摘 要：文章基于理論基礎及概念分析，對面向用戶進行公共信息服務集成的必要性進行了探討。強調在對用戶需求進行分析的基礎上，面向用戶進行公共信息服務集成主要考慮內容集成和渠道集成兩方面，并提出了集成策略及一些保障措施。

關鍵詞：用戶需求公共信息服務 集成策略

中圖分類號： G203文獻標識碼： Ａ 文章編號： 1003-69３８（２０12）０1－0114-05

Study on Delivering Integrated Public Information Service to Customers

Abstract Based on analyzing theory basis and concept， this paper discusses the necessity of delivering integrated public information service to customers. And it stresses that， at the basis of analyzing customers need， delivering integrated public information service to customers mainly considers content integration and channel integration， and sets out integrated strategy and some measures.

Keywordscustomers need； public information service； integrated strategy

公共信息服務作為政府提供地公共服務的重要組成部分，應努力使社會公眾滿意，及時滿足社會公眾的公共信息服務需求，而目前，我國政府提供地公共信息服務與社會公眾的需求之間還存在較大的差距，與構建服務型政府的要求還有很大的差距。

1 理論基礎及概念界定

面向用戶進行公共信息服務集成有著深厚的理論基礎，行政學家羅伯特·登哈特夫婦提出的新公共服務理論對面向用戶的公共信息服務集成具有直接的理論指導意義。所謂新公共服務，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念［1］。新公共服務理論的內容，簡單地說，有以下七點［2］：服務，而非掌舵；公共利益是目標，而非副產品；思想上要有戰(zhàn)略性，行動要有民主性；服務于公民，而非顧客；責任并不簡單；重視人，而非生產率；公民權和公共服務勝過企業(yè)家精神。該理論強調公民權的實現，認為公民是公共服務的中心；政府應擔當起服務者的角色；政府及其工作人員應該幫助社會公眾表達并主動傾聽他們的公共服務需求，努力為其提供高品質的公共服務；政府及其工作人員所努力追求的目標就是維護公共利益，增進公共價值。該理論啟示：政府在提供公共信息服務時應以社會公眾為中心，以其便利獲取與利用為標準，而政府在提供公共信息服務時需要考慮效率與成本，在這種情況下，就需要政府在了解社會的公共信息服務需求的基礎上對公共信息服務進行集成式提供。

對公共信息服務而言，它的用戶有多類人群，大致可細分為：公民、社會組織、政府部門及其工作人員。公共信息服務是指由政府提供的，用以滿足社會公眾公共信息需求的各種硬件和軟件的集合，它包括各種信息基礎設施和公共信息。集成是將兩個或兩個以上的集成單元（要素、子系統(tǒng)）集合成為一個有機整體的行為和過程，所形成的集成體（集成系統(tǒng)）不是集成單元之間的簡單疊加，而是按照一定的集成方式和模式進行的構造和組合，其目的在于更大程度地提高集成體的整體功能，以實現其整體功能的倍增或涌現的集成目標［3］。基于以上分析，可將面向用戶的公共信息服務集成界定為：針對社會公眾的需求，政府將所提供的公共信息和信息基礎設施（服務提供渠道）進行高度集中處理，以形成公共信息集合體和服務渠道集合體，最終使社會公眾可以在一個平臺或通過一個渠道獲取所需的完整的、高質量的信息服務的活動。

2 面向用戶進行公共信息服務集成的必要性分析

目前，政府向社會公眾提供公共信息服務時存在著諸多問題，如公共信息服務的碎片化、公眾的公共信息服務需求得不到滿足、公共信息服務渠道不暢等，這些問題的存在嚴重影響著信息時代政府的行政能力，嚴重侵蝕著政府的公信力，與構建服務型政府的理念背道而馳。

2.1 公共信息服務的碎片化

由于我國在電子政務建設的初期，缺乏全國統(tǒng)一的標準和規(guī)劃，基本上全國各地一轟而上，每個地方都有自己的一套建設思路，甚至同一級政府的不同部門亦不同?！吨袊该鞫饶甓葓蟾妫?010）》指出，有的地方政府，如大同、廣州、長春市政府同時運行兩個官方網站，這些網站均為gov后綴，且均在更新。另外，有的地方政府所屬部門的網站也存在類似情況［4］。在這種情況下，每個部門及每個地方都按照不同的標準對政府信息資源進行分類與管理，造成彼此之間共享與整合非常困難，形成了諸多“信息孤島”。這導致公共信息服務的碎片化，社會公眾或者說用戶根本無法在一個平臺獲取所需的完整的公共信息服務。

2.2 政府提供的公共信息服務質量不高

政府部門在門戶網站上公開的信息資源主要是機構設置、領導活動、招商引資等，多為“打廣告”性質的信息，而且實效性比較差，實用性的信息資源比較少。另外，政府部門公開的經濟發(fā)展和社會發(fā)展方面的數據和信息都比較宏觀而且有時是不連貫的。究其原因，政府提供公共信息服務的理念還未轉變過來，還停留在以政府為、以政府的好惡來決定提供哪些公共信息服務上。不難看出，政府在門戶網站上提供的公共信息服務質量還有很大的提高空間。

2.3 政府對用戶的需求缺乏了解

筆者曾向我國東部發(fā)達地區(qū)的A鎮(zhèn)和西部欠發(fā)達地區(qū)的B鄉(xiāng)的社會公眾各發(fā)放調查問卷320份，分別回收有效問卷306份、310份，并對問卷結果運用EXCEL和SPSS統(tǒng)計分析軟件進行處理。兩地公眾在被問及“您認為政府在向公眾提供公共信息服務前是否了解過您的需求”，A鎮(zhèn)和B鄉(xiāng)的公眾回答情況見表1。可見，在大多情況下，政府只是獨白式的提供公共信息服務，缺乏與民互動溝通，在缺乏對用戶需求充分了解的情況下提供地公共信息服務當然無法滿足其公共信息服務需求。

2.4 政府提供公共信息服務的渠道不暢

目前，政府提供公共信息服務的渠道主要有：政府網站、廣播電視、報刊雜志、公共圖書館、檔案館、公共信息亭等。但現有的渠道并沒有得到政府的充分利用，還受“愚民政策”的影響，借口一些政府信息資源涉密不對外公布。另外，政府提供公共信息服務時基本沒有考慮殘障人這一特殊用戶的需求，突出的表現就是我國政府門戶網站基本沒有設立殘障人專用通道，客觀上無情地剝奪了他們獲取和利用公共信息服務的權利。

3 用戶需求分析

3.1 用戶分析

新加波政府門戶網站按照政府部門及其工作人員、公民、企業(yè)、非本國居民四類用戶進行公共信息服務集成；美國聯邦政府門戶網站將用戶分為公民、企業(yè)及非營利組織、政府雇員、外來旅游者、老年人、現役及退伍軍人六類，并對每類人群提供集成性的公共信息服務。借鑒新加波和美國政府用戶分類的經驗，結合我國國情，可將我國公共信息服務集成的用戶細分為：普通公眾、農民、殘障人、社會組織（包括企業(yè)、事業(yè)單位、非營利組織）、政府部門及其工作人員。需要指出的是，我國是農業(yè)人口大國，農民的公共信息服務需求與其他群體有著顯著差別，政府在提供公共信息服務時需要將農民群體從社會公眾中單列出來。另外，因殘障人與其他群體在獲取和利用公共信息服務時對信息基礎設施有著特別的要求，故政府需要設立無障礙通道以使其享受公共信息服務。

3.2 用戶需求分析

因在受教育程度、職業(yè)背景、信息意識等方面存在著不同，不同的用戶對公共信息服務的需求亦是不一樣的。對普通公眾而言，他們需要的公共信息服務主要有：便利地公共信息服務獲取渠道、社會保障信息、就業(yè)信息、文化體育信息、婚姻信息、住房信息、醫(yī)療衛(wèi)生信息、交通出行信息、食品安全信息等。對農民而言，他們需要的公共信息服務主要有：便利地公共信息服務獲取渠道、“三農”相關政策法規(guī)、農產品的生產與價格信息、農業(yè)技術信息、社會保障信息、醫(yī)療衛(wèi)生信息、交通出行信息、食品安全信息等。對殘障人而言，他們需要的公共信息服務主要有：便利地公共信息服務獲取渠道、殘障人的相關政策法規(guī)、社會保障信息、醫(yī)療衛(wèi)生信息、教育培訓信息、就業(yè)信息等。對社會組織而言，他們需要的公共信息服務主要有：國家經濟發(fā)展方面的政策法規(guī)、行業(yè)政策及發(fā)展動態(tài)信息、經濟發(fā)展的數據與統(tǒng)計信息、政府項目信息、財稅信息、便利地公共信息服務獲取渠道等。對政府部門及其工作人員而言，他們需要的公共信息服務主要有：公務員管理的相關政策法規(guī)、預算信息、交通出行信息、其他政府部門發(fā)布的公共信息等。

用戶的公共信息服務需求具有動態(tài)性，為能前瞻性地向用戶提供服務，就需要預測他們的需求，另外，有些用戶存在潛在的需求但無法表達出來，這時就需要政府及其工作人員來幫助喚醒他們的需求。具體而言，社會公眾的公共信息服務需求調查方法主要有：①政府可以在門戶網站上設立互動區(qū)，讓訪問者對公共信息服務需要改進處進行留言，或者在門戶網站上設立聯系政府的專區(qū)，如通過Facebook、Twitter、RSS、政府博客等方式及時與政府進行聯系。②通過政府與用戶互動訪談的方式來了解需求，可采用隨機抽樣的方式從一類用戶中選擇一定數量的人員，并邀請幾位心理學家、營銷專家參與訪談，讓他們用專業(yè)知識與能力分析用戶的現有需求并喚醒潛在需求。③政府通過社區(qū)組織來了解用戶的公共信息服務需求。社區(qū)組織工作人員通過問卷調查或走訪等方式來了解本社區(qū)成員的公共信息服務需求并上報政府部門。④政府派調研員或政府工作人員親自深入群眾，通過與用戶交談的方式傾聽他們的需求。

4 面向用戶的公共信息服務集成的策略

在公共信息服務提供系統(tǒng)中，存在著三個因素：服務內容、用戶、服務渠道（三者的關系見圖1）。在對用戶需求進行分析后，政府面向用戶提供集成式公共信息服務時需要考慮兩個方面的集成：內容集成和渠道集成。

4.1 內容集成

公共信息服務內容集成是指對各政府部門的信息資源進行共享、集中，形成政府信息資源集合體，以讓用戶輕松獲取所需要的完整的公共信息服務。公共信息服務內容集成分為兩個層次：①為確保公共信息服務集成的順利進行，要求各政府部門按照統(tǒng)一的采集標準進行政府信息資源采集，根據《政務信息資源目錄體系標準：第四部分 政務信息資源分類》（GB/T 21063.4-2007）的規(guī)定將相同屬性的政府信息資源進行組織與整合，以使政府各部門的信息間易于共享，形成公共信息服務分類集合體。②變革政府各部門的政府信息資源管理理念，構建政府部門間政府信息資源共享交換機制，政府各部門主動拿出所掌握的信息資源用于部門間共享交換，從部門占有轉變?yōu)檎w占有，使公共信息服務的碎片化從向集成化，促使電子政府向集成政府轉變。

西方發(fā)達國家在公共信息服務內容集成方面已開展了一些卓有成效的實踐。如2006年，新加波政府發(fā)布了最新的電子政府總體規(guī)劃—“iGov2010”。 “iGov2010”是新加波“智慧國2015（iN2015）”的重要組成部分，其目標是轉變政府后臺工作流程，提高前臺效率和效能，建設一個“集成政府”（Integrated Government）［5］。美國聯邦政府在門戶網站上對公共信息服務進行了集成，以公民用戶為例，政府將公民所需要的公共信息服務進行集成，公民可以在門戶網站上便利地獲取補助和財政補貼、企業(yè)和經濟、消費者保護、國防和國際關系、教育及能源、家庭和社區(qū)、政府績效、交通及旅游、歷史文化、公共安全和法律等主題的公共信息服務［6］。

4.2 渠道集成

公共信息服務渠道集成是指讓用戶通過一個渠道就可以便利地獲取其所需要的公共信息。公共信息服務渠道集成要求建立統(tǒng)一的公共信息服務平臺、形成多元化的公共信息服務獲取渠道。

4.2.1建立統(tǒng)一的公共信息服務平臺

目前，我國政府門戶網站有很多，中央政府、省、市、縣四級政府中每個政府都有自己的門戶網站，而且各網站的布局各異、互不兼容，造成公共信息服務提供的混亂、不便局面。如用戶需要一條公共信息，在市級門戶網站只能找到零星殘片，還需要在省級門戶網站上耗費很長時間找到相關信息。為改變這種狀況，進行公共信息服務集成，需要對現有的政府門戶網站進行改革。國外很多國家只有一個統(tǒng)一的門戶網站，其他層級政府的網站都鏈接到此門戶網站上，且各網站的布局基本相同，用戶只需登陸門戶網站、只需了解門戶網站的布局就可以在各政府網站上暢游、便利地獲取公共信息服務。鑒于我國地域差別很大，我國每個省建立統(tǒng)一的政府門戶網站，省以下的政府不可再自行建立門戶網站，并遵循省政府門戶網站建設要求建立自己的網站，鏈接到門戶網站上。在中央政府和省級政府門戶網站上開設普通公眾、農民、殘障人、社會組織、政府部門及其工作人員五項服務欄目，使用戶點擊相應服務欄目就可以獲取完整的信息服務。

為保證公共信息服務的公平性，針對殘障人這一特殊的用戶，政府需要在門戶網站上設立專用通道，在政府網站上設置讀屏、放大字體、觸摸裝置等，以使用戶可以便利地獲取公共信息服務。歐盟于2005年推出了“包容的電子政務計劃”，以倡導“電子政務惠及全民，沒有一個人被落下”的原則［7］。它強調為所有人提供平等的公共信息服務獲取機會，讓所有人特別是殘疾人等信息弱勢群體平等享受電子政務發(fā)展所帶來的益處。

政府除了在門戶網站上設立五項服務欄目外，還可以采用兩個模式進行公共信息服務集成：一是下拉式列表；二是百度搜索式。采用下拉式列表的形式將本門戶網站所涉及的政府及其部門全部納入，用戶在選擇了一個政府或部門提交后跳轉至下一個具體說明本政府或部門擁有哪些公共信息的頁面，用戶可以根據需要自行選擇；政府還可以采用百度搜索模式，搜索范圍限于門戶網站所涉及的政府及其部門所擁有的公共信息，當用戶輸入自己所需要的公共信息主題提交后，系統(tǒng)會自動出現與這一主題相關的所有政府信息資源。

通過建立統(tǒng)一的公共信息服務平臺，用戶可以一站式的獲取所需的公共信息服務。為推動公共信息服務的集成化，建設集成政府，澳大利亞政府推出了中心連接點項目，推行“面向用戶的跨機構服務提供模式”。該項目對現存的政府機構進行重新設計，以使它們變得更為用戶友好化；它使政府提供公共信息服務更為簡便，以至于用戶可以在一個地方獲取而不是在很多不同的政府部門和地點［8］。在我國，江西省政府最早進行了統(tǒng)一的公共信息服務平臺實踐。早在1997年，江西省委、省政府就提出了全省電子政務建設要堅持“統(tǒng)一組織領導、統(tǒng)一規(guī)劃實施、統(tǒng)一標準規(guī)范、統(tǒng)一網絡平臺、統(tǒng)一安全管理”的“五統(tǒng)一”和“集中統(tǒng)一、整合共享、聯合協同、安全高效”的總體要求，集中力量建設全省電子政務統(tǒng)一網絡平臺，實現全省黨政機關網絡互聯互通。2004年初，縱向到底、橫向到邊，覆蓋江西省、市、縣三級黨政機關的全省電子政務統(tǒng)一網絡平臺（江西省政務信息網）建成開通［9］。

4.2.2公共信息服務獲取渠道的多元化

信息時代，在用戶的公共信息服務內容需求多樣化的同時，日益要求能夠通過多元化的渠道獲取服務。這就要求政府除了建立統(tǒng)一的政府門戶網站，并開通門戶網站手機版，還需要開辟新的獲取渠道。

2005年，加拿大政府實施了“服務加拿大”項目，該項目旨在改善向加拿大人提供的政府項目和公共信息服務，使它們獲取的更快、更容易、更便利。該項目向用戶提供了獲取一系列政府項目和公共信息服務的單一窗口，這些窗口遍布全國，各呼叫中心及互聯網上［10］。

2009年，為使用戶便利獲取公共信息服務，云南省政府開通了96128政務信息查詢專線，用戶撥打此專線就可以得到政府工作人員的直接回復，獲得所需的公共信息服務。96128專線的建設采用了BOO（Build-Own-Operate）的模式，省電信公司負責硬件設備和軟件系統(tǒng)的投資建設，并提供話務轉接服務，而省政府部門負責公共信息提供和服務監(jiān)督考核，并通過購買基本服務的方式獲得96128專線的使用權。96128政務查詢專線的具體運作模式為：政務專線的接線員來自各政府部門，他們都經過一定的專門培訓，且他們中有會彝族和苗族語言的。用戶撥打這個電話時，電信公司的話務員根據其問題轉接到各部門的接線員由他們來回答問題，能當場回答解決的問題就立即解決，如果不能立即解決的，他們就向本部門領導匯報，在規(guī)定期限內解決。若是少數民族群眾（不會講漢語）打來的電話，接線員若不會少數民族語言就能立即找到會講少數民族語言的接線員進行處理。通過這種方式可以讓無法接觸或使用網絡的用戶便利地獲取所需的公共信息服務。

5 面向用戶進行公共信息服務集成的保障措施

5.1 政府高層領導的重視與支持

新加波政府的集成政府戰(zhàn)略、美國聯邦政府的公共信息服務集成、加拿大政府的“服務加拿大”項目、澳大利亞政府的“中心連接點”項目的有效推行皆因有政府高層領導的重視與支持。在我國現行政治與行政體制下，面向用戶進行公共信息服務集成若沒有政府高層領導的重視與支持很難取得成功。知曉并預測用戶的需求工作、政府信息資源的共享交換、建立統(tǒng)一的公共信息服務平臺等工作都急需政府高層領導的重視與推動。政府高層領導需要重視并提出面向用戶進行公共信息服務集成的戰(zhàn)略，以指導全國各地各政府部門的公共信息服務集成工作，確保各項工作都導向共同目標——向用戶提供集成式公共信息服務。

5.2 變革公共信息服務理念

理念是行動的先導，要想行動有高度，理念就必須要有高度。面向用戶進行公共信息服務集成的有序進行，需要政府及其工作人員切實轉變公共信息服務的理念。目前，政府及其工作人員在向用戶提供公共信息服務時大都還停留在以政府為中心上，并沒有真正樹立用戶至上的理念，沒有將用戶的需求融入到公共信息服務提供過程中。政府及其工作人員是公共信息服務的提供者，只有他們牢固樹立起以用戶為中心、用戶需求決定公共信息服務如何提供的理念，面向用戶進行公共信息服務集成工作才能得到順利進行。

5.3 建立政府信息資源共享交換的績效考核機制

為確保公共信息服務內容集成的有效開展，需要建立政府信息資源共享交換的績效考核機制。通過建立考核機制，對某一個政府部門的政府信息資源共享交換績效由與其相關聯的政府部門、用戶、第三方進行共同考核，并將考核結果向社會公開發(fā)布，接受社會的監(jiān)督。對政府信息資源共享交換工作做的好者予以獎勵，并記入政府部門領導政績；對做的差者予以批評，將考核結果與政府部門領導的職務升降相掛鉤，以此來激發(fā)他們進行政府信息共享交換的積極性、主動性，進而形成公共信息服務集成體。

參考文獻：

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［2］R. B. Denhardt， J.V.Denhardt. The New Public Service： Serving Rather than Steering ［J］. Public Administration Review， 2000， 60（6）：553-556.

［3］海峰等.集成論的基本范疇［J］.中國軟科學，2001，（1）：114-117.

［4］李輝.2011年《法治藍皮書》發(fā)布［EB/OL］.［2011-11-10］.http：//news.hexun.com/2011-03-07/127766521.html.

［5］From integrating services to integrating government： report by the iGov2010 Project Steering Committee［EB/OL］.［2011-11-12］.http：//www.worldcat.org/title/from-integrating-services-to-integrating-government-report-by-the-igov2010-project-steering-committee/oclc/070886481.

［6］Just for Citizens［EB/OL］.［2011-11-13］.http：//www.usa.gov/.

［7］Inclusive e-Government ［EB/OL］.［2011-11-15 ］.http：//ec.europa.eu/information_society/activities/einclusion/policy/egov/index_en.htm.

［8］New Centrelink Network Launched ［EB/OL］.［2010-11-15］.http：//www.centrelink.gov.au/internet/internet.nsf/media/media_releases_launch.htm.

［9］王長勝，許曉平.中國電子政務發(fā)展報告（2010）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2010：176-185.

［10］About Service Canada ［EB/OL］.［2010-11-15］. http：//www.servicecanada.gc.ca/eng/about/index.shtml

作者簡介：張建彬（1988—），男，武漢大學信息管理學院博士研究生。