從2007年開(kāi)始，每到月底，家住黑龍江省依安縣中心鎮(zhèn)年過(guò)6旬的村民楊福軍都要拿上存折，到鎮(zhèn)上的農(nóng)村信用社支取95元的農(nóng)村居民最低生活保障金。

“95元夠我每月買(mǎi)點(diǎn)米面的了，只不過(guò)現(xiàn)在物價(jià)上漲，感覺(jué)這點(diǎn)錢(qián)確實(shí)有點(diǎn)緊，如果能再多補(bǔ)助一些就更好了！”盡管楊福軍有些不滿(mǎn)足，但也著實(shí)感受到最低生活保障政策給他帶來(lái)的實(shí)惠。

與楊福軍一樣，全國(guó)農(nóng)村居民目前都受惠于此項(xiàng)政策。但他們不了解的是，這項(xiàng)以農(nóng)村貧困人口為扶持對(duì)象的社保政策從試點(diǎn)到全面推行曾用了近15年時(shí)間。

試點(diǎn)的波折

上個(gè)世紀(jì)90年代初，山西省左云縣率先建立農(nóng)村低保試點(diǎn)。此外，早在1994年上海也在3個(gè)區(qū)建立了農(nóng)村低保試點(diǎn)。

“中央鼓勵(lì)各地積極試點(diǎn)，但是在財(cái)政上并沒(méi)有給予一定的支持，各地積極性并不是很高”。 曾在民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所社會(huì)保障研究室工作過(guò)、現(xiàn)任中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)唐鈞回憶說(shuō)。

為此，1996年，民政部印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)各地要積極試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。并指出：“凡開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的地方，都應(yīng)該把建立最低生活保障制度作為重點(diǎn)，即使標(biāo)準(zhǔn)低一點(diǎn)，也要把這項(xiàng)制度建立起來(lái)。”

但到1998年前后，各地進(jìn)行的農(nóng)村低保試點(diǎn)實(shí)際上已經(jīng)處于停頓狀態(tài)。民政系統(tǒng)一位不愿具名人士透露，其中一個(gè)原因是地方執(zhí)行不力，“當(dāng)時(shí)的文件并未明確到底由哪級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)”。

“當(dāng)時(shí)搞試點(diǎn)的地方，中央財(cái)政是不掏錢(qián)的，是地方財(cái)政和鄉(xiāng)村集體共同負(fù)擔(dān)。有些地區(qū)，由于村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)解體，于是將費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！鄙鲜鋈耸勘硎?。

2003年3月初，民政部向各地民政系統(tǒng)下發(fā)文件，要求各地對(duì)特困農(nóng)民人口進(jìn)行全面排查。排查的對(duì)象主要是無(wú)勞動(dòng)能力者、無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的孤寡人員家庭，以及因殘或缺乏勞動(dòng)力致貧或因?yàn)?zāi)害或大病致貧的農(nóng)村特困人口。

民政部的這一舉措在當(dāng)時(shí)引起輿論揣測(cè)，認(rèn)為是在為下一步中央出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村最低生活保障的政策尋找依據(jù)。

結(jié)果直到2004年初也沒(méi)見(jiàn)新政策出臺(tái)?！霸从诜N種原因，農(nóng)村低保政策當(dāng)時(shí)在農(nóng)村并沒(méi)有能夠發(fā)展成為可行的社會(huì)政策?！碧柒x感嘆說(shuō)。

但是，在農(nóng)村是否該全面推行農(nóng)村居民最低生活保障制度的爭(zhēng)論已經(jīng)引起各方關(guān)注。

2003年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的“完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”研究報(bào)告建議，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)。“在這方面，基本不存在經(jīng)濟(jì)能力限制，更多的是政府決策及制度調(diào)整問(wèn)題”。

“擔(dān)心中央財(cái)政受不了！”

以農(nóng)村貧困人口為扶持對(duì)象，中央除在農(nóng)村推行最低生活保障制度試點(diǎn)外，另一項(xiàng)就是扶貧開(kāi)發(fā)政策。但伴隨著扶貧政策瓶頸的到來(lái)，推行農(nóng)村低保政策已勢(shì)在必行。

上世紀(jì)80年代中期，中國(guó)啟動(dòng)了有組織的開(kāi)發(fā)性扶貧計(jì)劃。根據(jù)當(dāng)時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：通過(guò)開(kāi)發(fā)性扶貧，農(nóng)村貧困人口從1985年的1.25億減少到2002年底的2820萬(wàn)。

一直從事農(nóng)村扶貧的理論與政策研究的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所工作的吳國(guó)寶到上個(gè)世紀(jì)末，愈發(fā)感覺(jué)由于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了根本變化，以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村社會(huì)保障體系正在逐漸解體。

“在農(nóng)村，以土地為基本手段的生活保障體系被削弱，有些農(nóng)民的貧困問(wèn)題日趨變得嚴(yán)重起來(lái)?！眳菄?guó)寶解釋稱(chēng)，剩余的2820萬(wàn)農(nóng)村貧困人口主要是缺乏正常的勞動(dòng)能力或基本生存條件的。

據(jù)當(dāng)時(shí)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，在上述的2820萬(wàn)人中，有560萬(wàn)人為五保戶(hù)（占20%）， 979萬(wàn)人為殘疾人口（占35 %），800萬(wàn)人（占28%）居住在不適宜人類(lèi)生存、條件惡劣的地區(qū)，最終需要搬遷移民的。

“剩下的未獲溫飽人口中，有相當(dāng)大部分也是患有長(zhǎng)期慢性疾病或體弱多病喪失或部分失去正常勞動(dòng)能力的。對(duì)這幾部分人口繼續(xù)沿用開(kāi)發(fā)性扶貧方式，不僅成本很高，而且也很難從根本上解決問(wèn)題?！眳菄?guó)寶說(shuō)。

根據(jù)當(dāng)時(shí)統(tǒng)計(jì)：盡管2000年以后政府用于農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的資金投入大幅增長(zhǎng)，但農(nóng)村絕對(duì)貧困人口減少的速率在不斷下降。

“這說(shuō)明，繼續(xù)沿用扶貧方式，對(duì)于減少剩余農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題可能功效甚小。也就是說(shuō)，要全面解決這些人的溫飽問(wèn)題不得不另辟蹊徑?！眳菄?guó)寶分析當(dāng)時(shí)的背景。

2003年，亞洲開(kāi)發(fā)銀行駐中國(guó)代表處任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的湯敏以及做咨詢(xún)專(zhuān)家的吳國(guó)寶開(kāi)始關(guān)注并思考，如何救助缺乏正常勞動(dòng)能力或基本生存條件的農(nóng)村貧困人口。

不久，亞洲開(kāi)發(fā)銀行駐中國(guó)代表處邀請(qǐng)吳國(guó)寶幫助起草“關(guān)于建立低保制度全面解決農(nóng)村溫飽問(wèn)題的建議”，于2004年年初被刊出。

該建議指出：建立農(nóng)村“低保”制度，全面解決未獲溫飽貧困人口問(wèn)題。

建議出來(lái)后不久，亞洲開(kāi)發(fā)銀行駐中國(guó)代表處曾邀請(qǐng)相關(guān)部委就該“建議”進(jìn)行座談，其中民政部對(duì)該“建議”尤為關(guān)注。

“在座談會(huì)上，當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是：如果全面推行農(nóng)村低保制度，有關(guān)部委擔(dān)心中央財(cái)政是否受得了？”吳國(guó)寶說(shuō)。

“該建議起初最先在亞行內(nèi)部刊物上以中英文發(fā)表，不久，這份建議在業(yè)界引起了很大轟動(dòng)，為之后的農(nóng)村低保制度的建立起到了推波助瀾的作用”。吳國(guó)寶透露說(shuō)，該建議通過(guò)相關(guān)渠道送達(dá)中央高層。

繼續(xù)完善保障體系

2004年的中央一號(hào)文件提出“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”。

2005年中央一號(hào)文件又提出“有條件的地方，要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”，再到十六屆六中全會(huì)提出“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”。

2006年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議和2007年中央1號(hào)文件明確提出，“在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，確定低保對(duì)象范圍、標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助”。

2007年的兩會(huì)上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出：“今年要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。”

當(dāng)年6月26日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度工作會(huì)議，副總理回良玉在會(huì)上強(qiáng)調(diào)：今年要在全國(guó)農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶(hù)。

7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求當(dāng)年在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度。

2007年底，民政部宣布農(nóng)村低保全面建制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村低保制度城鄉(xiāng)全覆蓋。

五年過(guò)去，最新的民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年6月底，全國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障金平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月159元，比五年前增長(zhǎng)了127.1%。

中共中央總書(shū)記胡錦濤在十八大報(bào)告中提出，2020年要建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系?！耙獔?jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?！?/p>