時蕓

中央提出：在堅持土地公有制的前提下，進一步明晰土地財產權，完善土地征用制度，延長土地經營權年限，流轉土地經營權，探討允許宅基地流轉的方法。允許流轉土地經營權是農業(yè)集約經營的必要前提條件，農業(yè)集約經營可以擺脫小農式經濟，大規(guī)模從事農業(yè)生產，加速中國農業(yè)的現代化和全球化步伐。進入二十一世紀后，我國沿海省市的實踐證明，有償轉包、業(yè)主租賃、分季流轉、土地入股、土地互換等多種土地流轉形式，為農業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經營提供了廣闊發(fā)展空間?？梢哉f，土地經營權的流轉是當前土地制度改革的關鍵，而土地經營權流轉實際上就是土地使用權的轉移。

我國土地市場的形成與利益級差的形成

按照我國的土地制度，城鎮(zhèn)的土地使用權市場與農村的土地承包權轉讓市場是分割隔離的，農村土地與城鎮(zhèn)建設用地之間是不可以自由轉化的。兩類土地之間的轉化需要經過政府相關土地管理部門的審批，這種二元土地管理制度造就了二元分割的土地市場。

這種城鄉(xiāng)分割的土地管理制度是我國現行體制的產物，也是對現實社會經濟發(fā)展的政策選擇。目前，我國農村人口仍約占全國總人口數的54％，農村地區(qū)存在著大量的富余勞動力，土地作為農民最重要的生產資料，農村土地集體所有在一定意義上為農民勞動就業(yè)和基本生活權利提供一定的保障。國家糧食安全的需要與可用耕地不斷減少之間的矛盾又比較突出，我國必須確保足夠的可耕地面積用來進行糧食生產。基于我國人口和耕地的這些結構性特點，城鄉(xiāng)分割的土地管理制度的存在就有其必然性。城鄉(xiāng)二元分割的土地市場形成了城鎮(zhèn)建設用地與農村農用土地之間巨大的利益級差，特別是在城市邊緣區(qū)，這一利益級差表現得尤為明顯。主要表現在如下三個方面：

一是城鄉(xiāng)土地產出價值的利益級差。農用產糧土地與城鎮(zhèn)建設用地，在使用價值方面存在明顯的差別。農用土地的價值除了為農業(yè)提供生產空間的作用外，更具有直接參與農業(yè)生產效率的作用，土地的肥力是決定農用土地產出量的關鍵因素；而城鎮(zhèn)建設用地一般不能夠發(fā)揮直接的生產功能，土地的功能在于提供生產空間，因此土地的使用方式是決定土地價值的關鍵。對農用土地而言，投資增值更多體現在土地肥力增加上；而對城鎮(zhèn)建設用地而言，投資增值更多地體現為土地上的工商業(yè)的繁榮，因此，投資增值本質上是通過土地位置的相對優(yōu)化實現的。同時兩類土地投資增值的過程也是不一樣的，農用土地上的肥力投資只能改善土地本身的肥力價值，對周邊土地的肥力價值沒有影響；而建設用地的投資則具有強烈的外部正效應，因為工商業(yè)強烈的聚集效應，周圍土地上工商業(yè)建設投資的增加，會大大提升所在土地地塊的價值，所在地塊的投資也會大大提升周圍土地地塊的價值。這種建設用地投資外部利益在土地早期開發(fā)過程中表現得特別明顯。

二是城鄉(xiāng)土地負擔社會功能的級差。一般來說，土地除具有工農業(yè)生產功能外，還承擔著一系列的社會功能。而我國城鎮(zhèn)建設用地與農村農用土地承擔著不同的社會功能。根據《土地管理法》，建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等，因此所承擔的社會功能就是保障城鎮(zhèn)工商業(yè)的繁榮和城鎮(zhèn)居民生活和居?。欢r村用地是指直接用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面用地等，其承擔著兩項重要的社會功能，即承擔著保障農村居民基本生活、就業(yè)權利與國家農業(yè)安全的重要任務。在當前城鄉(xiāng)差別巨大的情況下，兩類土地所擔負的社會功能也存在著巨大的級差，農村土地承擔了更多具有外部性的社會功能，正是因為農用土地對農村剩余勞動力的粘附作用才不至于對城鎮(zhèn)就業(yè)造成更大壓力，也正是農村穩(wěn)定廉價的農業(yè)產品生產和銷售，才保證了城鎮(zhèn)人口農產品消費不受威脅。而對城鎮(zhèn)建設用地而言，土地上的產出是全部工商業(yè)活動，工商業(yè)活動所交納的增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅種的計稅方式都是按照產出價值或收入而不是按照土地使用面積的大小進行的。

三是城鄉(xiāng)土地負擔分擔與利益分享的級差。城鄉(xiāng)土地管理的分割和二元化不僅造成土地產出和土地負擔的級差，也形成土地負擔的分擔與利益分享的級差差異。雖然城鎮(zhèn)用地的所有權屬于國家，農用地的所有權屬于農村集體，但是土地負擔的分擔和利益的分享并沒有與所有權的形式保持一致。

從土地負擔分擔的角度看。農用土地負擔的是承載農村勞動力，由于勞動力可以自由在全國范圍內流動，所以農村土地對農村勞動力的就業(yè)吸納就是對全國就業(yè)市場穩(wěn)定的貢獻；因為國內農產品特別是糧食可以自由流動，農用土地對糧食產出安全的貢獻也是對國家總體利益的貢獻，而不會或很少對農村集體或地方城鎮(zhèn)糧食安全構成影響。

從稅費收入分享和支配的角度看，盡管國家是城鎮(zhèn)土地的最終所有者，但全部與建設用地有關的稅收都屬于地方稅種，由地方收入和支配；建設用地上的工商業(yè)建筑物是不可以自由(或低成本)搬遷的，因此建設用地帶來的土地上工商業(yè)繁榮的利益也是屬于地方城鎮(zhèn)，在以GDP指標作為衡量地方官員政績主要指標之一的考核機制下，農用土地的使用顯然對地方利益是一種負擔，而農用土地改為建設用地后，建設用地的使用對地方利益則是一種提升。

土地經營權收益及其在利益者之間的分割機制

城市土地作為資產，由于人們不斷的投資開發(fā)，具有了很高的價值。2002年，我國完成房地產開發(fā)投資7736億元，比上年增21.9％，占全國總投資的18％，其中完成土地開發(fā)投資551億元，比上年增13％，隨著投資的增加，城市土地資產不斷增值。1994年底，我國城市有622個，建成區(qū)面積為7939.5平方公里。其土地資產價值大約5.5萬億元人民幣，其中收益性的土地資產約為4.1萬億元。按1994年的土地收益率9％計算，每年收益為3729億元，相當于1994年全國GDP的10％左右。正因為城市土地的這種巨大的利益，地方政府完全有動力通過改變使用權即經營權來獲取這種利益。

而農民作為土地使用權最初的擁有者，有權利要求更多的使用權即經營權帶來的利益，除了更合理的補償之外，也包括長期的生活保障，即農民也應當享有分享土地長遠收益。一是在市場經濟條件下，土地所有權本質上是一種財產權，其派生的使用權即經營權也是一種財產權。對土地使用權的擁有同樣意味著可以從中獲得權利、利益和收益；二是土地是稀缺資源。隨著城市化進程不斷加快，土地增值的趨勢和步伐加快。在市場經濟條件下，原有土地使用者和政府具有同樣平等的地位，從土地的機會成本利益看，政府在征用土地的時候理應考慮到原有土地使用者的在該階段以及未來的潛在利益或收益；三是農民長期被排除在社會保障體系外，土

地對農民而言起著養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的雙重功能。土地被征用以后，農民失去了家庭保障這個最基本的經濟基礎，政府應該對農民失去土地的機會成本利益加以補償。

土地承包經營權有效流轉的前提和目的

土地承包經營權流轉的前提是產權清晰?！掇r村土地承包經營權流轉管理辦法》第六條規(guī)定，承包方有權依法自主決定承包土地是否流轉、流轉的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉其承包土地。該條款首先明確了流轉的主體：承包方，也即是目前農村土地使用產權的擁有者。而且是依法自主決定，其決策權不受任何外部力量左右。換個角度分析，因為其自主決定權的存在，也就保障了其對使用產權擁有的排他性，符合產權的特性。而產權的排他性是產權清晰的具體表現。不僅如此，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第七條還規(guī)定：農村土地承包經營權流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。這是產權排他性收益權的生動描述。

土地承包經營權流轉的目的是有限的產權保護?！掇r村土地承包經營權流轉管理辦法》第三條規(guī)定，農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業(yè)用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益。此條款顯示了這樣一個假設：在規(guī)定的使用條件下，產權擁有者的權益能得到有效保護。規(guī)定的農業(yè)用途條件是前提，改變用途就意味著失去前提，也就意味著失去保護的基礎。

農村土地使用權改革的本質是統(tǒng)一地權

農村土地使用權改革就是將集體土地使用權和國有土地使用權在期效區(qū)間、權利內容統(tǒng)一起來。目前，理論界關于農村土地使用權改革的主要觀點有：建議實行與市場經濟相配套的土地私有制；建議通過土地整體國有化實現永佃制；建議改變目前的農村土地承包制實現永包制等。這些觀點的一個共同根本點都是追求統(tǒng)一地權。

目前，我國以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制既需要穩(wěn)定，更迫切地需要按照市場經濟的方式實現權利擴展的運轉，包括：30年的承包期限應該與國有土地使用權的70年的期限接軌；承包期屆滿，應比照有關國有土地使用權的延期規(guī)定續(xù)期；土地處置權的政策，應在不改變土地用途的前提下，承包經營權人可比照國有土地使用權的情況對擁有的土地承包經營權和房屋所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的土地、房屋可依法開發(fā)；集體土地流轉原則應比照國有土地使用權的制度，在依法、自愿、有償的前提下，土地承包經營權人可采取多種方式流轉土地經營權和房屋所有權，包括建立必要的產權交易平臺，依法規(guī)范流轉，實現公平交易；宅基地和農民房屋也應比照城市房屋和國有土地使用權的體制，建立、健全抵押貸款制度，可以上市買賣等。

這實際上是將集體土地使用權和國有土地使用權的期效區(qū)間、權利內容統(tǒng)一起來，有些學者和專家將其稱為“統(tǒng)一地權”。之所以將農村土地使用權改革強調為“統(tǒng)一地權”，是因為“統(tǒng)一地權”是依序強調城鄉(xiāng)土地使用權流轉的先后性。即國有土地使用權轉讓在先，集體土地使用權轉讓在后，而且土地使用權流轉的權利也應該是一樣的，它突出強調的是改革的有序性及必然性，體現的是政府主導性。實際上，統(tǒng)一地權反映的是改革的過程，這個改革追求的目標就是最大限度地實現土地領域的平等權。確保全國土地使用權的轉讓采用依法登記的方式行為轉讓，確保全國土地使用權統(tǒng)一的買賣、交換和贈與的轉讓方式。這個使命既應該是中央重大轉折性會議的政治追求和改革結果，也應是全國人大修改有關土地法律的基礎。