(xiāng)結(jié)合部。在“規(guī)劃”中，涉及的房地產(chǎn)項(xiàng)目就有豪斯美郡、將軍一品、將軍花園、海誕豪郡、白馬新城等五個(gè)。

另一種可能是，白馬鎮(zhèn)政府把這些貸款用到了無(wú)法支撐高融資成本的項(xiàng)目上，然后依靠不斷重復(fù)這樣的融資操作，以窟窿補(bǔ)窟窿。

兩種可能性，都可能讓政府不斷重復(fù)“招商——貸款——為政府所用”的模式。政府有資金上的需求，又有融資的途徑，周而復(fù)始在所難免。

據(jù)鄭仲明介紹，和亞泰金屬同批簽約白馬鎮(zhèn)的四家企業(yè)，政府都進(jìn)行了同樣操作。而在亞泰金屬之前，2010年白馬鎮(zhèn)已經(jīng)引進(jìn)了20個(gè)工業(yè)項(xiàng)目；2011年更是被定為“項(xiàng)目推進(jìn)年”。項(xiàng)目收入已經(jīng)成為白馬鎮(zhèn)政府預(yù)算外收入的重要來(lái)源。

但是白馬鎮(zhèn)的工業(yè)并不算發(fā)達(dá)，過(guò)去往往“招到什么項(xiàng)目就上什么項(xiàng)目”。雖然從2009年開始集中于機(jī)械裝備、船舶配件、氣模產(chǎn)業(yè)等招商引資，但為了打造紅色旅游基地，白馬鎮(zhèn)在土地上已經(jīng)不再增加工業(yè)企業(yè)。這種情況下，引進(jìn)項(xiàng)目顯然不單單為了獲得稅收收入。

上述銀行人士也曾經(jīng)聽聞，一位高港區(qū)科技創(chuàng)業(yè)園管理委員會(huì)官員曾說(shuō)，“這家企業(yè)做不了了，就再去找家企業(yè)，就把它也做到500萬(wàn)（注冊(cè)資金）嘛?！?/p>

仍然冀望政府

除了向銀行申請(qǐng)貸款，亞泰金屬還搬了一次家。從白馬鎮(zhèn)搬到了同屬高港區(qū)的許莊鎮(zhèn)。

搬到許莊鎮(zhèn)，主要還是出于發(fā)展的需要。亞太金屬現(xiàn)在的工廠原來(lái)是一家臺(tái)資企業(yè)的服裝廠，由于市場(chǎng)不景氣，泰州地區(qū)大量的外資服裝廠都倒閉了，老板就把廠子轉(zhuǎn)租給了亞泰金屬。不過(guò)，企業(yè)注冊(cè)還在白馬鎮(zhèn)，屬于白馬鎮(zhèn)的招商引資項(xiàng)目。

新廠的車間是在白馬鎮(zhèn)時(shí)的兩倍大，目前還有一半空著。亞太金屬目前已經(jīng)和雅馬哈談妥了接下來(lái)兩年摩托車配件的合作，相應(yīng)的技術(shù)開發(fā)也已經(jīng)完成。新的模具和兩條生產(chǎn)加工線上來(lái)之后，一個(gè)月的產(chǎn)值可以達(dá)到200萬(wàn)元。如果順利，和雅馬哈的合作在兩年之內(nèi)可以做到5000萬(wàn)。

在這段時(shí)間，亞泰金屬計(jì)劃把全部的生產(chǎn)都放到泰州，蘇州作為貿(mào)易的窗口。

在幫助企業(yè)融資方面，也許其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒非都采取和白馬鎮(zhèn)同樣的方式，但也都有各自的辦法。許莊鎮(zhèn)政府同樣很希望幫助企業(yè)融到資。一位張姓干部曾經(jīng)數(shù)次聯(lián)系當(dāng)?shù)劂y行，希望能夠幫亞泰金屬貸款。根據(jù)電話號(hào)碼的顯示，來(lái)電的正是高港區(qū)許莊街道辦，就坐落在亞泰金屬工廠的街對(duì)面。

而對(duì)于白馬鎮(zhèn)，鄭仲明的態(tài)度仍是“密切合作”。

“如果現(xiàn)在能夠貸款，政府愿意找一家企業(yè)幫我們擔(dān)保。但是現(xiàn)在我們的平臺(tái)已經(jīng)不能貸款，那就沒有辦法了?！?/p>

“這種貸款肯定是無(wú)限期的周轉(zhuǎn)的?！鄙鲜鲢y行內(nèi)部人士說(shuō)。

政府“公司”

白馬鎮(zhèn)地處江蘇省內(nèi)沿江腹地，隸屬1996年成立的地級(jí)市泰州。多年來(lái)，該鎮(zhèn)并非農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)，但并不是工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，也與距離最近的地級(jí)市江陰市域內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)十億的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，差距明顯。

2011年，白馬鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值為6.62億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的年均收入不足1.9萬(wàn)元。管轄白馬鎮(zhèn)財(cái)權(quán)的泰州高港區(qū)政府，將該鎮(zhèn)定位為紅色旅游、中心城鎮(zhèn)和生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。

白馬鎮(zhèn)近年來(lái)的發(fā)展引擎，是商業(yè)和旅游，以及以旅游為名義的工程項(xiàng)目。

1949年，華東海軍于白馬鎮(zhèn)界內(nèi)成立。1989年，這里正式成為中國(guó)人民解放軍海軍誕生地，并且落成了由中央軍委和中央政府投資修建的海軍誕生地紀(jì)念館。

但多年來(lái)，這座僅有單一主題性質(zhì)的紀(jì)念館，并未給白馬鎮(zhèn)政府帶來(lái)足夠的財(cái)政收入。相關(guān)建筑佇立在白馬鎮(zhèn)的東北角，卻鮮有熙攘的訪客。

2009年，白馬鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)稱，籌集了1.5億元旅游基地建設(shè)的啟動(dòng)資金，并為此注冊(cè)成立了三家公司，包括目前仍在與民間資本進(jìn)行投融資交易的海誕投資公司。白馬鎮(zhèn)政府謀求通過(guò)建立海軍誕生地博覽園的項(xiàng)目群，拉動(dòng)商業(yè)項(xiàng)目的入場(chǎng)。

然而，這一項(xiàng)目最終的總預(yù)算將達(dá)10億，但是鎮(zhèn)政府多數(shù)工作人員并不知道余下的資金將從何而來(lái)。

為此，白馬鎮(zhèn)政府吸引來(lái)了部分民營(yíng)企業(yè)家的資本，也通過(guò)與政府關(guān)系密切的擔(dān)保人向部分銀行貸款，江蘇省泰州市白馬鎮(zhèn)一位負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的鎮(zhèn)干部向《中國(guó)新聞周刊》坦言。

近年來(lái)，除了以旅游為名義開發(fā)工程項(xiàng)目，鎮(zhèn)政府也謀求盡可能利用僅有的350畝工業(yè)用地，爭(zhēng)取財(cái)政收入。由于受到周邊有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)政策上的“擠壓”，白馬鎮(zhèn)在土地和稅收方面，均鮮有獲得上級(jí)政府的關(guān)照。

為招商引資投融資成立的海誕投資公司，在2010年完成了多筆以工業(yè)土地及廠房為主要資產(chǎn)的轉(zhuǎn)賣和置換。但是，由于不占據(jù)土地資源的先天條件，白馬鎮(zhèn)一位不愿具名的副鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，多年來(lái)該鎮(zhèn)無(wú)從利用土地出讓金，作為財(cái)政收入。

“這些年，土地出讓的收入，最多占鎮(zhèn)政府財(cái)政總收入的5%或不到。主要的財(cái)政收入來(lái)自和旅游、新鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的投資?！币晃涣私庠撴?zhèn)財(cái)政狀況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部稱。

然而，一旦開始舉債，惡性循環(huán)便難以停止。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷自身參與和干預(yù)市場(chǎng)，還經(jīng)常性地濫用政府的信用和社會(huì)資源，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身“公司化”。

“作為干部，必須為黨委會(huì)議通過(guò)的開發(fā)項(xiàng)目拉錢，也要親自為招商引資的企業(yè)跑所有的手續(xù)，”上述白馬鎮(zhèn)干部承認(rèn)。

在白馬鎮(zhèn)，主要干部均擔(dān)任相關(guān)商業(yè)或工程項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人。它們還因此面臨在業(yè)績(jī)考核中末位淘汰的懲罰。

2007年，白馬鎮(zhèn)原副鎮(zhèn)長(zhǎng)高阿宏因受賄罪被當(dāng)?shù)胤ㄔ号刑幬迥甑挠衅谕叫?。其原因，便是高在?dān)任白馬鎮(zhèn)政府下屬的房地產(chǎn)發(fā)開公司任法定代表人時(shí)，接受工程公司的賄賂。而該公司正在開發(fā)中的“將軍花園”商業(yè)住宅項(xiàng)目，如今仍被視為白馬鎮(zhèn)未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的重要來(lái)源之一。

顯然，舉債的風(fēng)險(xiǎn)并沒有成為白馬鎮(zhèn)干部的主要關(guān)心內(nèi)容。

白馬鎮(zhèn)一名干部坦言，該鎮(zhèn)在賬面上并不存在債務(wù)問題?！版?zhèn)政府的思路是，在賬面上，一直維持四五千萬(wàn)元的結(jié)余?！边@位干部表示。這也是該鎮(zhèn)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的唯一回應(yīng)。

然而，根據(jù)2010年度高港區(qū)審計(jì)局對(duì)區(qū)內(nèi)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，白馬鎮(zhèn)的結(jié)余核算并不準(zhǔn)確。當(dāng)年，白馬鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外結(jié)余賬面反映為“0”，但審計(jì)確認(rèn)實(shí)際赤字1248.88萬(wàn)元。

對(duì)于這筆赤字目前是否得到填補(bǔ)，白馬鎮(zhèn)政府多位人士均不做回應(yīng)。

隱性地方債

參照預(yù)算法和擔(dān)保法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家機(jī)關(guān)，既不能在預(yù)算內(nèi)外隨意舉債，也不能成為擔(dān)保人。但如果按照現(xiàn)行法律深究，全國(guó)相當(dāng)部分急于尋覓財(cái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可能都存在違法舉債的嫌疑。

而各地相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都像公司一樣運(yùn)行，也已然是一個(gè)存在多年的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或挖空心思通過(guò)引進(jìn)地產(chǎn)、工業(yè)項(xiàng)目，或依賴出售農(nóng)村土地獲得收入，甚至將僅有的財(cái)政資金投向資金市場(chǎng)，這些行為，都已經(jīng)涉嫌政府角色的越位。

2011年，地方財(cái)政收入占全國(guó)公共財(cái)政收入的比例首超50%，超過(guò)中央財(cái)政收入。然而，這并未改善中央和地方圍繞財(cái)政資源的分配關(guān)系。

財(cái)稅資源仍然是各級(jí)政府眼中的“肥肉”。在這種體系之下，縣級(jí)政府的財(cái)政資源也面臨縣域之內(nèi)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的爭(zhēng)奪。來(lái)自中央和省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支付，被各級(jí)財(cái)政部門“抽水”之后，流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政戶頭中的，往往所剩無(wú)幾。

自2000年以后，農(nóng)村地區(qū)逐步進(jìn)行“費(fèi)改稅”改革，并最終取消了農(nóng)業(yè)稅，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，一直與其分配的政府事業(yè)支出存在差距。

由于沒有稅收收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入幾乎全部來(lái)自于縣級(jí)政府的分配。在城市化進(jìn)行中，農(nóng)村居民對(duì)政府公共服務(wù)的要求，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的短缺，產(chǎn)生著越來(lái)越多的矛盾。而這些公共服務(wù)，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出來(lái)支撐。

比如在全國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的支出分配上，據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心近年來(lái)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、省、中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例分別是78%、9%、11%和2%。顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏財(cái)力。再加上2011年以來(lái)銀根縮緊，這種“缺糧”更是進(jìn)一步制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

知名農(nóng)村問題專家、中國(guó)社科院研究員陸學(xué)藝的系統(tǒng)調(diào)查就發(fā)現(xiàn)，全國(guó)至少六成以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在負(fù)債，尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幾乎沒有不負(fù)債的。

《中國(guó)新聞周刊》在采訪中發(fā)現(xiàn)，由于拿不到財(cái)政支持，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入能力已經(jīng)常年償還不了自身的欠債。對(duì)于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，只能通過(guò)進(jìn)一步吸引投資項(xiàng)目擴(kuò)充財(cái)務(wù)。然而，一旦超前建設(shè)過(guò)多，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目完成時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也已經(jīng)債臺(tái)高筑了。

在近年來(lái)，各級(jí)法院執(zhí)行難的案件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債開始占據(jù)更大的比重。而在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)案例中，中長(zhǎng)期的欠債越來(lái)越多，同時(shí)伴隨著新借款的不斷產(chǎn)生。這也導(dǎo)致基層法院不受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的追討執(zhí)行案件，淪為常態(tài)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)，可能是向上級(jí)財(cái)政借來(lái)的周轉(zhuǎn)金，但更多情況下是向銀行、私營(yíng)企業(yè)的借款。后兩種處在預(yù)算之外的隱性赤字，很可能因?yàn)殛懤m(xù)的無(wú)資金來(lái)源，而進(jìn)一步造成財(cái)政虧空。

那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)究竟積累到了多少？

這些處在財(cái)政末端的毛細(xì)組織，財(cái)政幾乎不透明，并且大部分債務(wù)收支從未納入預(yù)算管理，要完全測(cè)算全國(guó)4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)規(guī)模，幾乎不可能。

“地方政府的債務(wù)很不透明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)尤其如此。近年有許多文獻(xiàn)和學(xué)者嘗試估算，結(jié)論很不一致。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所所長(zhǎng)王雍君告訴《中國(guó)新聞周刊》。

面對(duì)已成規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)，減債勢(shì)在必行。但是減債之路，卻是一盤亂棋。

就如何為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減債的問題，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君的提議是，必須禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)以任何方式舉債。

“原因很簡(jiǎn)單，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的償債能力令人質(zhì)疑，它們更沒有能力進(jìn)入資本市場(chǎng)?！蓖跤壕硎?。但是，如果從中央到地方的財(cái)政收入和分配體制不進(jìn)行大的改革，如何盤活這一盤亂棋，卻始終是一個(gè)極大的隱憂。

（實(shí)習(xí)生周璇對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）