陳蕾,張哲凱

［摘要］ 本文詮釋政府誠信內(nèi)涵，剖析西方政府誠信制度的演進歷程，闡明憲政是西方政府誠信制度核心，在憲政精神指導下，西方政府逐漸完善了現(xiàn)代稅收制度、政府采購制度、政府管理經(jīng)濟和社會公共事務(wù)制度、政府首腦和議員選舉制度、國家公務(wù)員制度、政治監(jiān)督制度與社會監(jiān)督制度等。西方國家政府誠信制度告訴我們：政府誠信應(yīng)建立在政治民主基礎(chǔ)上，權(quán)力制約和平衡是關(guān)鍵；誠信政府是法治政府，法治理念落實于行政領(lǐng)域第一要義便是政府守法；誠信政府應(yīng)根據(jù)形勢需要，轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率；誠信政府行政行為應(yīng)民主化、程序化、制度化和公開化；誠信政府應(yīng)接受社會全方位監(jiān)督，遠離貪污和腐敗。

［關(guān)鍵詞］ 誠信；政府誠信；憲政

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 10. 030

［中圖分類號］D521［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）10- 0053- 04

1政府誠信之內(nèi)涵

“誠”從哲學角度看是世界的本源，是實際存在，是自然固有的狀態(tài)和規(guī)律。從倫理學角度考察則表示人的一種基本德性和精神狀態(tài)，是誠心、誠言、誠行的統(tǒng)一；“信”在傳統(tǒng)文化中是經(jīng)世致用的道德規(guī)范，指忠誠于某種信念、原則和語言，其外在表現(xiàn)則是遵守諾言，言行相符，說到做到；誠信表述的是人們誠實無妄、恰守諾言、言行一致的美德。

政府誠信是主體行為與客體評價的統(tǒng)一，是政府主體對公眾始終做到誠實不欺，信守承諾，努力踐諾，也只有一貫地保持實事求是的思想和行為作風，才能獲得公眾積極肯定的評價，贏得公眾的信任。具體而言，政府誠信主要表現(xiàn)在3個方面：政策是否穩(wěn)定，即要保持政策的連續(xù)性，這是政府講誠信的一個重要方面；政府權(quán)力運作是否符合公共利益，即正確處理好公共利益與政府自身利益的關(guān)系，使政府權(quán)力運作符合公共利益，這是政府誠信的起碼要求；政府能否承擔責任，即嚴于律己、勇于糾正錯誤、勇于承擔責任。一個有信用的政府，必定是言必行、行必果。這樣才能最大限度地保證社會的穩(wěn)定。依法行政、加強監(jiān)督、建立和完善行政審批責任制和過錯追究制度，是保證令行禁止的根本。

2 西方政府誠信制度的演進與分析

西方政府誠信制度的核心是憲政，即憲法治理下的一種政治制度，它最早起源于古代的雅典和羅馬，前者追求民主參與政治生活，后者特點是在多種政治機構(gòu)之間分配權(quán)力。近代以后，西方政府根據(jù)憲法產(chǎn)生，當政府依據(jù)憲法形成獨立人格之后，就必須對憲法和人民誠信，表現(xiàn)在真正確立憲法至上的地位，把憲法所內(nèi)涵的控制國家、保障民權(quán)的精神轉(zhuǎn)化為一套權(quán)力分立制約的政治制度體系，并在政治實踐中讓其有效運轉(zhuǎn)起來。換言之，政府產(chǎn)生、運行都必須遵守憲法和根據(jù)憲法制定的法律，按照憲法明示或暗示的要求給人民提供盡可能好、盡可能完善的服務(wù)，最大程度上滿足建立政府的基本需要。

憲政從總體上控制政府權(quán)利，在其精神指導下，西方政府還逐漸完善了下列諸方面具體、操作性強的保證政府誠信的制度建設(shè)。

（１）是現(xiàn)代稅收制度。稅收是“人民拿出自己一部分私人的收入，給君主或國家，作為一筆公共收入”。西歐封建時期國王和教會常隨意增加賦稅，這種竭澤而漁的行為成為引發(fā)資產(chǎn)階級革命的導火索。資本主義時期，西方各國建立現(xiàn)代稅收制度，實現(xiàn)征稅權(quán)分立，各國都通過憲法或有關(guān)法律把征稅的立法權(quán)授予國會或州議會，征稅的管理權(quán)屬于行政機關(guān)，對稅收征管工作實行分級管理。在征收過程中，堅持“公平、確定、便利”原則，為促使納稅人依法納稅和稅務(wù)機關(guān)依法征稅，各國還設(shè)立嚴格的稅收稽查制度。美國除了擁有較完整的征管機構(gòu)外，還單獨設(shè)置了稅務(wù)法院，處理稅務(wù)部門與納稅人在稅收方面的法律紛爭，積極采取相應(yīng)措施保證稅務(wù)人員依法行政。

（2）政府采購制度。西方國家對政府公共采購管理的制度最早形成于自由市場經(jīng)濟時期，１８世紀美國、英國先后立法管理政府采購，并且逐漸為其他國家所效法。２０世紀３０年代后，西方各國政府開始廣泛運用經(jīng)濟和法律手段干預國民經(jīng)濟活動，通過財政收入和財政支出興辦公用事業(yè)，各國都制定了一系列有關(guān)政府采購的法律和規(guī)章，政府采購制度大范圍地發(fā)展和完善起來，就是說，西方國家通過法律明確政府采購目標、原則、程序、方式和主管機構(gòu)，通過法律約束政府采購行為，維護采購信譽，保持采購制度透明，保證政府實現(xiàn)其社會和經(jīng)濟目標。政府采購制度使納稅人得以能夠了解到政府想做什么，正在做什么，做得如何。政府也通過這一制度，努力做到廉潔、透明、高效，取信于民，服務(wù)于民。

（3）政府管理經(jīng)濟和社會公共事務(wù)制度。在自由主義法治國家時期，人們奉行“最好的政府是管得最少的政府”理念，為確保權(quán)力和自由不受侵犯，人們制定憲法來保障自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等基本人權(quán)。不難看出，那時以個人主義和自由主義為基礎(chǔ)，用依法行政原理來規(guī)范政府權(quán)力運用，使公民個人能自由發(fā)揮才能，謀求個人幸福，這在歷史上發(fā)揮過積極作用。但過分放縱個人自由，使財富過于集中，經(jīng)濟分配不均，經(jīng)濟上弱者多陷于失業(yè)與貧困，甚至生存瀕臨絕境，人們開始重新認識絕對的個人主義和自由主義。

進入２０世紀以來，為解決純粹市場調(diào)節(jié)缺陷，緩和社會沖突，主張通過政府干預經(jīng)濟逐漸為人們所接受。政府積極干預市場，并給在市場競爭中處于不利地位的人以基本社會權(quán)利保護性承諾，福利國家在各國相繼形成。可見，從羅斯?！靶抡币詠?，西方國家政府職能在社會經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了從自由放任到宏觀調(diào)控的巨大轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在：直接經(jīng)營一定的經(jīng)濟事務(wù)，為全社會提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施；維護公平競爭秩序，防止市場壟斷，管制壟斷企業(yè)，保護消費者權(quán)益；建立健全良好經(jīng)濟秩序，保持國內(nèi)國際市場開放，降低交易成本，促進自由貿(mào)易；實行穩(wěn)健的經(jīng)濟政策，維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定；加強監(jiān)管，保護自然資源和生態(tài)環(huán)境；建立健全社會保障制度，維護社會公平。

進入７０年代，政府干預過多弊端暴露出來，表現(xiàn)在：政府機構(gòu)急劇膨脹；政府工作效率下降；政府角色錯位，政府干預方式、范圍、層次、力度和預期選擇都不適當，不足以彌補市場機制缺陷反而妨礙市場機制作用正常發(fā)揮；侵蝕公民權(quán)利；對政府控制和監(jiān)督力度遭到削弱，造成政府腐敗問題日益嚴重，政府設(shè)租尋租行為頻頻發(fā)生。為此，西方各國提出“公平”、“公正”、“公開”原則，通過立法等方式完善政務(wù)公開制度；完善公務(wù)員制度和政府采購制度；強化傳統(tǒng)行政監(jiān)督機制同時發(fā)展對行政權(quán)事先、事中監(jiān)督機制，形成全方位、多層次行政監(jiān)督制度和社會監(jiān)督制度；引入市場機制，以企業(yè)精神改造政府，實現(xiàn)政府管理市場化，在世界范圍內(nèi)掀起了一場以“善治”為目標的新公共管理運動。

２１世紀西方政府以服務(wù)為導向，更具響應(yīng)性。一些西方國家通過不同專業(yè)社會團體、專家共同商議，明確規(guī)范各專業(yè)服務(wù)標準，以作為公民監(jiān)督政府服務(wù)的標準；他們強化各機關(guān)內(nèi)部服務(wù)績效資料管制；通過網(wǎng)絡(luò)、電視、市民服務(wù)手冊，告訴公民何處可取得服務(wù)及信息，在服務(wù)中，公民能得到哪些服務(wù)品質(zhì)的保證，“公民服務(wù)憲章”的建立既確保公民在與政府交涉時能獲得時效、品質(zhì)的服務(wù)，又方便公民對政府是否踐諾進行評估，是一項鞭策政府言必行、行必果的好制度。

（4）政府首腦和議員選舉制度。在前資本主義社會中，國家權(quán)力集中在少數(shù)人手里，實行世襲制。西方資產(chǎn)階級形成后要求通過選舉的方式參與國家政治生活，分享政治權(quán)力，西方各國在經(jīng)歷了多次改革之后，逐漸建立起以普遍、平等、直接、秘密為核心原則的現(xiàn)代選舉制度?，F(xiàn)代選舉是實現(xiàn)公民基本政治權(quán)利的重要形式。它既能實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的有效制約，又為公共權(quán)力和平轉(zhuǎn)移和更替提供有效保障，是政府獲得合法性的重要手段。現(xiàn)代選舉為公民利益提供可正式表達的渠道，迫使執(zhí)政者對選民負責，對其政策負責，如果選民撤回對政府的“委托”，則政府存在、延續(xù)及權(quán)力行使便失去合法依據(jù)。

（5）國家公務(wù)員制度。１９世紀中葉以來，西方國家為適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和日益復雜的行政管理需要，進行文官制度改革，普遍建立國家公務(wù)員制度，對政府中行使國家行政權(quán)力執(zhí)行國家公務(wù)的行政工作人員錄用、升降、權(quán)利和義務(wù)等予以規(guī)范。公務(wù)員代表政府行使國家行政權(quán)力，因而公務(wù)員的素質(zhì)、能力及能否合法、合理、公正有效地執(zhí)行公務(wù)成為影響政府正常運轉(zhuǎn)，進而影響社會生活和經(jīng)濟活動有序進行的重大問題。為了防止公務(wù)員濫用權(quán)力、防止腐敗，西方各國主要以法律手段形成了多層次的監(jiān)督機制。各國在法律上從不同角度對公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)或日常工作交往及社會、經(jīng)濟活動中的行為作嚴格限制。如對公務(wù)員接受禮品限額規(guī)定；禁止公務(wù)員從事可能損害或影響其公職活動的第二職業(yè)或經(jīng)商；明確規(guī)定公務(wù)員財產(chǎn)中報對象、時間、內(nèi)容及中報書遞交程序等；禁止政府機構(gòu)中裙帶關(guān)系，禁止政府官員雇用、任命、推薦或提升自己親屬到該官員所控制的任何機構(gòu)或部門工作。通過這些措施，西方各國加強對公務(wù)員隊伍的誠信建設(shè)和管理，維護政府誠信，提高政府公信度。

（6）政治監(jiān)督制度與社會監(jiān)督制度?，F(xiàn)行政治監(jiān)督制度是為實現(xiàn)以權(quán)制權(quán)在長期政治實踐中凝聚的制度力量。現(xiàn)代西方發(fā)達國家普遍建立的三權(quán)分立體制對于遏制專制、維護資產(chǎn)階級民主發(fā)揮了重要作用。這種體制把國家權(quán)力劃分為立法、行政、司法3個部分，并按照一定的均衡原則進行權(quán)力配置，使各個權(quán)力之間互相分立、彼此制約，以達到防止任一權(quán)力專制和濫用的目的。分權(quán)體制在西方各國盡管不盡相同，但強調(diào)權(quán)力之間的監(jiān)督這一基本思想是共同的。以對行政的監(jiān)督為例，議會有預算權(quán)、彈劾權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、批準任命權(quán)或不信任案表決權(quán)等，司法有通過普通法院或行政法院的審判權(quán)；在行政機關(guān)內(nèi)部，也存在自我監(jiān)督機制，主要包括：行政訴愿即復查被公民認為是違法的行政行為是否合法、合理；行政監(jiān)察即行政機關(guān)內(nèi)部對行政機關(guān)日?；顒舆M行監(jiān)督的機制；專門監(jiān)督即設(shè)立如審計機關(guān)等專門監(jiān)督機關(guān)展開監(jiān)督。

在西方，社會對政府監(jiān)督是約束權(quán)力過度擴張，根治權(quán)力腐敗的治本之道，它所具有的廣泛性、敏銳性、自覺性等特點決定了這種監(jiān)督能有效避免國家權(quán)力被濫用，保證權(quán)力主體始終按照人民意志來行使權(quán)力，保證政府對人民誠信。人民群眾以各種形式組織起來，形成具有強大整體合力的各種社團，則更能給腐敗現(xiàn)象和違法亂紀行為強有力制約。同時，社會各種團體為公民提供參與公共事務(wù)的機會和手段，提高他們的參與能力和水平，改變?nèi)藗冾^腦中長期存在的對權(quán)力盲目崇拜，樹立起牢固主人翁責任感，增強可同政府權(quán)力抗衡的社會力量，實現(xiàn)權(quán)力制約社會化。新聞輿論監(jiān)督是社會監(jiān)督的重要形式，它所具有的公開性、靈活性、及時性的特點使其在權(quán)力制約體系中發(fā)揮著獨特功能，輿論監(jiān)督搞得好的國家，政府權(quán)力相對比較規(guī)范。

（7）政府信息公開制度。政府信息公開不僅要求政府事務(wù)公開，而且要求政府應(yīng)當將其行使行政職權(quán)過程中獲得的信息公開，屬于一種權(quán)利型公開，以公民知情權(quán)為主要依據(jù)。這種制度最早發(fā)韌于１８世紀的瑞典，西方發(fā)達國家在二戰(zhàn)后相繼建立起了相當完善的政府信息公開制度，主要包括：通過政府信息公開相關(guān)法案；制定以行政公開為核心原則的《行政程序法》；建立行政會議公開制度；建立確保政府公開個人正確信息的制度等。政府信息公開，實現(xiàn)暗箱行政向透明行政的轉(zhuǎn)變，人們能更方便地認識和了解政府，給政府提出改善自我形象，提升公信力的壓力，這些能較有效地避免弄虛作假，更好地實現(xiàn)政府誠信。

3對我國啟示

在長達數(shù)百年的發(fā)展中，西方國家隨社會政治、經(jīng)濟形勢變化而不斷進行制度調(diào)整和創(chuàng)新，逐步建立起上述保障政府誠信的政治制度。它對于西方國家擺脫和防止經(jīng)濟政治危機，維護市場經(jīng)濟正常秩序，增強公民對政府及民主制度的信任，保持社會穩(wěn)定發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。西方國家政府誠信制度告訴我們：政府誠信應(yīng)建立在政治民主基礎(chǔ)上，權(quán)力制約和平衡是關(guān)鍵；誠信政府是法治政府，法治理念落實于行政領(lǐng)域第一要義便是政府守法，政府要在憲法及其他法律、法規(guī)、條例和規(guī)章、制度范圍內(nèi)依法行政。具體地，用法律形式，將政府權(quán)限范圍，政府權(quán)力運行各個具體環(huán)節(jié)，特別是將行政責任固定下來，保障政府誠信于民，在當前政府活動中，要加強行政程序公開化、法制化，普及和完善行政機關(guān)引咎辭職制度和行政賠償制度，加快司法體制改革，完善行政訴訟程序，降低司法官員在訴訟活動中利用法律漏洞枉法裁判幾率。

誠信政府是有限責任政府，政府應(yīng)根據(jù)形勢需要，轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率。具體地，首先要科學界定各級政府職權(quán)，理性確立其管理幅度和層次，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府管理職能。政府應(yīng)當避免對社會微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的直接干預，切實精簡行政審批，集中精力提出發(fā)展的重大戰(zhàn)略、基本任務(wù)和產(chǎn)業(yè)政策，促進國民經(jīng)濟和社會全面發(fā)展，政府工作立足于完善電子政務(wù)以提高管理和服務(wù)水平，建立健全各種預警和應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風險的能力，健全經(jīng)濟運行監(jiān)測體系，加強各宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門的功能互補，提高宏觀調(diào)控水平。其次，減少政府交易活動特別是贏利性交易行為。力避政府行為與那些壟斷性國有企業(yè)的商業(yè)行為攪合在一起，因為當以利潤追求為己任的商業(yè)行為與政府行為難分彼此的時候，政府失信也就產(chǎn)生了，當前，司法、工商、稅收似乎都被默認有自家贏利的功能，這有悖行政的運行規(guī)則，必須嚴格杜絕其變相贏利和集體權(quán)力的尋租設(shè)租。

誠信政府是公開的政府，實行“公平、公正、公開”原則，政府行政行為民主化、程序化、制度化和公開化。具體地，政府應(yīng)改變原有封鎖或過濾信息的某些做法，除國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私不得隨意公開外，凡與社會公眾權(quán)益相關(guān)的信息應(yīng)及時地向社會公開，通過文告或網(wǎng)站公布法律、法規(guī)、政策，公開會議舉行、決策、采購、罰沒、舉報、個人財產(chǎn)中報、個人重大事項報告、述職報告和評議活動等有關(guān)信息，使公眾及時得以知曉，以突出行政的公開公平，提高政策透明度，促進政府管理民主化、科學化和制度化，增強政府的社會公信力。

誠信政府是廉潔政府，接受社會全方位監(jiān)督，遠離貪污和腐敗。具體地，從政治監(jiān)督角度看，應(yīng)強調(diào)行政權(quán)力由人大授予，人大擁有任免政務(wù)官權(quán)利，擁有重大經(jīng)濟事項決策財經(jīng)審核權(quán)利。從司法監(jiān)督角度看，應(yīng)通過法律手段對政府失信運行程序展開合法性監(jiān)督，遏制違法決策，從源頭上降低不當決策的幾率，對違法行為，尤其是造成重大不良后果的政府失信行為予以法律追究。從群眾監(jiān)督角度看，應(yīng)健全群眾監(jiān)督機制，保證群眾的監(jiān)督權(quán)利，強化政府誠信。從社會輿論監(jiān)督角度看，既要大力弘揚和表彰誠實守信政府及其工作人員，又要給政府及其工作人員失信行為以強大社會輿論壓力，使任何政府失信行為都像其他社會組織和個人的失信行為一樣，受到多重制約。

還有，就是深化人事制度改革，健全干部管理體制。進一步改進干部考察制度，把信用狀況列為干部考察重要內(nèi)容，努力使考察結(jié)果對政績的反映更全面，更符合客觀實際。引導各級政府和部門及其領(lǐng)導干部扎扎實實為群眾辦實事，靠實實在在的政績?nèi)〉萌罕姷男湃?。進一步改進政績考核制度，完善指標體系，增加來源可靠、資料相對準確的指標，改進不能反映客觀實際的指標，準確核定考核基期數(shù)字和報告期數(shù)字，認真貫徹執(zhí)行《統(tǒng)計法》，落實統(tǒng)計責任。進一步完善對領(lǐng)導干部監(jiān)督約束機制，擴大黨員和群眾對干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建立對干部政績的跟蹤考核制度，對弄虛作假、言行不一、搞形式主義騙取榮譽而得到提拔重用的干部，一經(jīng)查實，堅決按有關(guān)規(guī)定嚴肅處理。

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