摘 要: 咸豐五年黃河改道山東入海后，圍繞黃河流向、督府遷址及權(quán)限等問(wèn)題，從中央到地方展開了二十余年的爭(zhēng)論。在此過(guò)程中，山東巡撫的治河權(quán)客觀上得到增強(qiáng)，河政體制與前清相比也發(fā)生較大變化。時(shí)局的變化、吏治的腐敗也成為制約河政體制的重要因素。

關(guān)鍵詞: 晚清； 山東； 黃河河政

中圖分類號(hào)： K252文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)： 1671-6604(2012)01-0035-06

收稿日期： 2011-06-20

作者簡(jiǎn)介：高中華，副教授，歷史學(xué)博士，從事中國(guó)近現(xiàn)代史及中共黨史研究。

①關(guān)于圍繞黃河流向的詳細(xì)爭(zhēng)論參見高中華《祈天憂民——近代以來(lái)中國(guó)社會(huì)救助史論》（中州古籍出版社2009年版）第三章第二節(jié)“圍繞黃河流向引發(fā)的中央與地方之爭(zhēng)”。

咸豐五年（1855年）黃河改道山東入海后，下游河道決口愈加頻繁。自同治初年直至清末（1862—1911年），山東有43個(gè)年份發(fā)生黃河決溢，不僅造成人口大量死亡，土地大片荒蕪，而且致使地方政權(quán)控制力日趨下降，改變了山東社會(huì)的歷史走向。關(guān)于黃河治理的專題研究，學(xué)術(shù)界已有一系列成果。其中，《清代黃河的治理》［1］等從自然變遷的角度用科技史的方法分析治理黃河的過(guò)程及原因；水利部黃河水利委員會(huì)《黃河水利史述要》（水利電力出版社1982年版）、姚漢源《京杭運(yùn)河史》（中國(guó)水利水電出版社1998年版）等對(duì)黃河河政管理體制作了總體性論述。與其他水利專題史研究相比，關(guān)于晚清山東河政體制的研究仍有其薄弱之處。本文擬對(duì)晚清時(shí)期黃河治理的過(guò)程及河政體制的變化作一初步分析，探討山東巡防與這一體制的關(guān)系及相互影響。

一、 山東巡撫與鄰省之間

關(guān)于黃河流向之爭(zhēng)①

咸豐五年黃河決口河南銅瓦廂，北流山東，奪大清河入渤海。從中央到地方政府圍繞是否堵復(fù)缺口問(wèn)題，長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休，大致可分為三階段：

第一階段從咸豐五年至同治二年，清政府無(wú)暇他顧，黃河處于漫流狀態(tài)，黃河改道山東入海的局面基本形成。咸豐五年六月黃河改道山東入海，當(dāng)時(shí)清政府集中精力鎮(zhèn)壓太平天國(guó)起義，無(wú)暇顧及黃河泛濫，更無(wú)多余財(cái)力撥付治河，故未及時(shí)提出明確的治河方案。七月，咸豐帝頒布諭旨:

黃流泛濫，……現(xiàn)值軍務(wù)未平，餉糈不繼，一時(shí)斷難興筑。若能因勢(shì)利導(dǎo)，設(shè)法疏消，使橫流有所歸宿，通暢入海，不至旁趨無(wú)定，則附近民田廬舍，尚可保衛(wèi)。所有蘭陽(yáng)漫口，即可暫行緩堵［2］1127。

面對(duì)黃流泛濫和民眾“蕩析離居”的局面，清政府唯一可做的即是讓山東巡撫“因勢(shì)利導(dǎo)”，使黃河順流入海的主要原因就是“軍務(wù)未平，餉糈不繼”。至咸豐十年，有人提議“就黃河改道，勸捐筑堤”，使黃河經(jīng)由大清河通暢入海，使沿河居民免受黃災(zāi)。但此提議遭到一些官僚的反對(duì)，他們以“惟事關(guān)大局，究竟有無(wú)窒礙，必須通盤籌計(jì)”［2］1193-1194為由，極力阻止。此時(shí)，英法聯(lián)軍已兵臨北京城下，咸豐帝無(wú)暇顧及河政之事，將筑堤之議束之高閣。

第二階段從同治三年至光緒十年，清政府一邊圍繞黃河流向進(jìn)行爭(zhēng)論，一邊開始組織修筑新河堤防，處于邊爭(zhēng)論邊筑堤的狀態(tài)，治河成效低。

同治三年，清政府鎮(zhèn)壓了太平天國(guó)起義，可以騰出手治理黃河了，但在治黃方案上存有著很大分歧。圍繞黃河的流向，從中央到地方先后出現(xiàn)了兩次大的爭(zhēng)論，分別是同治七年至十一年（1868—1872年）和光緒十二年至十三年（1886—1887年）。起初，關(guān)于黃河的流向，清政府內(nèi)部出現(xiàn)了三種不同意見，即順山東入海、復(fù)古道、古道分水三分，后來(lái)分流說(shuō)并入復(fù)古道說(shuō)，成為兩種意見。

起初，山東巡撫、東河河督和漕運(yùn)總督等均持“順流說(shuō)”，堅(jiān)持黃河復(fù)故道的官僚并不多，因?yàn)榇藭r(shí)他們還未認(rèn)識(shí)到黃河決口對(duì)運(yùn)河尤其是山東的危害。同治七年十二月，山東巡撫丁寶楨、東河河道總督蘇廷魁、漕運(yùn)總督張之萬(wàn)、兩江總督馬新貽等九人聯(lián)名上書中央政府，堅(jiān)持順流入海，反對(duì)挽河歸道，并提出三點(diǎn)理由：首先是財(cái)力不濟(jì)，“中原軍務(wù)初年，庫(kù)藏空虛，巨款難籌”；其次是治河不易，“滎工在河之南岸，地處上游。蘭工在河之北岸，地處下游。論其形勢(shì)，自應(yīng)先堵滎澤，后堵蘭陽(yáng)，勢(shì)難同時(shí)并舉……滎口分溜無(wú)多，大溜仍有蘭口直注利津牡蠣口入海。奔騰澎湃，勢(shì)若建瓴。其水面之寬，跌塘之深，施工之難，較之滎工，自增數(shù)倍”；最后則是管河工之難，“若再添募數(shù)十萬(wàn)之丁夫，聚集沿黃數(shù)千里間。倘駕馭失宜，滋生事端，尤為可慮”［2］1326。

此時(shí)丁寶楨等尚未覺察到黃河水災(zāi)對(duì)運(yùn)河的影響。黃河和運(yùn)河水災(zāi)具有極強(qiáng)的并發(fā)性，一般稱為黃運(yùn)水災(zāi)或黃運(yùn)洪災(zāi)。黃河決口小至運(yùn)河不暢，大至運(yùn)河決口，形成規(guī)模不等的黃運(yùn)洪災(zāi)。運(yùn)河之治廢直接影響到漕運(yùn)之暢通與否，漕運(yùn)之暢通與否又直接影響到政權(quán)的穩(wěn)定，足見運(yùn)河之興廢對(duì)清朝政權(quán)至關(guān)重要。咸豐五年之前，運(yùn)河是由長(zhǎng)江過(guò)淮河經(jīng)黃河至京師。咸豐五年后，運(yùn)河則需經(jīng)山東黃河段借黃濟(jì)運(yùn)，山東中西部地區(qū)成為黃運(yùn)交匯處，共流經(jīng)16州縣，全長(zhǎng)800余里，黃河山東段對(duì)運(yùn)河的影響日益加重，清政府也逐漸認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。因?yàn)辄S運(yùn)水災(zāi)直接影響到漕運(yùn)，更主要是影響到山東的安危，以山東巡撫為代表的官僚集團(tuán)對(duì)黃河流向的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變。

同治十一年十一月，丁寶楨會(huì)同漕運(yùn)總督文彬聯(lián)合上書，力主黃河復(fù)歸故道從淮河入海，他提到數(shù)條理由：

再四籌思，諸多窒礙。似仍以堵合銅瓦廂使河復(fù)淮徐故道為正辦。彼此相衡，計(jì)有四便。就現(xiàn)有之河身，不須棄地業(yè)民，其便一。因舊存之堤岸培修，不煩創(chuàng)筑，其便二。廳汛裁撤未久，制度猶可查考，人才亦尚有遺留，其便三。漕艘灌塘渡黃，不慮阻閡。即船數(shù)米數(shù)，逐漸擴(kuò)充，無(wú)難徐復(fù)舊規(guī)，其便四［2］1394。

此時(shí)主張復(fù)古道的官員除了丁寶楨外，還有東河總督李鶴年、直隸總督李鴻章等人。丁寶楨提出的四條復(fù)淮徐故道的理由看似有一番道理，但時(shí)距黃河改道已有17年，黃河故道堤防壩埽已遭到嚴(yán)重破壞，其“便二”亦成不便；而其所言“便三”，制度雖可查考，但時(shí)過(guò)境遷，即使恢復(fù)，也難以發(fā)揮其效能；所言“便四”，即使有利于漕運(yùn)，而漕運(yùn)由河運(yùn)改向海運(yùn)的大勢(shì)已定。這樣，其“四便”中的“三便”都大打折扣，頗欠說(shuō)服力。不過(guò)此時(shí)，清朝統(tǒng)治者對(duì)復(fù)古派的意見仍未完全否定。

除此之外，以山東巡撫為代表的官僚集團(tuán)曾一度提出“分流說(shuō)”。光緒九年，黃河泛濫嚴(yán)重，山東巡撫陳士杰提出開馬頰河以分減黃流，直隸總督李鴻章以地勢(shì)和民情不宜為由極力抵制（《清德宗實(shí)錄》第3卷）。光緒十二年，山東巡撫張曜提出利用淮徐故道分水三分，以減輕下游水患，稱黃河全河挽歸故道，勢(shì)難實(shí)行，分水入兩河，事尚可辦。后來(lái)，分流派歸入復(fù)故派，堅(jiān)持黃河從淮河入海。對(duì)于“分流說(shuō)”，不僅江南實(shí)力派反對(duì)，而且直隸等鄰省也多持異議，這也是分流說(shuō)不能持久的主要原因。同時(shí)，筑堤之議逐漸提上日程，并開始付諸實(shí)踐，也是分流不成的一個(gè)主要因素。光緒九年黃河決口，山東數(shù)十州縣受災(zāi)甚重，出現(xiàn)全省性黃河大水災(zāi)，清政府派總督倉(cāng)場(chǎng)侍郎游百川趕赴山東，與山東巡撫陳士杰一道督辦治河工程。游百川巡視黃河兩岸之后，奏報(bào)治河之法，請(qǐng)修筑黃河下游兩岸長(zhǎng)堤，復(fù)于其內(nèi)筑縷堤，使黃河水不致泛濫，并請(qǐng)疏浚小清河，分黃河水入海。中央政府準(zhǔn)奏。當(dāng)年，山東巡撫開始組織民工修筑長(zhǎng)提。次年五月大堤完工，長(zhǎng)約1 000余里。河堤的完工對(duì)防洪起了一定的作用，但因?yàn)楣こ虃}(cāng)促而就，致使河工多有紕漏，日后危害逐漸顯現(xiàn)。

在黃河流向問(wèn)題上，江南地方官僚集團(tuán)堅(jiān)決反對(duì)黃河回復(fù)故道，并且在清政府內(nèi)部逐漸占上風(fēng)。光緒十三年黃河再次漫溢，直接威脅到漕運(yùn)。光緒帝急忙下令訪求治河方略。江蘇籍官員及江南同鄉(xiāng)友好、門生故吏也屢次致函戶部尚書翁同龢及工部尚書潘祖蔭，請(qǐng)求密切關(guān)注蘇北地區(qū)水道疏浚問(wèn)題。為此，翁同龢和潘祖蔭聯(lián)合擬就《請(qǐng)籌堵鄭州決口并設(shè)法補(bǔ)救疏》，上奏慈禧太后和光緒帝，歷述黃河復(fù)歸故道有“二大患”和“五可慮”，稱為保全漕運(yùn)和課鹽之計(jì)，“現(xiàn)在水勢(shì)斷不能入黃河故道”，否則“東南大局，何堪設(shè)想”！該奏折既有對(duì)黃河災(zāi)情的憂慮，也有維護(hù)江南經(jīng)濟(jì)利益的考慮［2］2021-2023。如果說(shuō)，中央政府起初對(duì)各種治河意見尚舉無(wú)定措，對(duì)各種分歧未置可否，多是因?yàn)闆](méi)有精力和財(cái)力，那么，翁同龢的上奏則對(duì)光緒帝的最后定奪起了至關(guān)重要的影響。

光緒十三年十一月，光緒帝頒布上諭：

黃河籌復(fù)故道，迭經(jīng)臣工條奏。但費(fèi)巨工繁，又當(dāng)鄭州決口，部庫(kù)驟去數(shù)百萬(wàn)之現(xiàn)款。此后籌撥，甚形竭蹶，斷難于漫口未堵之先，同時(shí)并舉，克期集事。該尚書等此奏，于故道之宜復(fù)，但止空論其理，語(yǔ)義意疏，其一切利害之重輕，地勢(shì)之高下，公用之浩大，時(shí)日之迫促，并未全局通籌，縷時(shí)奏覆。如此大事，朝廷安能據(jù)此寥寥數(shù)語(yǔ)，定計(jì)決疑？此時(shí)萬(wàn)分吃緊，惟在鄭工之速求堵合。故河道一議，只可暫作緩圖［2］2075-2076。

在這份上諭中，光緒帝一方面稱翁同龢?biāo)唷拔慈滞ɑI”，現(xiàn)以堵全缺口為緊要之事，另一方面也指出當(dāng)時(shí)復(fù)歸故道的諸多不利條件，除了自然條件外，利害的輕重和費(fèi)用之大都決定了不可能立刻將黃河復(fù)歸故道。此時(shí)，距黃河改道已有32年，不僅漕運(yùn)基本實(shí)現(xiàn)了從河運(yùn)到海運(yùn)的轉(zhuǎn)變，漕運(yùn)地位一落千丈，山東運(yùn)河段的經(jīng)濟(jì)地位大大下降，而且新堤防已于光緒九年基本修成，這場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)二十余年關(guān)于黃河流向的爭(zhēng)論才暫告平息。

這場(chǎng)爭(zhēng)論具有明顯地域色彩，實(shí)質(zhì)上就是一場(chǎng)地方利益之爭(zhēng)。地方利益集團(tuán)的力量對(duì)比一旦發(fā)生變化，就會(huì)在一定程度上左右清政府的治河舉措，影響到治河方針的變化，也直接影響到新河堤防的建設(shè)成效。當(dāng)時(shí)直隸地處上游，黃河流經(jīng)只有一隅之地，黃河決溢為害不大，但漫水下注，山東一省則首當(dāng)其沖。直隸因所涉利益較輕，對(duì)于境內(nèi)河務(wù)往往敷衍了事，不做處理，以致決溢為常。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃河改道山東后決口成災(zāi)的52年中，省外決口而在山東成災(zāi)的有14年，占年數(shù)的27%，其中絕大多數(shù)源于直隸境內(nèi)的河段。如山東巡撫孫寶琦所言，黃河中下游，“必兼籌并治，則痛癢相關(guān)。若畫守分疆，則秦越相視。分合之際，利害判然”［3］2913-2914。除了地方各員之間在防堵之事上存有分歧之外，各地民眾對(duì)防堵之策亦是如此。當(dāng)時(shí)，大堤修成后，各地民眾只知守埝，不知守堤，且多以鄰為壑，“（山）東民仍守臨河堤有司矣，令先守民埝，如埝決再守大堤。而堤內(nèi)村廬，未議遷徙，大漲出漕，田廬悉淹，居民隨決堤泄水，管亦不能禁。嗣是只守埝不守大堤”（《清德宗實(shí)錄》第3卷），結(jié)果一年修次年決，治河成效極差。

第三階段從光緒十年至清亡，黃河治理在時(shí)決時(shí)堵、時(shí)斷時(shí)修中進(jìn)行，沒(méi)再進(jìn)行大規(guī)模治理。

光緒十年后，清政府對(duì)黃河的治理既無(wú)明確的方案，又由于運(yùn)河地位的下降，治理不再得力，加上堤防薄弱、下游河道太窄等因素，黃河決口極為頻繁，致使災(zāi)情接連不斷。從1884年至清亡的28年間，黃運(yùn)洪災(zāi)出現(xiàn)26年（只有1905、1906年無(wú)洪災(zāi)），受災(zāi)縣數(shù)達(dá)300余縣次，平均每年受災(zāi)縣數(shù)為 12個(gè)，期間，有1次特大洪年，2次大洪年，15次中洪年，8次小洪年。與修堤之前相比，黃運(yùn)洪災(zāi)導(dǎo)致的洪年比率有增無(wú)減。光緒二十六年，內(nèi)河漕運(yùn)廢止，清政府也就完全放棄了對(duì)運(yùn)河的疏浚治理，山東黃運(yùn)交叉處至臨清段日久天長(zhǎng)基本淤成了陸地。

二、 山東巡撫和東河總督河政權(quán)限之爭(zhēng)

伴隨著黃河流向之爭(zhēng)，清政府內(nèi)部還有一場(chǎng)督府變址之議，以及山東、河南兩省河工是否由兩省巡撫兼辦的爭(zhēng)論。這場(chǎng)爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)也是一場(chǎng)利益之爭(zhēng)，主要起因于治河權(quán)的分化。

清朝前期，黃河管理實(shí)行分級(jí)、分段的軍事管理。分級(jí)，就是分為河、道、廳、汛和堡五級(jí)，河是最高行政級(jí)別，堡是最小管理單位；分段，就是劃分成不同的區(qū)域進(jìn)行管理。治河最高官吏為河督（又名河臺(tái)），下屬有管河道、同知、主簿和縣丞等。其中，東河總督（全稱河南山東河道總督）專管山東和河南段黃河水道。嘉慶年間，山東下設(shè)一道即兗沂曹道，駐兗州，轄曹縣、單縣段黃河，內(nèi)設(shè)道員兩人，下設(shè)曹河廳、曹考廳和糧河廳三個(gè)廳，廳級(jí)文職長(zhǎng)官為同知或通判，武職為守備或協(xié)辦守備。廳下設(shè)曹中汛、曹單汛等，汛級(jí)文官為主簿和縣丞，主簿和縣丞也是縣令佐官，便于調(diào)動(dòng)地方力量，武官分千總、把總、分防外委和外委四級(jí)。

咸豐五年之后，山東河務(wù)管理仍承前清舊制，略作變化。河政體制的一個(gè)主要變化是在東河河督屬下增設(shè)河南山東道，駐濟(jì)寧，轄運(yùn)河及郯、沂等地，以加強(qiáng)地方對(duì)河務(wù)的管理。河督有專屬軍隊(duì)，廳級(jí)和汛級(jí)武官具體負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)河營(yíng)兵。從山東來(lái)看，計(jì)有本標(biāo)中、左、右三營(yíng)及濟(jì)寧城守營(yíng)與駐守運(yùn)河、黃河、淮河和豫河各營(yíng)，共8個(gè)營(yíng)，有兵3 000余人，河兵略多于堡夫。咸豐十年，蘭陽(yáng)汛以下撤防，河兵減少。東河總督屬于北河道的曹考廳下設(shè)漕上汛，加上蘭陽(yáng)下汛和考城汛的人數(shù)，河兵和堡夫總數(shù)各為192員和206員。當(dāng)時(shí)全國(guó)河兵、堡夫的總數(shù)各為7 500多名和3 200多名，山東所占比例甚微，足見清政府對(duì)山東河務(wù)尚未給予足夠重視。

咸豐五年黃河改道山東前，山東河防基本上由東河總督負(fù)責(zé)，實(shí)行軍事管理和行政管理相結(jié)合的方式。咸豐五年之后，中央政府在治黃過(guò)程中基本延承了清朝前期沿河督撫（主要指兩江總督、山東巡撫、安徽巡撫、河南巡撫）和東河總督并治的管理體制。治河權(quán)的分化使利益分化和沖突矛盾日益顯現(xiàn)。同治十一年，直隸省東明石莊戶黃河決口就是一例。起初，黃河決口不過(guò)是“系串灘之水，僅有大河一二分溜勢(shì)，（次年）二三月以后漫水益涸，口門甚窄，本非必不可辦之工”。但當(dāng)時(shí)奉命堵口的漕運(yùn)總督文彬?yàn)轵?qū)河南流，移禍于人，竟謊稱“筑堤堵口之舉，時(shí)日既迫，形勢(shì)又復(fù)變更，難以興辦”，一味拖延，僅就山東“酌修堤工以防漫水”［2］1394。至年底，“口門竟成全河直下之勢(shì)，水窄處數(shù)里寬，寬處數(shù)十里至百余里遠(yuǎn)，汪洋浩瀚，直注東南……大勢(shì)不可收拾”［4］。即使是新河道一線貫穿的河南、直隸和山東三地，清政府實(shí)行一分為三的地方分治政策，使各地各行其是，尤其直隸、山東交界之地，兩省訴訟不休，禍端醞釀，因?yàn)椤吧綎|德州一帶，毗連直境，該處河堤各工，于畿輔民生利害，殊有關(guān)系”（《清德宗實(shí)錄》第3卷）。正是治河權(quán)的分化，造成了河督、沿河督撫之間的利益矛盾，并造成了無(wú)窮貽害。

中央政府逐漸意識(shí)到治河權(quán)之分化不利于黃河治理，遂加以改制，在實(shí)施東河總督與山東巡撫聯(lián)合治河的過(guò)程中逐漸擴(kuò)大了山東巡撫管理黃河的權(quán)限，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，山東巡撫對(duì)運(yùn)河管理權(quán)限不斷增大。咸豐十一年，清政府下令裁撤南河總督，僅留東河總督，黃河以北運(yùn)河段歸山東巡撫兼管。這是將黃河北運(yùn)河段歸山東巡撫管轄之始。為疏浚山東運(yùn)河段，清政府于光緒十七年“議將黃河南岸山東運(yùn)河歸山東巡撫兼管”，但遭到一些官僚反對(duì)，未能實(shí)行。光緒二十七年清政府下令廢除漕運(yùn)后，山東段運(yùn)河盡歸山東巡撫自管。直到光緒二十八年，清政府下令將運(yùn)河道撤銷，該河段兗沂曹濟(jì)道的權(quán)力移交運(yùn)河工程局，并由山東巡撫兼管。

其次，山東巡撫對(duì)黃河下游修防權(quán)限不斷增大。起初，黃河下游的修防權(quán)由山東巡撫與河道總督共同兼管。光緒元年，山東巡撫丁寶楨奏準(zhǔn)將“山東黃河工程統(tǒng)歸山東巡撫管理，自后一切責(zé)任與河道總督無(wú)涉”（《清德宗實(shí)錄》第3卷）。不久，東河官衙遷出山東，由山東濟(jì)寧遷至河南開封，東河總督對(duì)黃河下游的管理漸為松弛。光緒二十二年，山東巡撫李秉衡奏請(qǐng)將河督督府移回濟(jì)寧，專治山東河務(wù)，竟遭到東河河督任道镕則力阻，稱兩省“官吏不相屬，號(hào)令不能行，必致不便，河督幾同虛設(shè)，同時(shí)籌辦河款及兩省河工，亦難分支”（丁寶楨《丁文誠(chéng)公奏稿》）。督府移駐之議遂被擱置。自中央政府將漕運(yùn)改為海運(yùn)，河督地位開始下降，光緒帝于光緒二十四年七月下令裁撤河督。不過(guò)，這一裁撤尚不及一個(gè)月，維新變法失敗后，慈禧太后下令復(fù)設(shè)河督一職，因?yàn)榕c運(yùn)河有關(guān)的官僚集團(tuán)為了維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，不會(huì)輕棄運(yùn)河的管理權(quán)。至光緒二十八年，清政府復(fù)令裁撤東河總督，河道事務(wù)歸山東巡撫兼管。光緒三十年，山東巡撫周馥奏準(zhǔn)將黃河兩岸菏澤、濮陽(yáng)21州縣改為兼河之缺，原設(shè)同、通、佐二等官，酌量移往河干，以輔助州縣不及之處，加強(qiáng)州縣一級(jí)河政管理。自此，山東巡撫兼辦黃河下游之責(zé)也成為事實(shí)。

黃河改道山東后，山東黃河段的河務(wù)漸由山東巡撫兼任，清廷多次諭令山東巡撫盡力治河。當(dāng)時(shí)，山東地方事務(wù)繁重，如練兵、籌餉、察吏、安民、鹽務(wù)和漕運(yùn)等，尤其頻繁的戰(zhàn)事更使地方官員捉襟見肘。咸同以后，山東初為太平軍北伐經(jīng)由之地和捻軍主要活動(dòng)之地，繼為甲午戰(zhàn)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)和義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)的主要起源地，這些動(dòng)亂均使歷任巡撫無(wú)暇顧及“河渠之法與行水之法”。山東巡撫忙于多項(xiàng)政務(wù)，“近河者少，遠(yuǎn)河者多”，“心分于民事，智困于簿書”（宗源翰《籌河論：中》）。光緒二十四年黃河決口時(shí)，山東巡撫張汝梅正忙于檢查地方兵團(tuán)，加上外國(guó)列強(qiáng)為爭(zhēng)奪租界權(quán)引發(fā)的危機(jī)，更使其無(wú)法專心河務(wù)。所以，山東巡撫曾提議添設(shè)河道總督專心河務(wù)，并建議將山東黃河劃歸東河總督專管，有其迫不得已的苦衷。

咸豐五年后，清政府更替調(diào)換東河總督和山東巡撫日漸頻繁。據(jù)《清代職官年表》統(tǒng)計(jì)，從咸豐五年到光緒二十八年的48年中，東河總督先后更換了18任，除許振祎任職近7年外，其他短的不及1年，甚至有一年連換3任。再如山東巡撫一職，從咸豐五年到清亡，也是更換多人，平均任期只有兩年半［5］。由于官員更換頻繁，他們根本無(wú)暇探究河工治理，或不識(shí)水性，或不通治法，只會(huì)因循守成，得過(guò)且過(guò)，河務(wù)安得而理？更何況當(dāng)時(shí)的清政府用人并非全以才論人。正是由于河官更換頻繁，加之所用非人，河務(wù)一時(shí)難見起色。

三、 黃河“愈治愈壞”的重要原因

地方官僚集團(tuán)之間在諸如黃河流向、治河措施等問(wèn)題上的矛盾與斗爭(zhēng)嚴(yán)重影響了治河的力度，成為黃河“愈治愈壞”的重要原因。

首先，內(nèi)憂外患和大量不平等條約的簽訂使清政府精力疲頓、財(cái)力困乏，治河已不再是頭等重要之事。一方面，中央政府對(duì)治河方案久拖不明，使其自身對(duì)地方的控制力日漸削弱；另一方面，雖然清政府撥付的治河經(jīng)費(fèi)日漸減少，但對(duì)治河方案仍擁有最后決定權(quán)。起初，清政府出于對(duì)運(yùn)河影響漕運(yùn)安全的考慮，欲使黃河從淮河入海。但此時(shí)的清政府正忙于鎮(zhèn)壓太平天國(guó)起義，加上治黃財(cái)力不濟(jì)等因素的制約，延緩了治黃的最佳時(shí)間。

其次，山東、直隸、安徽、河南等沿河地方政府多從自身利益考慮黃河流向的問(wèn)題。起初，丁寶楨同意黃河從山東順流而下，是因?yàn)槲疵黠@覺察到黃運(yùn)水災(zāi)的并發(fā)性及其直接危害，覺察到黃運(yùn)水災(zāi)危及山東安危時(shí)，即轉(zhuǎn)為反對(duì)從山東入海。黃河改道之初，地方政府對(duì)黃河不是積極搶堵，當(dāng)黃河流經(jīng)山東已成事實(shí)，他們又不從自然規(guī)律出發(fā)進(jìn)行修復(fù)。黃河流向之爭(zhēng)成為清朝官場(chǎng)斗爭(zhēng)的一個(gè)縮影，連身在中央政府各衙門的官員也難以避身于外，他們也極力爭(zhēng)取其鄉(xiāng)土利益。

再次，復(fù)歸故河道之爭(zhēng)議直接影響了新河堤防的建設(shè)，但還不是延誤筑堤的唯一原因，政局的動(dòng)蕩和中央集權(quán)的衰弱也是主要原因之一。由于時(shí)局所致，清政府撥付治黃經(jīng)費(fèi)日少，山東治黃的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有中央統(tǒng)一調(diào)撥和地方籌借兩種，前者主要來(lái)自截?fù)茕钽y、國(guó)庫(kù)調(diào)撥和地方賦稅轉(zhuǎn)借等，后者主要有地方政府借貸、紳士捐納等。據(jù)《清史稿?食貨志》統(tǒng)計(jì)，乾嘉道年間，清政府全年賦稅收入共約4 000萬(wàn)兩，光緒初年增至每年8 900萬(wàn)兩，而每年河工占去1/4左右。河工用款主要用于維修堤防和堵復(fù)缺口，維修費(fèi)用每年幾十萬(wàn)銀兩不等，堵復(fù)費(fèi)用少則幾百萬(wàn)，多則一千余萬(wàn)。正如魏源所言:“竭天下之財(cái)賦以事河，古今有此漏梔填壑之政乎?！保ā段涸醇飞蟽?cè)）山東巡撫周馥曾指出：“國(guó)初塞一決，或數(shù)十萬(wàn)、百萬(wàn)，亦不超過(guò)二、三百萬(wàn)兩，乃乾隆以后多或耗至三千余萬(wàn)，少亦千余萬(wàn)，用益多而多溢，榷商不足例，捐官弊政相沿，豈不能剜肉醫(yī)瘡傷，有志者所為蒿目而嘆也，當(dāng)河之決也。”（《秋浦周尚書（玉山）全集》）晚清時(shí)期，清政府有六種特別之款：“一曰軍餉，二曰賑款，三曰河工，四曰河防，五曰償款，六曰雜款”，與河有關(guān)的占去兩項(xiàng)，常例開支十七項(xiàng)中也包括辦河工和辦漕等費(fèi)用。山東的治黃經(jīng)費(fèi)數(shù)額因汛情不同，每年河工修防經(jīng)費(fèi)開支不一。據(jù)《再行水金鑒》載：黃河河工經(jīng)費(fèi)之?dāng)?shù)額，光緒十一年至十八年間每年用銀6萬(wàn)兩，光緒十九年至二十四年間每年用銀40萬(wàn)兩，光緒二十四年至光緒三十年每年用銀70萬(wàn)兩，光緒三十一年用銀170萬(wàn)兩，成階段性上升趨勢(shì)［3］3208-3209?！肚鍖?shí)錄》亦記載了黃河決口后歷任山東巡撫奏請(qǐng)中央政府解撥銀糧錢款修防堵河的大量史實(shí)，清政府每次調(diào)撥銀兩數(shù)額不等，少則幾十萬(wàn)，多則幾百萬(wàn)，而且并非每報(bào)必?fù)?，或被裁減，或被延撥，甚至被挪作他用。如光緒十二年北運(yùn)河決口漫溢，清政府只撥銀12萬(wàn)兩。光緒十六年山東巡撫張曜奏請(qǐng)撥付修河銀2 855余萬(wàn)兩，清政府無(wú)錢調(diào)撥。浩大的治黃開支終成為清政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

從中央政府到地方政府均面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政危機(jī)大大制約了治河的力度及成效。清政府對(duì)外大量賠款，致使國(guó)庫(kù)空虛，經(jīng)費(fèi)日拙。太平天國(guó)革命爆發(fā)之初，清政府忙于籌措軍餉，無(wú)力撥巨款修河。至太平天國(guó)失敗后，東南數(shù)省督撫已開始把持地方財(cái)政，削弱了中央政府對(duì)地方財(cái)權(quán)的控制力，真是“各省多級(jí)推諉，未能全數(shù)解察，且有三年絲毫未解者”［6］。正如勘視河工的欽差大臣李鴻藻所言，我們只負(fù)擔(dān)堵塞決口之責(zé)，而且堵塞決口的款項(xiàng)，至多不過(guò)數(shù)百萬(wàn)元。若是疏濬若干河道，分別入海，徐匡如崗，無(wú)從預(yù)算；將來(lái)效果如何，更無(wú)把握（劉厚生《張騫傳記》）。翻閱光緒朝《清實(shí)錄》，僅有的一次“余款記錄”是光緒九年山東巡撫陳士杰的一份奏報(bào)，“黃河兩岸長(zhǎng)堤修筑所余銀兩，作為防汛經(jīng)費(fèi)留用”。可見，清政府在內(nèi)困外擾之下，不僅降低治河經(jīng)費(fèi)，而且治河方案不明，更加上吏治腐敗，致使河政體制更為荒怠。

同時(shí)，河政中的吏治腐敗也是河患加劇的主要原因之一。山東巡撫閻敬銘在奏陳山東吏制情形時(shí)稱，山東官僚集團(tuán)積習(xí)日深，“以作偽輕捷為有才，以欺詐彌縫為得計(jì)，以謠言誹謗為逞能”，“究其心志，無(wú)非利爭(zhēng)財(cái)，專圖私便，國(guó)計(jì)民生，罔念及若錢糧則侵挪捏冒交代則多平不給”（《清史列傳》）。孫中山在分析黃河頻繁決口根源時(shí)曾引用一首謠諺:“治河有上計(jì)，防洪有絕策，那就是斬治河官吏的頭顱，讓黃河自生自滅”。他還進(jìn)一步指出，普遍的有系統(tǒng)的貪污是“產(chǎn)生饑荒、水災(zāi)、疫病的主要原因”，并認(rèn)為官吏貪污和洪水橫流自然災(zāi)害之間存在著“很實(shí)在”的因果關(guān)系［7］。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 顏元亮.清代黃河的治理［C］∥水利水電科學(xué)院水利史研究室.中國(guó)科學(xué)院、水利電力部水利水電科學(xué)研究院水利史研究室五十周年學(xué)術(shù)論文集.北京：中國(guó)水利電力出版社，1986：313-320.

［2］ 中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水利史研究室.再續(xù)行水金鑒：黃河卷三［M］.武漢：湖北人民出版社，2006.

［3］ 中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水利史研究室.再續(xù)行水金鑒：黃河卷七［M］.武漢：湖北人民出版社，2006.

［4］ 中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水利史研究室.再續(xù)行水金鑒：黃河卷四［M］.武漢：湖北人民出版社，2006：1405.

［5］ 錢實(shí)甫.清代職官年表［M］.北京：中華書局，1980.

［6］ 度支部咨奏各省認(rèn)解專使經(jīng)費(fèi)欠解甚巨請(qǐng)嚴(yán)催速解折［G］.中國(guó)第一歷史檔案館藏，會(huì)議政務(wù)處檔，4588.

［7］ 中國(guó)社科院近代史所，廣東省社科院，等.孫中山全集：第1卷［M］.北京：中華書局，1981：89-90.

（責(zé)任編輯 潘亞莉）オ

Shandong Governor and Harnessing of the Yellow River

—On the Changes of the Yellow River Political System in the Late Qing Dynasty

Gao Zhonghua

(Department of CPC History, Party School of the Central Committee of CPC, Beijing 100091, China)

Abstract:The Yellow Rivers change of its course to enter the sea in Shandong ushered in over 20 years debate on the course of the Yellow River, the relocation of the Yellow River Governors office and the Governors rights, etc. In the process, the Shandong Governors right to harness the Yellow River was streng勃﹖hened, and the river political system underwent remarkable changes. Situational changes and official corruption also became important factors that affected the Yellow River harnessing.

Key words:the late Qing Dynasty; Shandong; the Yellow River politics