整個中國的治理架構(gòu)大體上呈現(xiàn)出頭重腳輕的格局。上層、中層國家權(quán)力體系相當強大，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)—街道、村—居民區(qū)兩個層面上，治理制度之合理性、治理之有效性，則迅速衰減。從某種意義上說，基層社會實際上存在著相當嚴重的治理空虛

當今中國社會問題，略作梳理就可以發(fā)現(xiàn)，最為嚴重的問題是基層治理空虛。如果說，2012年，在推進制度變革方面可以做些什么，那么，積極推進基層治理變革，推進基層民眾自治，應當列入最為優(yōu)先的議程。

秦漢以來，中國治理體系可能存在這樣那樣的問題，但有一樣制度卻是相當成熟的，那就是基層的自我治理。秦試圖以皇權(quán)直接管理每個民眾，結(jié)果是不二世而亡。漢代儒家士大夫汲取了這個教訓，通過種種努力，在基層社會建立了以儒家士人為組織和領導中心的社會自我治理體系，政府權(quán)力則大體上退回到縣一級。此即所謂“皇權(quán)不下縣”。

正是借助這樣的制度，分散的民眾被有效地組織起來，形成穩(wěn)定的共同體，并自我生產(chǎn)、分配大多數(shù)公共品。由此，基層社會秩序穩(wěn)定下來，權(quán)力對民眾生活的擾亂則被控制在較低程度。不管最高統(tǒng)治權(quán)如何轉(zhuǎn)移，這個穩(wěn)定的基層社會秩序都可以巋然不動。這就是中華文明歷經(jīng)兩千多年的風風雨雨，包括經(jīng)歷若干次狂風暴雨，而保持頑強生命力的奧秘之一。

19世紀末開始，中國進入現(xiàn)代轉(zhuǎn)型期，很重要的問題正是如何組織民眾。最初，精英群體還較有耐心，致力于推動傳統(tǒng)的基層自治體系之“新生轉(zhuǎn)進”。不過，由于民主鞏固遭遇挫折，世界的觀念、政治格局大變，精英群體日漸失去耐心，乃將國家權(quán)力向基層社會延伸。尤其是50年代以后，基本上是以自上而下的體系，替代了原有之社會自治結(jié)構(gòu)：在鄉(xiāng)村，建立人民公社制度及村一級政權(quán)組織，在城市，則建立單位體制。

不幸，試圖由國家直接控制每個人的做法，再度被證明是不可行的。上世紀80年代以后，國家直接控制個體的體制開始失靈，人民公社被撤銷，大多數(shù)單位逐漸消解。經(jīng)過一段時期的彷徨之后，90年代，政府開始在鄉(xiāng)村建立村民自治制度。

應當說，這是對50年代以來治理理念的一次撥亂反正：政府不再試圖直接管理每個人，而讓民眾自我治理。在此制度下，基層社會開始重建秩序。但是，由于種種制度約束，這兩種自治都很不完善，至少有兩個缺陷是顯而易見的：

第一，村民自治、居民自治發(fā)生于最基層，它能否正常運轉(zhuǎn)，取決于基層國家權(quán)力是否保持克制。而對于基層政權(quán)組織，也即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，仍然習慣于原有體制，基本上沒有把它們當成基層民眾自治組織看待，而將其視為自己的下屬工作機構(gòu)。由此，村民自治、居民自治的自治性質(zhì)大受影響，它們與民眾的關(guān)系也就大受影響。比如，民眾對它們未必信任，這一點，在城市尤其明顯。

第二，立法者在設計這兩種自治制度時，完全沒有考慮基層社會原來存在的民眾自治組織，當然也就沒有考慮正式組織與非正式兼容，甚至相互依托、支持的問題。比如在鄉(xiāng)村，立法者根本沒有考慮村委會與宗族等組織之間的關(guān)系。

這樣，整個中國的治理架構(gòu)大體上呈現(xiàn)出頭重腳輕的格局。上層、中層國家權(quán)力體系相當強大，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)—街道、村—居民區(qū)兩個層面上，治理制度之合理性、治理之有效性，則迅速衰減。從某種意義上說，基層社會實際上存在著相當嚴重的治理空虛。

目前暴露的種種問題已經(jīng)提示人們，必須廣泛而深入地變革治理架構(gòu)。應該說，在社會最基層推進治理變革，恐怕是最穩(wěn)妥、風險最小的。因此，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的整個社會應當形成一個共識，那就是，積極推進基層治理變革。具體地說，就是推進基層民眾自治。

高層似乎已有這樣的決心。國務院辦公廳日前印發(fā)《社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》，明確指出，到“十二五”末，也即2015年末，80%以上的社區(qū)居民委員會實行直接選舉，每個社區(qū)擁有5個以上的社區(qū)社會組織。而目前，居委會直接選舉覆蓋面十分有限。比如北京社區(qū)居委會直接選舉、戶代表選舉的比例僅為11%。如此看來，規(guī)劃所邁出的步伐還是蠻大的。這將有助于城市居民自治之深化。

鄉(xiāng)村的村民自治相對成熟一些，但如烏坎村事件所標明的，村民自治制度同樣需要進行重大制度變革，比如，允許農(nóng)民建立村民代表會議、村民理事會等組織，以化解村委會主任專權(quán)現(xiàn)象。

在人們對重大改革難以達成共識的時候，把注意力集中于基層，堅決推進民眾基層自治，構(gòu)筑堅實的社會治理根基，不失為一個明智的政治選擇。