2002年，中共十六大提出擴大黨代會常任制試點后，粵、浙、鄂、川、蘇等省開展了更多的黨代會常任制試點。一些地方搞得有聲有色，但也面臨瓶頸，如何保證黨代會成為同級黨的最高權(quán)力機關(guān)，核心之處在于重新界定黨代會、全委會和常委會之間的權(quán)力關(guān)系。而這已經(jīng)超越了地方探索的邊界，需要“頂層設(shè)計”

在深圳市鹽田區(qū)沙頭角街道田心社區(qū)的宣傳欄里，中共鹽田區(qū)委書記郭永航以黨代表的身份出現(xiàn)在宣傳欄上，公開內(nèi)容不僅有照片、職務(wù)、值班時間，甚至連辦公電話和手機號碼也全部對外公布。這種在外人看來的“大膽之舉”在深圳鹽田已經(jīng)成為常態(tài)，所有黨代表、包括每一位區(qū)委常委的手機號碼都對外公布。

在2011年11月舉行的黨代表直選中，作為沙頭角街道東和社區(qū)的黨代表候選人，郭永航與其他候選人一樣站在了“PK”臺上，發(fā)表競選演說，爭取選票。

在一些專家看來，基層民主建設(shè)的氛圍日趨濃厚正是試行黨代會常任制和實行黨代表任期制地區(qū)的一個顯著變化。其突出表現(xiàn)是，黨員差額直選黨代表，黨代表辭職有規(guī)范，黨代表聯(lián)系選區(qū)有保證，黨代表建言獻(xiàn)策有渠道，黨代表監(jiān)督黨委委員有力度，黨代表的身份能夠亮出來。

“我們目前思考的很多，但真正操作實施的還不多?！惫篮较颉吨袊侣勚芸诽钩?，在他看來，經(jīng)過數(shù)年來各地黨代會常任制的摸索后，應(yīng)該從整體上進(jìn)行設(shè)計、一體化推進(jìn)，“整個過程既要積極，又要審慎。”

半個世紀(jì)曲折探索

深圳市鹽田區(qū)沙頭角中學(xué)語文老師鄢秀錦集三個黨代表身份于一身。她在2010年當(dāng)選深圳市黨代表，2011年被推選為廣東省黨代表，2011年底又被票選為鹽田區(qū)黨代表。

“作為區(qū)黨代表，關(guān)注的事情會更細(xì)一些；作為市黨代表，掛點了兩個社區(qū)，關(guān)注的面要更廣一些；作為省黨代表，作為調(diào)研員的作用可能體現(xiàn)的更明顯一些?！臂承沐\對《中國新聞周刊》如此描述三重代表身份的差別，“我個人感覺，區(qū)黨代表的身份和群眾、基層黨代表聯(lián)系的更密切一些?！?/p>

鄢秀錦感受到的身份差異和變化，正是鹽田區(qū)實行黨代會常任制后產(chǎn)生的變化。廣東省先后在2003、2011年啟動了第一、二批的黨代會常任制試點，佛山市順德區(qū)和深圳市鹽田區(qū)都成為第二批黨代會常任制的試點區(qū)縣。

很長一段時間來，黨代表大會一般是五年開一次，與人大每年有一次年會、人大代表有發(fā)揮職責(zé)的多種渠道不同，黨代表的“生命”被人戲稱為只有幾天。黨代表只是開會時“吃一頓飯、舉一次手、畫一次圈”，五年一次的會一開完，就很難感覺到黨代表的存在了。

不過，回顧中共黨代會的歷史，黨代會常任制并非一個新課題。中共從“一大”到“六大”時候的《黨章》一直堅持年會制?！傲蟆焙笠驊?zhàn)爭原因沒有再堅持。

一些專家考證認(rèn)為，比年會制更健全的黨代會常任制的構(gòu)想實際上是“八大”討論修改黨章期間毛澤東提出的，之后鄧小平在報告中代表中央明確提出，要進(jìn)行“一項根本的改革”，把黨的中央、省、縣代表大會“都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣”，使之“成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”。

不過，從1959年起，由于各種原因，黨代會常任制進(jìn)程中斷達(dá)30年，直至十三大以后才重拾這一議題。

1988年起，經(jīng)中組部同意，浙、黑、晉、冀、湘五省共12個縣（市、區(qū)），進(jìn)行黨代會常任制試點。但是，到十六大以前，除浙江的紹興市、瑞安市、臺州市椒江區(qū)和山西的晉中市榆次區(qū)、和順縣等5個市縣區(qū)還在試點外，其他7個市縣已停止試點，原因則多與各地“孤軍奮戰(zhàn)”、缺乏相關(guān)部門明確指示有關(guān)。

2002年，黨的十六大提出擴大黨代會常任制試點后，粵、浙、鄂、川、蘇等省開展了更多的黨代會常任制試點。據(jù)說在十六大會議期間，曾有黨代表在討論修改報告時提出，經(jīng)過十多年的試點，全國推行黨代會常任制的條件已經(jīng)成熟，不必繼續(xù)試點。但更穩(wěn)妥的意見則認(rèn)為，黨代會年會制實踐的經(jīng)驗還不盡成熟。

2007年，十七大提出“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”。從“試點”到“試行”，黨代會常任制探索的空間進(jìn)一步擴大。

黨代表公推直選

自2011年被確定為廣東省第二批黨代會常任制改革試點區(qū)縣之后，除了黨代表工作室建設(shè)，在深圳首次實現(xiàn)區(qū)黨代表100%公推直選成為此番鹽田區(qū)的最大探索。

從2005年開始調(diào)任鹽田區(qū)委組織部副部長的余功建，已經(jīng)連續(xù)操辦了2006年和2011年兩次區(qū)黨代表的換屆選舉?！爱?dāng)時深圳市提出，黨代表的20%進(jìn)行公推直選，但我們鹽田區(qū)自己提出要100%實行直選?！?/p>

海山街道梧桐社區(qū)綜合黨委書記兼工作站站長吳偉霞就是通過直選，在最后票選環(huán)節(jié)，和上一任工作站站長“PK”獲勝，從而當(dāng)選了區(qū)黨代表。她至今還清晰記得當(dāng)時的“盛況”，“要在全體120多名黨員中發(fā)表競選演說，每個候選人還要把服務(wù)理念做成‘招牌’，在會場展示出來。”

此外，按照當(dāng)時的規(guī)定，黨代表候選人也可以在規(guī)定時間內(nèi)走訪黨員和家庭，進(jìn)行“拉票”。吳偉霞笑著對《中國新聞周刊》回憶，自己僅以一票的優(yōu)勢超越了上一任站長，她將當(dāng)選的原因歸結(jié)為“上一任站長已經(jīng)調(diào)任街道，離開了半年多，可能與本社區(qū)居民產(chǎn)生了一定距離”。

對于剛從大學(xué)畢業(yè)不久的梧桐社區(qū)黨代表工作室主任楊婉琪來說，這種直選經(jīng)歷也不陌生，她也曾經(jīng)和吳偉霞站在社區(qū)綜合黨委副書記的PK臺上，“從社區(qū)綜合黨委委員到副書記、書記，全都由直選產(chǎn)生，可以說是‘PK’全覆蓋?！?/p>

“我們公推直選區(qū)黨代表，為什么敢這樣做，也是因為在此之前，社區(qū)綜合黨委和各級基層黨組織的書記、副書記就是這樣選出來的?！丙}田區(qū)委組織部的廖斯強告訴《中國新聞周刊》。

鹽田區(qū)于2011年底舉行的此次黨代表選舉工作歷時一個月，全區(qū)6167名黨員和478個基層黨組織參與，并全部以“公推直選”的方式選舉產(chǎn)生區(qū)黨代表170名。

在此次直選黨代表的過程中，另一個突破以往的大膽設(shè)計是，從區(qū)委書記、區(qū)長到一線黨員，所有參選黨員無論職務(wù)高低，都以普通黨員身份進(jìn)行報名推薦，平等接受黨員的挑選。

大會最終由黨員無記名投票，直接差額選舉，計票結(jié)果當(dāng)場公布。

“這種形式很好，就是應(yīng)該這樣，給每個人帶來很大觸動，要敞開胸懷、面對群眾，在演講的時候要非常謙恭?！惫篮綄Α吨袊侣勚芸访枋鲎约簠⑴c競選時的感受。不過，他也坦言，由于現(xiàn)在的直選還是初次嘗試，里面也有一些組織意圖的安排，“但不管怎么說，這種形式是一個極大的跨越，也是未來的方向。這個方向肯定是對的?！惫篮奖硎荆?jīng)過幾次摸索逐漸成熟以后，可以探索在更多環(huán)節(jié)上逐步放開一些，比如現(xiàn)場提問的時候，問題不要再設(shè)計、敞開問，且不能回避等。

對這種改革可能產(chǎn)生的風(fēng)險，如組織確定的候選人沒有通過票選環(huán)節(jié)，怎么評估？在余功建看來，并沒有太大風(fēng)險，一則可以通過“圈選”，有民主，也還是有集中；二則要相信廣大黨員的覺悟，“在這個問題上，既不要低估領(lǐng)導(dǎo)，也不要低估普通黨員群眾”。

而對鹽田區(qū)“一把手”郭永航來說，鹽田區(qū)的公推直選，原本的方案是希望走得更為徹底。郭永航告訴《中國新聞周刊》，按照黨內(nèi)規(guī)定，首先是黨員大會選舉代表，代表選舉委員會，委員會再來選舉常委，選出書記、副書記，“我們原先的方案是，首先黨代表實現(xiàn)直選，然后委員會實現(xiàn)直選，同時常委、真正的領(lǐng)導(dǎo)班子也實現(xiàn)直選，都通過代表大會產(chǎn)生?！?/p>

不過，這種“大膽”的方案并沒有實施?！叭绻@么做，就突破了中央的一些制度設(shè)計，步子就邁得過大，影響面也過大。但我個人認(rèn)為，最終肯定要往這個方向走?！惫篮饺绱苏f。

在此輪黨代會常任制試點中，除了黨代表直選，另一個與黨代表產(chǎn)生有關(guān)的探索則是在順德大良街道文秀社區(qū)進(jìn)行黨代表任期交替制。

“原來基層黨代表的任期是三年，到了改選的時候理論上全都要換。在問題復(fù)雜的居村，‘大換血’容易引起不穩(wěn)定的因素，我們就考慮借鑒了國外選舉的方法?！贝罅冀值澜M織工作辦公室常務(wù)副主任曾景常告訴《中國新聞周刊》，目前的設(shè)計方案參考了美國眾議院的選舉辦法，美國眾議員任期6年，每兩年改選一次，“我們參考這個設(shè)計，文秀社區(qū)有120名黨代表，40名是一年任期，40名是兩年任期，40名是三年任期。明年選舉的時候，一年期的換出來之后，選40名三年期的排在后面，這樣每年改選的時候就自然交替了?！?/p>

對于這種制度設(shè)計的初衷，在順德區(qū)委組織部組織科副科長丁加鋼看來，與實行黨代會常任制后保證黨代表隊伍的素質(zhì)和穩(wěn)定性有關(guān)，“以前黨代表開個會，舉個手就完了，跟幾年任期或者有沒有交替制沒有關(guān)系，因為他開完會就走了。但現(xiàn)在黨代會常任制之后，要黨代表正常發(fā)揮作用，就要保證黨代表的素質(zhì)和穩(wěn)定性?！倍〖愉搶Α吨袊侣勚芸氛f，實行交替制之后，可以實現(xiàn)黨代表的“以老帶新”。

遭遇“頂層設(shè)計”瓶頸

對于余功建和鹽田區(qū)委組織部來說，當(dāng)前黨代會常任制探索面臨的最大困難，就是缺乏“頂層設(shè)計”，“整個工作不在于我們能走多遠(yuǎn)，而在于你讓我走多遠(yuǎn)。”余功建告訴《中國新聞周刊》，在他看來，從黨建來看，黨代會常任制是個戰(zhàn)略問題而非簡單的戰(zhàn)術(shù)問題，怎么重視、怎么加強都不為過，“從制度突破和建設(shè)層面來看，有很多事情可做，天地很大。”

“目前全國各地走走停停，基本走不出去，制度框架內(nèi)的辦法基本已經(jīng)窮盡了?！庇喙ㄏＭ诔Ｈ沃聘母锓矫娓嘞刃邢仍嚨奶剿鳈?quán)能賦予鹽田。

一項即將于今年年底黨代會第一次年會上進(jìn)行的探索是，開展黨代會現(xiàn)場述職測評工作。按照鹽田區(qū)的設(shè)想，在以后在每年的黨代會上，不僅要“議事”，也要“議人”，即不僅由區(qū)委、區(qū)紀(jì)委向大會作工作報告，每一位區(qū)委常委都要向大會作口頭述職。

“以后每一位常委都要向全體黨員代表述職，而不是‘作報告’，從態(tài)度上就應(yīng)該恭恭敬敬，而不能高高在上?！惫篮綄Α吨袊侣勚芸繁硎?，鹽田區(qū)當(dāng)前的黨代會述職制度設(shè)計跟以往相比，是“往門外邁了半步”，“按道理，常委會是全委會選舉的，常委會按年度向全委會報告工作就可以了。但現(xiàn)在既然實行了常任制，黨代會的年會每年都召開，就不如一體化運作，讓常委會直接向代表大會匯報工作，常委個人的述職也是如此?！?/p>

在郭永航看來，這是為了解決領(lǐng)導(dǎo)干部一票選完以后，五年都高枕無憂的問題?！皩聿皇沁@樣，年度不僅要述職，還要接受大家評議的。而且很有可能引入一些量化考核，對黨委的工作有實質(zhì)性的檢驗。”郭永航表示，通過這一舉措，同時也向群眾傳遞這樣一個信息：黨的工作不是虛無縹緲、深不可測的，沒有那么多神秘感，“今后要把黨委工作逐步透明化?！?/p>

從全國范圍來看，各試點地區(qū)也都面臨著一些類似瓶頸，雖躍躍欲試，但在黨內(nèi)民主建設(shè)和監(jiān)督方面終究未能更進(jìn)一步，如回避了黨代表的罷免權(quán)等。而鹽田區(qū)也在積極探索建立黨代表提請罷免不稱職干部的機制，以彌補自上而下監(jiān)督制約方式的不足。按照設(shè)想，由8名以上黨代表聯(lián)名提出有事實依據(jù)的罷免干部的要求后，區(qū)委根據(jù)相關(guān)干部管理權(quán)限進(jìn)行立案調(diào)查，經(jīng)調(diào)查屬實的，由區(qū)委常委會按干部管理權(quán)限和有關(guān)規(guī)定研究處理。

而在一系列制度層面的“摸著石頭過河”之外，另一個更為核心的目標(biāo)需要從理念到制度和實踐層面加以清晰化，即如何使代表大會真正成為黨的“充分有效”的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，而其中的核心之處在于重新界定黨代會、全委會和常委會之間的權(quán)力關(guān)系。

中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠曾分析說，“1988年的試點搞了10多年，成效不大，就是因為在涉及科學(xué)分解黨委權(quán)力，改革‘議行合一’領(lǐng)導(dǎo)體制，改變現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力運行機制方面，沒有實質(zhì)性的進(jìn)展。不捅破這層窗戶紙，黨員最重要的權(quán)利也無從體現(xiàn)和行使，試點缺乏動力源，改革自然會停滯不前或自行中止。”

李永忠的觀點是，要鞏固執(zhí)政黨長期執(zhí)政地位，防止“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)變成了個人領(lǐng)導(dǎo)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須在黨委內(nèi)部“強調(diào)必要的分權(quán)”，使黨代會成為同級黨的最高權(quán)力機關(guān)。

對于深圳鹽田來說，類似的理念摸索也在進(jìn)行。目前已從制度上明確黨代會是全區(qū)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，而在更長的時間里，需要摸索的是通過合理定位職能、完善內(nèi)容、規(guī)范程序，來強化黨代會年會的決策監(jiān)督職能。

“這是一個一體化設(shè)計。頂層設(shè)計完成后，要通過很多路徑來實現(xiàn)它，但不能隨意探索?！惫篮秸J(rèn)為，雖然此前各地在某些方面有一些突破，但鹽田區(qū)的思路是做整體設(shè)計、一體化推進(jìn)，而不是在某一方面做探索、其他則流于一般，“整個過程既要積極，又要審慎，又要科學(xué)，還要實事求是。在制度設(shè)計上既不能流于形式化，又不能過于自由化。”