10年前，中國(guó)與東盟各國(guó)外長(zhǎng)及外長(zhǎng)代表在柬埔寨王國(guó)首都金邊簽署《南海各方行為宣言》，并將制訂“南海行為準(zhǔn)則”作為目標(biāo)。10年后，當(dāng)金邊又一次迎來(lái)中國(guó)與東盟各國(guó)外長(zhǎng)及外長(zhǎng)代表，“南海行為準(zhǔn)則”的目標(biāo)不僅沒有實(shí)現(xiàn)，反而看上去離得更遠(yuǎn)。

柬埔寨外交大臣賀南洪在會(huì)議閉幕當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示：“作為東盟輪值主席國(guó)，柬埔寨一直努力在東盟個(gè)別國(guó)家與中國(guó)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，但個(gè)別東盟國(guó)家以南海問題相要挾，這是柬埔寨所不能接受的，導(dǎo)致本次東盟外長(zhǎng)會(huì)議未能達(dá)成聯(lián)合聲明，我對(duì)此表示遺憾?！?/p>

對(duì)于這樣的會(huì)議結(jié)果，多位專家在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)不約而同地說了一句話：“既意外，又不意外。”

東盟外長(zhǎng)會(huì)議不是法庭

自1998年就擔(dān)任柬埔寨外交大臣的賀南洪經(jīng)歷了十多次東盟外長(zhǎng)會(huì)議，也在會(huì)議閉幕時(shí)一次次地在聯(lián)合聲明上簽下了自己的名字。但當(dāng)賀南洪此次再度在金邊以輪值主席國(guó)代表的身份主持東盟外長(zhǎng)會(huì)議時(shí)，例外卻發(fā)生了，他只能“遺憾地”對(duì)外宣布，會(huì)議未能達(dá)成聯(lián)合聲明。

1967年8月，印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、文萊、越南、老撾、緬甸和柬埔寨10國(guó)成立東南亞國(guó)家聯(lián)盟，簡(jiǎn)稱東盟。同年起，東盟外長(zhǎng)會(huì)議每年召開一次。

今年是東盟成立也是東盟外長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制啟動(dòng)的第45個(gè)年頭，在區(qū)域內(nèi)問題上總能努力達(dá)成一致并發(fā)表聯(lián)合聲明的東盟外長(zhǎng)會(huì)議，卻因?yàn)榉坡少e、越南堅(jiān)持要將同中國(guó)的南海爭(zhēng)端寫進(jìn)聯(lián)合聲明而“金身告破”。

和賀南洪隱諱地指出是“個(gè)別國(guó)家”不同，東盟秘書長(zhǎng)、泰國(guó)人素林直接點(diǎn)名，埋怨菲律賓和越南，稱兩國(guó)一直要求在會(huì)議的聯(lián)合聲明中提及南海爭(zhēng)端和最近的所謂“黃巖島爭(zhēng)議”。

“感到意外是因?yàn)檫@是45年來(lái)的第一次。不意外則是當(dāng)前南海局勢(shì)出現(xiàn)了一些新的變化，菲、越兩國(guó)在南海問題上采取不合情理的立場(chǎng)和做法，還有美國(guó)為實(shí)施重返亞太戰(zhàn)略而公然插手南海爭(zhēng)端?！?中國(guó)外交部公共外交咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)外交部亞洲司前司長(zhǎng)張九桓對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說。

美聯(lián)社報(bào)道稱，菲律賓和越南針對(duì)此次金邊會(huì)議準(zhǔn)備了兩項(xiàng)牽制中國(guó)的措施，其中之一是以2002年中國(guó)和東盟十國(guó)達(dá)成協(xié)議的《南海各方行動(dòng)宣言》為基礎(chǔ)，制定可以通過國(guó)際法強(qiáng)行禁止在糾紛地區(qū)動(dòng)用武力的“南海行為準(zhǔn)則”草案。

7月11日抵達(dá)金邊的美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓出席了東盟外長(zhǎng)會(huì)議，在會(huì)上指向明顯地表示：“在南中國(guó)海爭(zhēng)端上，任何國(guó)家都不能通過強(qiáng)壓、恐嚇、威脅、武力來(lái)解決問題?！?/p>

去年雖然也有人說南海爭(zhēng)端是地區(qū)熱點(diǎn)，但中國(guó)前駐越南大使齊建國(guó)看來(lái)，當(dāng)時(shí)南海并沒有發(fā)生什么大的沖突事件，中越之間發(fā)生的“5·26割纜事件”也只是局部海上摩擦事件，如果非要說是熱點(diǎn)，那也只是被國(guó)內(nèi)外輿論炒熱的。

今年，形勢(shì)卻發(fā)生了變化，出現(xiàn)了好幾起熱點(diǎn)事件。比如4月的中菲黃巖島對(duì)峙事件，還有越南國(guó)會(huì)6月通過《越南海洋法》，將中國(guó)的西沙群島和南沙群島包含在所謂越南“主權(quán)”和“管轄”范圍內(nèi)。

齊建國(guó)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說：“在當(dāng)前形勢(shì)下，菲律賓和越南還要把黃巖島問題寫進(jìn)聯(lián)合聲明，這是把自己的‘私貨’硬塞進(jìn)東盟外長(zhǎng)會(huì)議，逼著東盟其他國(guó)家在中國(guó)和菲、越之間站隊(duì)，必然會(huì)引起反感和反對(duì)，難以達(dá)成一致?！?/p>

“我們已經(jīng)告訴其他成員國(guó)，東盟外長(zhǎng)會(huì)議不是法庭，它不是一個(gè)給爭(zhēng)端做判決的地方。”賀南洪在會(huì)議閉幕后的記者會(huì)上說。

作為會(huì)議輪值主席國(guó)的柬埔寨官方還明確否認(rèn)因?yàn)橹袊?guó)的因素才反對(duì)在會(huì)議聲明中提及黃巖島。

《宣言》落實(shí)陷入困境

《南海各方行為宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》）的簽署，讓那次在金邊舉行的東盟外長(zhǎng)會(huì)議有了不同以往的超重分量，也讓南海在此后數(shù)年擁有了一段相對(duì)平靜的歲月。

《宣言》是中國(guó)與東盟簽署的第一份有關(guān)南海問題的政治文件，強(qiáng)調(diào)通過友好協(xié)商和談判，以和平方式解決南海有關(guān)爭(zhēng)議。在爭(zhēng)議解決之前，各方承諾保持克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化和擴(kuò)大化的行動(dòng)，并本著合作與諒解的精神，尋求建立相互信任的途徑，包括開展海洋環(huán)保、搜尋與求助、打擊跨國(guó)犯罪等合作。

如果不是南海的平靜此后被打破，此次經(jīng)過10年輪回重返金邊的東盟外長(zhǎng)會(huì)議上，賀南洪或許能在“南海行為準(zhǔn)則”繼續(xù)簽下自己的名字。當(dāng)然，也有可能更早，不用等到會(huì)議重回金邊。

從《宣言》簽署到2009年初的六年多時(shí)間，是南海的一段相對(duì)穩(wěn)定期，沒有發(fā)生引發(fā)國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注的“熱點(diǎn)事件”。

2009年初開始，形勢(shì)再起變化。2月17日，菲律賓國(guó)會(huì)通過“領(lǐng)?；€法案”，將黃巖島、所占南沙部分島礁納入它的領(lǐng)土管轄范圍。3月8日，美國(guó)海軍潛艇監(jiān)測(cè)船“無(wú)瑕”號(hào)與5艘中國(guó)船只在南海發(fā)生對(duì)峙。5月6日，馬來(lái)西亞和越南共同向聯(lián)合國(guó)相關(guān)委員會(huì)提交了200海里“外大陸架劃界案”，5月7日，越南又單獨(dú)提交。中國(guó)外交部對(duì)此提出嚴(yán)正抗議，并明確表示，兩國(guó)所作所為嚴(yán)重侵犯了中國(guó)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，是非法的、無(wú)效的。

“這些事情疊加在一起，促使南海問題開始升溫?！敝袊?guó)南海研究院海洋科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉鋒對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說。

同樣是在2009年，奧巴馬就任美國(guó)總統(tǒng)，此后，其政府開始了全球戰(zhàn)略重心向亞太地區(qū)東移的步伐。推動(dòng)南海問題東盟化、國(guó)際化，則是菲律賓、越南一貫的策略，特別是自從1995年越南加入東盟以后，這一趨勢(shì)得以清晰化。美國(guó)戰(zhàn)略重心東移，恰好符合它們的需要。2010年7月，希拉里·克林頓在越南首都出席東盟地區(qū)論壇時(shí)針對(duì)南海問題發(fā)表的講話，標(biāo)志著美國(guó)高調(diào)介入南海問題。

劉鋒分析說，菲律賓和越南在南海上頻頻生事，這些違背《宣言》精神的做法讓《宣言》的落實(shí)陷入非常困難的境地。雖然《宣言》10年前就提出將制定“南海行為準(zhǔn)則”作為目標(biāo)，但現(xiàn)實(shí)條件目前來(lái)看并不具備。

“要制定‘準(zhǔn)則’，首先是要把《宣言》落實(shí)好。只有先把《宣言》落實(shí)好，再去制定‘準(zhǔn)則’，那樣才水到渠成、順理成章。否則搞‘準(zhǔn)則’是為了什么呢？落實(shí)不了，‘準(zhǔn)則’就成了一紙空文?！睆埦呕笇?duì)《中國(guó)新聞周刊》說。

劉鋒表示，作為落實(shí)《宣言》的一部分，“南海行為準(zhǔn)則”探討的只是沖突管控機(jī)制，而并非某些國(guó)家所臆想的爭(zhēng)端解決機(jī)制。南海爭(zhēng)端最終的妥善解決，還是有賴于中國(guó)與有關(guān)當(dāng)事國(guó)的雙邊外交談判。

“東盟外長(zhǎng)會(huì)議這樣的多邊場(chǎng)合并不是討論南海爭(zhēng)端的合適場(chǎng)合，而美國(guó)的插手更是起了非常不好的作用。”張九桓說。

關(guān)于中國(guó)在南海問題上的立場(chǎng)，中國(guó)外交部部長(zhǎng)楊潔篪在東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)上進(jìn)行了明確闡述：中方對(duì)在《宣言》得到各方切實(shí)遵守的基礎(chǔ)上啟動(dòng)關(guān)于“南海行為準(zhǔn)則”的討論持開放態(tài)度。關(guān)鍵是各方要切實(shí)按照《宣言》精神保持自我克制，不采取使?fàn)幾h擴(kuò)大化、復(fù)雜化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)。希望各方多做增進(jìn)互信、促進(jìn)合作的事，為“準(zhǔn)則”的制定創(chuàng)造必要條件。

不斷擴(kuò)展的多邊外交機(jī)制

“只有東盟外長(zhǎng)會(huì)議沒有發(fā)表聯(lián)合聲明，其他四個(gè)會(huì)議都比較順利地進(jìn)行，并達(dá)成了很多共識(shí)。一個(gè)沒有發(fā)表出來(lái)的聯(lián)合公報(bào)，不應(yīng)是這次會(huì)議的全部。”張九桓說。

東盟外長(zhǎng)會(huì)議如今已擴(kuò)展為一套多邊外交機(jī)制，由5個(gè)重要會(huì)議組成，分別是：東盟外長(zhǎng)會(huì)議；“10+1”會(huì)議，即東盟與中國(guó)、美國(guó)、日本、歐盟、俄羅斯、澳大利亞、新西蘭、加拿大、韓國(guó)、印度等對(duì)話伙伴國(guó)外長(zhǎng)分別舉行的會(huì)議；“10+3”外長(zhǎng)會(huì)議，指東盟10國(guó)加中、日、韓3國(guó)外長(zhǎng)舉行的會(huì)議；東盟地區(qū)論壇；東亞峰會(huì)外長(zhǎng)會(huì)議。

對(duì)于作為輪值主席國(guó)代表的柬埔寨外交大臣賀南洪來(lái)說，東盟外長(zhǎng)會(huì)議未能發(fā)表聯(lián)合聲明是一種遺憾，但他同時(shí)也表示，與會(huì)各方仍達(dá)成了很多共識(shí)，本次會(huì)議對(duì)推動(dòng)?xùn)|盟一體化建設(shè)進(jìn)程起到了重要作用。

新加坡《聯(lián)合早報(bào)》的評(píng)論中稱目前各方圍繞著南海的博弈進(jìn)入“實(shí)力比拼”時(shí)代，其中特別提到，美中之間則是全方位的綜合較量與博弈，但美國(guó)沒有直接介入南海爭(zhēng)端的意愿，所謂“實(shí)力比拼”是一場(chǎng)“擠壓加談判”的博弈過程，實(shí)力出結(jié)果。

齊建國(guó)向《中國(guó)新聞周刊》提供了一組數(shù)據(jù)。目前中國(guó)和東盟自貿(mào)區(qū)建設(shè)不斷深化，雙方貿(mào)易額去年已超過3600億美元，東盟已是中國(guó)的第三大貿(mào)易伙伴，僅次于歐盟和美國(guó)。目前中國(guó)和東盟領(lǐng)導(dǎo)人已有共識(shí)的是，到2015年，雙方貿(mào)易額將超5000億美元。而美國(guó)現(xiàn)在是4100億美元。

“5000億是一個(gè)留有余地的數(shù)字，我個(gè)人觀點(diǎn)是，按照現(xiàn)在20%的增速，明年就能到5000億，就有可能超過美國(guó)?！饼R建國(guó)說。