2011年12月27日，作為全年最后一個“壓軸出場”的重要會議，中央農(nóng)村工作會議在京開幕。

國務(wù)院總理溫家寶在會議上闡述了在推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中繼續(xù)做好“三農(nóng)”工作需要把握好的若干重大問題，而其中關(guān)于土地問題的若干表述成為學(xué)者和輿論最為關(guān)注的焦點(diǎn)。

“推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益”。

“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來做基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長徐小青、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英在接受《中國新聞周刊》采訪時都不約而同地表示：在保護(hù)“農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利”的問題上，這是中央最明確的一次表態(tài)。

“這次講話為什么要表述得這么明確，因為很多人在財產(chǎn)權(quán)這個問題上不這么看?！毙煨∏嗾f。

“農(nóng)民上樓”應(yīng)區(qū)別對待

此次中央農(nóng)村工作會議上，在談到社會主義新農(nóng)村建設(shè)時，溫家寶指出：農(nóng)村建設(shè)應(yīng)保持農(nóng)村的特點(diǎn)，不能把城鎮(zhèn)的居民小區(qū)照搬到農(nóng)村去，趕農(nóng)民上樓。

自2010年以來，一場運(yùn)動式的“農(nóng)民上樓”風(fēng)潮，引發(fā)了空前的關(guān)注。各地的普遍模式是：將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。他們共同的政策依據(jù)是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，這項政策被地方政府曲解成為以地生財?shù)男峦緩健?/p>

自2011年4月以來，國土資源部連續(xù)多次下發(fā)通知，要求各地國土資源主管部門展開全面的自查自糾。2011年12月28日，國土資源部再次發(fā)布通知，要求各地嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，堅持項目管理、封閉運(yùn)行，凡集體組織和農(nóng)民不同意的，不得強(qiáng)行開展，嚴(yán)禁強(qiáng)拆強(qiáng)建、強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。

盡管中央三令五申，但農(nóng)民被“趕上樓”的現(xiàn)象在各地依然此起彼伏。近日又有媒體報道，山東省沂水縣高橋鎮(zhèn)閆家宅村在進(jìn)行舊村改造過程中，違背農(nóng)民意愿。原來的住宅蕩然無存，新建的樓房卻不能居住，在寒冬時節(jié)農(nóng)民只能住在豬圈里。

而在著名的“三農(nóng)”問題研究者、河北大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心主任李昌平看來，“撤村并居”是農(nóng)民適應(yīng)農(nóng)村巨大變遷和科學(xué)發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)的理性選擇。

李昌平認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)的一個困境是農(nóng)村的公共服務(wù)難和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難，主要原因是農(nóng)民居住過于分散。更大的問題是30年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)以下居住的農(nóng)民可能只有2億～3億人?，F(xiàn)在的新農(nóng)村建設(shè)，必須適應(yīng)這個趨勢，超前規(guī)劃，將有限的公共資源集中用于中心村建設(shè)，以避免新農(nóng)村建設(shè)的巨大浪費(fèi)。

針對目前關(guān)于“撤村并居”的批評聲音，李昌平分析說：“整體推進(jìn)‘農(nóng)民上樓’，由于主體往往不是農(nóng)民集體，而是開發(fā)商和政府，農(nóng)民的利益受損或內(nèi)部差異太大，勢必會遭致部分農(nóng)戶的抱怨和反對。如果是農(nóng)民共同體自主搞‘農(nóng)民上樓’，往往不會發(fā)展‘對抗性’矛盾，農(nóng)民的利益也會最大化”。

對于農(nóng)民是否應(yīng)該上樓，黨國英則表示應(yīng)該區(qū)別對待：專業(yè)農(nóng)戶不適合集中居住，世界發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國家皆是如此；還在游移不定、沒有決定是否要做專業(yè)農(nóng)戶的，政府應(yīng)該等一等，不能著急。

“但實際上，很多地方政府確實沒有這樣的意識，傾向于‘一刀切’。”黨國英對《中國新聞周刊》說，“一個村莊拆掉三分之一甚至三分之二來復(fù)墾都行，為什么要全部拆掉呢？就算要拆，也要考慮專業(yè)農(nóng)戶分散經(jīng)營的需要”。

征地問題不能靠投票解決

“目前的很多農(nóng)村問題都有一個共性：公共領(lǐng)域過大，把本該屬于私人領(lǐng)域的一些問題放在公共領(lǐng)域之下，按照公共領(lǐng)域的原則去處理?！秉h國英告訴《中國新聞周刊》，現(xiàn)在最荒唐之處在于：在私人領(lǐng)域推行民主制，例如，在農(nóng)村征地問題上要求“少數(shù)服從多數(shù)”。

近日，廣東佛山就發(fā)生了“釘子戶遭鄉(xiāng)親圍毆逼遷”一事。2011年12月，佛山禪城區(qū)南村16名不愿簽署土地補(bǔ)償協(xié)議的村民，不僅遭到了同村鄉(xiāng)親的“圍攻”和逼遷，房屋也被強(qiáng)拆。事件起因在于南村村集體投票將村內(nèi)集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，并將項目地塊掛牌交易。大部分村民已經(jīng)遷出房屋，只有16戶村民因補(bǔ)償問題不愿意簽房屋拆遷協(xié)議，導(dǎo)致土地協(xié)議推遲。

針對近年來土地利益糾紛問題的高發(fā)態(tài)勢，為明確集體土地與國有土地、集體土地內(nèi)部的各項所有權(quán)和使用權(quán)界限，早在2010年，國務(wù)院就發(fā)文要求“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作?！贝撕?，國土資源部又多次下發(fā)指導(dǎo)意見，加快農(nóng)村集體土地的登記確權(quán)工作。

但在黨國英看來，基礎(chǔ)性工作例如產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)，要十分小心慎重，“有的地方開始對承包地確權(quán)，這是在執(zhí)行中央文件時擴(kuò)大化了。在基本平等沒有解決的情況下進(jìn)行承包地確權(quán)，會產(chǎn)生很多后果和問題。”

李昌平對《中國新聞周刊》表示：“確權(quán)是必要的，首先要確定所有權(quán)，其次要確定承包權(quán)等，但不可以把承包權(quán)確定為所有權(quán)，否則會造成極大不公和許許多多的矛盾?！?/p>

在李昌平看來，土地確權(quán)并不能解決所有問題，土地矛盾也不會因此徹底消失，“中國農(nóng)村的地權(quán)一直都是明確的，因為某些地方政府和社會強(qiáng)勢群體想渾水摸魚，地權(quán)才由清晰變成了不明晰。如果農(nóng)民高度分化，強(qiáng)勢群體為所欲為，法律就是一牌坊?！?/p>

“保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，不是唯一的方法，但一定是一個基礎(chǔ)性的方法?！秉h國英認(rèn)為，在保證農(nóng)民對土地“話語權(quán)”的基礎(chǔ)上，通過信息透明和程序公開避免暗箱操作，就能最大程度的讓農(nóng)民分享土地的增值收益?！爸劣谕恋卦鲋凳找娑嗌偎愫侠?，在信息透明的前提下，只要農(nóng)民愿意就算合理。政府更不應(yīng)該在其中做‘二道販子’，應(yīng)該讓農(nóng)民直接面對開發(fā)商?！?/p>

讓農(nóng)民分享收益是改革方向

在此次中央農(nóng)村工作會議上，溫家寶總理在講話中明確指出：要精心設(shè)計征地制度改革方案，加快開展相關(guān)工作，明年一定要出臺相應(yīng)法規(guī)。

“原來的征地主要是為了拿地?，F(xiàn)在就要更多的考慮，在拿地的過程中，要強(qiáng)調(diào)整體的規(guī)劃，在制度設(shè)計上要考慮農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)問題?！毙煨∏喔嬖V《中國新聞周刊》，讓農(nóng)民分享土地增值收益是下一步土地征收制度改革的一個重要方向，“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中確實要占用一部分農(nóng)村土地，但關(guān)鍵是如何規(guī)范化、如何尊重農(nóng)民意愿和保障農(nóng)民權(quán)利?！?/p>

“即使是為農(nóng)民好的事情，也要尊重農(nóng)民意愿”，對于溫家寶總理在此次會議上的表態(tài)，李昌平認(rèn)為，在現(xiàn)實中，由于沒有尊重農(nóng)民意愿而把好事辦壞的例子不勝枚舉，“例如，穩(wěn)定土地承包關(guān)系是好事，但由于沒有充分尊重農(nóng)民意見，一刀切地搞了‘生不增地，死不減地’和‘有地就有補(bǔ)貼、無地?zé)o補(bǔ)貼’的政策，就造成了極大的‘不公平’，還導(dǎo)致了土地規(guī)模經(jīng)營和合作社經(jīng)營難以實現(xiàn)。再如，‘集中居住’本來也是好事，但剝奪了農(nóng)民的主體性，往往導(dǎo)致農(nóng)民被剝奪?！?/p>

“土地征走以后，土地將來的增值收益就跟農(nóng)民沒關(guān)系了，就把原來土地財產(chǎn)的所有者甩出經(jīng)濟(jì)增長的過程之外了。現(xiàn)在的目標(biāo)是同地、同權(quán)、同價，進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?！毙煨∏喔嬖V《中國新聞周刊》，在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)的出讓、村莊整治、土地整理和非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場等各個領(lǐng)域，都要充分尊重農(nóng)民的意愿，“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要同步推進(jìn)，但這是一個緩慢的歷史過程，不能為了盲目推進(jìn)而強(qiáng)迫農(nóng)民?！?/p>

“當(dāng)前城市化過程中，最值得反思的一個問題是，政府部門始終把城市化進(jìn)程視為由政府主導(dǎo)的行為，應(yīng)該要轉(zhuǎn)化為以市場和利益為主導(dǎo)的過程。”黨國英向《中國新聞周刊》表示，政府的作用在于加強(qiáng)規(guī)劃，而不能把“城市化”當(dāng)成“撈錢”的手段，“‘土地財政’并非一無是處，不是完全不能搞，但不能以此作為目的，更不能侵害農(nóng)民利益”。